Комент к ФЗ о местн самоуправл


Документ предоставлен КонсультантПлюс
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 Г. N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 19 сентября 2016 года
Под редакцией
Л.П. ЖУКОВСКОЙ
Жуковская Л.П. - председатель Ассоциации "Совет муниципальных образований Саратовской области"; занимала должность министра по делам территориальных образований Саратовской области.
Авторы:
Наумов С.Ю. - доктор исторических наук, профессор, директор Саратовского социально-экономического института РЭУ им. Г.В. Плеханова. Автор многочисленных публикаций в области истории, политологии, социологии, экономики, юриспруденции. Награжден медалью ордена "За заслуги перед Отечеством" I степени, медалью ордена "За заслуги перед Отечеством" II степени, медалью "За заслуги в проведении Всероссийской переписи населения", медалью "В память 1000-летия Казани", ведомственными наградами. 16 июня 2016 г. за заслуги в области образования и науки С.Ю. Наумову присвоено звание "Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации".
Гребенникова А.А. - кандидат исторических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института управления им. П.А. Столыпина - филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации". Преподаваемые дисциплины: "Местное самоуправление", "Государственное и муниципальное управление", "Муниципальный менеджмент", "Основы управления городом", "Территориальное общественное самоуправление", "Формы общественного самоуправления", "Муниципальное нормотворчество". Имеет благодарности губернаторов Саратовской области (2005; 2010), благодарственное письмо министра образования Российской Федерации (2010). Является автором (соавтором) более 60 учебных пособий, в том числе: "Основы организации муниципального управления", "Система государственного управления", "История государственного управления и муниципального самоуправления России", "Муниципальное право России" и др., а также ряда комментариев к федеральным законам.
Мокеев М.М. - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института управления им. П.А. Столыпина - филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации". Преподаваемые дисциплины: "Введение в профессиональную деятельность", "Муниципальное управление и местное самоуправление", "Муниципальный менеджмент", "Региональное нормотворчество", "Муниципальное нормотворчество", "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления". Награжден Почетной грамотой Саратовской городской Думы (2014), имеет благодарственные письма Саратовской областной Думы (2006), Главного федерального инспектора по Саратовской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе (2010), губернатора Пензенской области (2011). Автор ряда научных публикаций, комментариев к федеральным законам.
Зюзин С.Ю. - кандидат экономических наук, доцент, первый заместитель министра по делам территориальных образований Саратовской области.
Свищева В.А. - кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и налогообложения Поволжского института управления им. П.А. Столыпина - филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации". Преподаваемые дисциплины: "Государственные и муниципальные финансы", "Финансовые инструменты регионального управления (налоги, региональный и местный бюджет)", "Финансовые инструменты муниципального управления". Имеет благодарственное письмо Главного федерального инспектора по Саратовской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе П.Н. Гришина (2011). Автор монографий и научно-публицистических статей, в том числе: Финансовые инструменты местного самоуправления: пути укрепления. Монография / Под ред. В.Е. Черкасова (Саратов, 2007); Краткий курс по бюджетной системе России: Учебное пособие (М., 2008); Государственные и муниципальные финансы: Учебник (М., 2011); Бюджетное планирование на региональном уровне ("Финансы и кредит", 2012, сентябрь, N 33 (513)); Муниципальные финансы: современные проблемы и альтернативы ("Власть", 2013, N 10 (октябрь)).
Ведяева Е.С. - кандидат физико-математических наук, доцент, декан факультета экономики и менеджмента Саратовского социально-экономического института РЭУ им. Г.В. Плеханова. Имеет грамоту администрации г. Саратова (2010 год), почетную грамоту губернатора Саратовской области, благодарственное письмо Главного федерального инспектора по Саратовской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, благодарственное письмо Президента Республики Татарстан. Присвоен классный чин советника государственной гражданской службы РФ 3 класса. Соавтор комментария к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и др.
Беликов П.П. - кандидат сельскохозяйственных наук; занимал должность председателя комитета по работе с органами местного самоуправления и территориями Саратовской области, должность министра регионального развития Саратовской области, должность министра по делам территориальных образований Саратовской области.
Захарова Н.А. - практикующий юрист широкого профиля, соавтор комментариев к Гражданскому кодексу РФ (часть вторая), Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральному закону от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральному закону от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи"; автор (соавтор) практических пособий в сфере обязательного страхования, трудового права и права социального обеспечения, недвижимости, жилищных отношений и др.
Шишелова С.А. - специалист в сфере государственного управления, государственных закупок для государственных нужд, практикующий юрист с многолетним стажем работы; соавтор комментария к Градостроительному кодексу РФ и ряду других федеральных законов, таких как ФЗ "Об особых экономических зонах", ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и др.
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает правовые, территориальные, организационные, финансовые и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определяет государственные гарантии его осуществления.
Комментируя Закон, авторы приводят примеры практического применения его норм, анализируют судебную практику, пробелы и несовершенства, дают необходимые авторские рекомендации.
Комментарий предназначен, в первую очередь, для органов местного самоуправления и муниципальных служащих всех категорий; он будет полезен преподавателям и студентам вузов и факультетов в сфере государственного и муниципального управления и юриспруденции, а также практическим работникам юридической и управленческой сферы.
При подготовке настоящего издания были использованы нормативные правовые акты по состоянию на 19 сентября 2016 года.
6 октября 2003 года N 131-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 N 53-ФЗ,
от 12.08.2004 N 99-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-ФЗ,
от 28.12.2004 N 186-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ,
от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 30.12.2004 N 211-ФЗ (ред. 26.12.2005),
от 18.04.2005 N 34-ФЗ, от 29.06.2005 N 69-ФЗ,
от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 21.07.2005 N 97-ФЗ,
от 12.10.2005 N 129-ФЗ, от 27.12.2005 N 198-ФЗ,
от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ,
от 02.02.2006 N 19-ФЗ, от 15.02.2006 N 24-ФЗ,
от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 18.07.2006 N 120-ФЗ,
от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ,
от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 01.12.2006 N 198-ФЗ,
от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ,
от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 26.04.2007 N 63-ФЗ,
от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 15.06.2007 N 100-ФЗ,
от 18.06.2007 N 101-ФЗ, от 21.07.2007 N 187-ФЗ,
от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 04.11.2007 N 253-ФЗ,
от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 08.11.2007 N 260-ФЗ,
от 10.06.2008 N 77-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ,
от 25.11.2008 N 222-ФЗ, от 03.12.2008 N 246-ФЗ,
от 25.12.2008 N 274-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ,
от 07.05.2009 N 90-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ,
от 28.11.2009 N 283-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ,
от 05.04.2010 N 40-ФЗ, от 08.05.2010 N 83-ФЗ,
от 27.07.2010 N 191-ФЗ, от 27.07.2010 N 237-ФЗ,
от 28.09.2010 N 243-ФЗ, от 03.11.2010 N 286-ФЗ,
от 29.11.2010 N 313-ФЗ, от 29.11.2010 N 315-ФЗ,
от 29.12.2010 N 442-ФЗ, от 20.03.2011 N 38-ФЗ,
от 21.04.2011 N 69-ФЗ, от 03.05.2011 N 88-ФЗ,
от 11.07.2011 N 192-ФЗ, от 18.07.2011 N 224-ФЗ,
от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ,
от 19.07.2011 N 247-ФЗ, от 19.07.2011 N 246-ФЗ,
от 25.07.2011 N 263-ФЗ, от 21.11.2011 N 329-ФЗ,
от 28.11.2011 N 337-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ,
от 03.12.2011 N 392-ФЗ, от 06.12.2011 N 411-ФЗ,
от 07.12.2011 N 417-ФЗ, от 25.06.2012 N 91-ФЗ,
от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от 29.06.2012 N 96-ФЗ,
от 10.07.2012 N 110-ФЗ, от 28.07.2012 N 137-ФЗ,
от 16.10.2012 N 173-ФЗ, от 03.12.2012 N 244-ФЗ,
от 25.12.2012 N 271-ФЗ, от 30.12.2012 N 289-ФЗ,
от 05.04.2013 N 55-ФЗ, от 07.05.2013 N 98-ФЗ,
от 07.05.2013 N 102-ФЗ, от 07.05.2013 N 104-ФЗ,
от 02.07.2013 N 176-ФЗ, от 02.07.2013 N 185-ФЗ,
от 22.10.2013 N 284-ФЗ, от 02.11.2013 N 294-ФЗ,
от 02.11.2013 N 303-ФЗ, от 25.11.2013 N 317-ФЗ,
от 21.12.2013 N 370-ФЗ, от 28.12.2013 N 396-ФЗ,
от 28.12.2013 N 416-ФЗ, от 28.12.2013 N 443-ФЗ,
от 02.04.2014 N 70-ФЗ, от 27.05.2014 N 136-ФЗ,
от 23.06.2014 N 165-ФЗ, от 23.06.2014 N 171-ФЗ,
от 21.07.2014 N 217-ФЗ, от 21.07.2014 N 234-ФЗ,
от 21.07.2014 N 256-ФЗ, от 04.10.2014 N 290-ФЗ,
от 14.10.2014 N 307-ФЗ, от 22.10.2014 N 315-ФЗ,
от 22.12.2014 N 431-ФЗ, от 22.12.2014 N 447-ФЗ,
от 29.12.2014 N 454-ФЗ, от 29.12.2014 N 456-ФЗ,
от 29.12.2014 N 458-ФЗ, от 31.12.2014 N 499-ФЗ,
от 31.12.2014 N 519-ФЗ, от 03.02.2015 N 8-ФЗ,
от 08.03.2015 N 23-ФЗ, от 30.03.2015 N 63-ФЗ,
от 30.03.2015 N 64-ФЗ, от 29.06.2015 N 187-ФЗ,
от 29.06.2015 N 204-ФЗ, от 05.10.2015 N 288-ФЗ,
от 03.11.2015 N 303-ФЗ, от 28.11.2015 N 357-ФЗ,
от 30.12.2015 N 446-ФЗ, от 30.12.2015 N 447-ФЗ,
от 15.02.2016 N 17-ФЗ, от 02.06.2016 N 171-ФЗ,
от 23.06.2016 N 197-ФЗ, от 03.07.2016 N 298-ФЗ,
с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ
от 29.03.2011 N 2-П, от 07.07.2011 N 15-П)
Комментарий к преамбулеВ силу ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства, равно как и основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом (ст. 4).
Конституция РФ, выступая в качестве основного закона нашей страны, закрепила в ч. 1 ст. 130 нормы, определяющие, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Принятый в соответствии с Конституцией РФ Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Однако практика применения данного Закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Общий объем необходимых изменений и дополнений в указанный Закон фактически требовал принятия его в новой редакции. В связи с чем было принято решение разработать новый закон, направленный на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию, а также приведению системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ.
Новый закон о местном самоуправлении был принят в достаточно сжатые сроки: внесенный Президентом РФ в Государственную Думу РФ (см. письмо Президента РФ от 31 декабря 2002 г. N Пр-2286) проект Федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был зарегистрирован и направлен Председателю Государственной Думы 4 января 2003 г., и уже 6 октября 2003 г. этот законопроект был подписан Президентом РФ, приняв форму Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закона).
Основываясь на положениях Конституции РФ, комментируемый Закон установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определил государственные гарантии его осуществления.
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Местное самоуправление
Комментарий к статье 11. Конституция РФ (ст. 3), как и законодательство большинства стран, устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется государством.
Часть 1 комментируемой статьи определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России. Под основами, как правило, понимают находящуюся под защитой государства систему принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения <1>. Соответственно основами конституционного строя Российской Федерации являются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства.
--------------------------------
<1> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С. 67.
Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в конституциях стран, является требованием Европейской хартии местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.). Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет основные принципы организации местной власти, в т.ч. принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Особый акцент в Европейской хартии местного самоуправления делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской хартии местного самоуправления статус местных органов должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, при этом материальные и финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям органов местной власти. Административный контроль за органами местного самоуправления должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.
Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления нашли свое законодательное отражение в Конституции РФ. Более двадцати статей Конституции РФ регламентируют осуществление местного самоуправления в РФ. Именно в Конституции РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст. 3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12), признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности (ст. 8).
Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов РФ. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, на процессы формирования и деятельности местного самоуправления <2>. Поэтому в соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
--------------------------------
<2> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М., 2007. С. 23.
Согласно ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией РФ.
2. Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно этому Закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.
Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.
В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июня 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.
До Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.
И уже в период действия Конституции РФ 1993 г. был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу).
3. В ч. 2 комментируемой статьи приводится новое определение местного самоуправления. Данная дефиниция несколько отличается от определения, данного в ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу). Ранее местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Комментируемый Закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу), комментируемый Закон определяет местное самоуправление не как "деятельность населения", а как "форму осуществления народом своей власти", что больше соответствует Конституции РФ (ст. 3). Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.
Комментируемый Закон определяет: "Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно", что отражает принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые вправе реализовывать следующие функции:
а) осуществлять правовое регулирование местного самоуправления (см. комментарий к ст. ст. 5, 6 Закона);
б) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;
в) передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (см. комментарий к ст. 19 Закона);
г) контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (см. комментарий к ст. 21 Закона);
д) в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования (см. комментарий к ст. 75 Закона) и т.д.
Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм <3>.
--------------------------------
<3> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2005. С. 72.
Комментируемый Закон регламентирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед следующими субъектами:
1) населением (см. комментарий к ст. 71 Закона);
2) государством (см. комментарий к ст. ст. 72 - 74 Закона);
3) физическими и юридическими лицами (см. комментарий к ст. 76 Закона).
Местное самоуправление осуществляется населением для решения вопросов местного значения. Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст. 2 Закона). Перечень вопросов местного значения приведен в гл. 3 комментируемого Закона.
Особенностью комментируемого Закона является закрепление собственного перечня вопросов местного значения за каждым видом муниципального образования (см. ст. ст. 14, 15, 16, 16.2).
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 32) граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 23). В Конституции РФ (ст. 130) также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (см. комментарий к ст. 51 Закона).
В уставе муниципального образования закрепляется конкретный перечень вопросов для данного муниципального образования.
Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. Данной нормой закрепляется два способа осуществления местного самоуправления:
1) путем прямого волеизъявления, т.е. через такие формы, как:
- местный референдум (см. комментарий к ст. 22 Закона);
- муниципальные выборы (см. комментарий к ст. 23 Закона);
- голосование по отзыву (см. комментарий к ст. 24 Закона);
- сход (см. комментарий к ст. 25 Закона);
- правотворческая инициатива (см. комментарий к ст. 26 Закона);
- территориальное общественное самоуправление (см. комментарий к ст. 27 Закона);
- публичные слушания (см. комментарий к ст. 28 Закона);
- собрания и конференции граждан (см. комментарий к ст. ст. 29 - 30 Закона);
- опросы граждан (см. комментарий к ст. 31 Закона);
- обращения граждан (см. комментарий к ст. 32 Закона) и т.п.;
2) через органы и должностных лиц местного самоуправления:
- представительный орган (см. комментарий к ст. 35 Закона);
- главу муниципального образования (см. комментарий к ст. 36 Закона);
- исполнительный орган (см. комментарий к ст. 37 Закона);
- другие органы местного самоуправления, например контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38 Закона).
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Исторические, политические, культурные, этнографические и иные традиции местного сообщества особенно учитываются при определении границ муниципального образования, выбора наименований органов местной власти, определении способа избрания главы муниципального образования, принятии символики муниципального образования и других процессах.
Следует отметить, что дефиниция "местное самоуправление", приведенная в комментируемом Законе, значительно отличается по смыслу от понятия местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления, где местное самоуправление определяется как правоспособность органов местного самоуправления участвовать в решении публичных дел. В комментируемом Законе, в первую очередь, акцент делается на формы народовластия.
Также можно выделить следующие отличия. Если в определении Европейской хартии местного самоуправления речь идет только о праве на местное самоуправление, то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ. Кроме того, Европейская хартия местного самоуправления говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, т.е. не являются государственными.
Несколько иное толкование местного самоуправления дается в ст. 1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (Санкт-Петербург, 29 октября 1994 г.), где под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и комментируемым Законом заключается в том, что в комментируемом Законе речь идет о деятельности населения, а в Декларации - о системе организации такой деятельности <4>.
--------------------------------
<4> Можаров А.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // Законодательство и экономика. 2008. N 3.
Представляется, что нормативная формула, использованная в российском Законе, вернее описывает понятие местного самоуправления.
В нормативных актах встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370) местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:
- особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
- институт гражданского общества;
- специфический уровень власти - власти, осуществляемой населением муниципального образования;
- децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов <5>;
--------------------------------
<5> Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития. Автореф. дис. (научный доклад) ... д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 23.
- форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ);
- одна из основ конституционного строя Российской Федерации;
- форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;
- право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Статья 2. Основные термины и понятия
Комментарий к статье 21. В ч. 1 комментируемой статьи приводятся определения терминов, используемых в Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление "понятийного аппарата" означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности комментируемым Законом, что в конечном счете способствует его единообразному толкованию и применению. Следует отметить отсутствие в комментируемой статье части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансово-экономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления.
2. Одним из ключевых понятий комментируемого Закона выступает понятие "муниципальное образование". Муниципальное образование - публично-территориальная единица, охватывающая собой определенную часть территории Российской Федерации, в границах которой наряду с государственным управлением осуществляется местное самоуправление для решения вопросов местного значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. ст. 11 - 13 комментируемого Закона.
Для обеспечения систематизации и однозначной идентификации на всей территории Российской Федерации муниципальных образований и населенных пунктов, входящих в их состав, с отражением структуры и уровней территориальной организации местного самоуправления для решения задач сбора, автоматизированной обработки, представления и анализа информации в разрезе муниципальных образований в различных областях экономики, включая статистику, прогнозирование, налогообложение, разработан Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО) ОК 033-2013 (утв. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июня 2013 г. N 159-ст). Муниципальные образования и входящие в их состав населенные пункты объединяются по субъектам РФ, на территории которых они находятся, и далее располагаются в порядке следования федеральных округов, образованных в соответствии с Указами Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, от 21 июня 2000 г. N 1149, от 19 января 2010 г. N 82, от 21 марта 2014 г. N 168. Каждому федеральному округу в ОКТМО соответствует отдельный том.
В большинстве субъектов РФ территории муниципальных образований совпадают с административно-территориальным делением (см. ОК 019-95. Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (утв. Постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. N 413), однако в некоторых регионах имеются расхождения.
По состоянию на 1 сентября 2016 г. комментируемый Закон предусматривает возможность создания семи видов муниципальных образований:
1) муниципальный район. Под ним понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
2) городской округ. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных комментируемым Законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) городской округ с внутригородским делением. Это городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
4) внутригородской район. Это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением;
5) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. Это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
6) городское поселение. Под ним понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
7) сельское поселение. Представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Входящие в состав муниципальных районов межселенные территории являются территориями, находящимися вне границ поселений.
Административным центром сельского поселения, муниципального района является населенный пункт, определенный с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры, в котором, в соответствии с законом субъекта РФ, находится представительный орган соответствующего муниципального образования.
Обратим внимание, что в ОКТМО используется иерархический метод классификации: исходя из территориальных принципов местного самоуправления, множество объектов классификации подразделяется на группировки, располагаемые на трех ступенях классификации:
1) первая ступень классификации включает группировки муниципальных образований субъектов РФ;
2) ко второй ступени классификации относятся:
- муниципальные районы;
- городские округа, городские округа с внутригородским делением;
- внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования) городов федерального значения;
3) к третьей ступени классификации относятся:
- городские поселения;
- внутригородские районы;
- сельские поселения.
В отдельных случаях на третьей ступени классификации в муниципальные районы могут включаться межселенные территории. В пределах группировок третьей ступени классификации кодируются населенные пункты.
Росстат ведет базу данных показателей муниципальных образований <6>, а также выпускает бюллетень, который содержит информацию, дающую общее представление о муниципальных образованиях, сформированных в субъектах РФ в соответствии с комментируемым Законом <7>. В бюллетене приводятся сведения о количестве муниципальных образований, утвержденном местном бюджете, а также другие данные, полученные на основе федерального статистического наблюдения по форме N 1-администрация "Сведения о муниципальных образованиях". Информация предоставляется органами исполнительной власти субъектов РФ по состоянию на 1 января.
--------------------------------
<6> См. данные по состоянию на 1 января 2016 г. // URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/1-adm_2016.xls.
<7> См. Бюллетень "Формирование местного самоуправления в Российской Федерации", 2016 // URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2016/mes_upr2016.rar; http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453.
3. Местное самоуправление в Российской Федерации, как это прямо закреплено в Конституции РФ и комментируемом Законе, обеспечивает в установленных пределах самостоятельное решение населением и (или) органами местного самоуправления вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Введя понятие вопросов местного значения, Конституция РФ закрепила основы компетенции местного самоуправления и в ст. 132 предоставила органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Комментируемый Закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления, а также устанавливает полномочия органов местного самоуправления по их решению (см. подробнее гл. 3 "Вопросы местного значения"). Соответствующие вопросы местного значения подробнее регламентируются в отраслевом законодательстве. Решение вопросов местного значения осуществляется, как правило, за счет средств местного бюджета, однако органы государственной власти могут осуществлять дополнительное финансирование при решении вопросов местного значения.
В рамках комментируемого Закона предусмотрено также решение вопросов местного значения межпоселенческого характера - это часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.
4. Под органами местного самоуправления комментируемый Закон понимает избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В данном определении выделены способы и цели формирования органов местной власти. В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу), комментируемый Закон не подчеркивает, что органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, что и так закреплено в ст. 12 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 34 Закона).
К органам местного самоуправления относятся следующие органы:
1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 35 Закона);
2) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 37 Закона);
3) контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38 Закона);
4) иные органы местного самоуправления (например, избирательная комиссия муниципального образования) (см. комментарий к ст. 39 Закона).
К выборным должностным лицам местного самоуправления комментируемый Закон относит следующих лиц:
а) главу муниципального образования (см. комментарий к ст. 36 Закона);
б) депутатов представительного органа муниципального образования (см. комментарий к ст. 40 Закона);
в) членов иных выборных органов местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);
г) иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Депутат определяется комментируемым Законом как член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения; а член выборного органа местного самоуправления - как лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).
Должностное лицо местного самоуправления рассматривается как:
1) выборное лицо;
2) лицо, заключившее контракт (трудовой договор), наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями:
- по решению вопросов местного значения;
- и (или) в сфере организации деятельности органа местного самоуправления.
Комментируемый Закон предусматривает возможность заключения контракта (трудового договора) с главой местной администрации (см. комментарий к ст. 37 Закона).
Выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Членом выборного органа местного самоуправления является лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).
Лицо, замещающее муниципальную должность, - это депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. При этом нужно учесть, что должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта РФ.
Депутатом, замещающим должность в представительном органе муниципального образования, может являться:
- председатель представительного органа муниципального образования;
- заместитель (заместители) председателя представительного органа муниципального образования;
- председатель постоянной и временной комиссии (комитета);
- заместитель (заместители) председателя постоянной и временной комиссии (комитета);
- депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Под иными должностями депутатов представительного органа муниципального образования следует понимать участие депутатов в качестве членов в работе постоянных и временных комиссий (комитетов), рабочих групп, а также их деятельность в составе политических фракций.
5. Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" введено определение понятия "благоустройство территории" и установлены цели благоустройства: обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
6. Под муниципальным правовым актом в комментируемой статье понимается решение, соответствующее следующим критериям:
1) это решение принято непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения;
2) либо это решение принято органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.
Данное решение должно быть документально оформлено. Оно является обязательным для исполнения на территории муниципального образования, т.к. устанавливает либо изменяет общеобязательные правила, может иметь индивидуальный характер.
Более подробно о муниципальных правовых актах см. комментарий к ст. 7 и гл. 7 (ст. ст. 43 - 48) Закона.
7. Административный центр сельского поселения, муниципального района рассматривается комментируемым Законом как населенный пункт, обладающий следующими признаками:
а) он определен с учетом местных традиций;
б) в нем сложилась социальная инфраструктура;
в) в нем находится представительный орган муниципального образования.
Следует отметить, что не все термины, используемые в комментируемом Законе и в практике муниципального управления, получили свое определение в ст. 2 комментируемого Закона. Например, законодатель в главе 3 при определении перечня вопросов местного значения использует разные термины: "создание", "организация", "осуществление", "обеспечение", "оказание содействия", "обеспечение условий", "создание условий", "участие". Законодательное закрепление понятий этих терминов в ст. 2 комментируемого Закона позволило бы четко выделить среди них различия, облегчило бы определение функций органов местного самоуправления при организации и предоставлении муниципальных услуг и в конечном итоге способствовало бы более точному определению объема финансирования вопросов местного значения.
Включение в текст комментируемого Закона комментируемой статьи, посвященной понятиям и терминам, имеет большое значение, т.к. способствует единообразному пониманию данных понятий, что призвано исключить произвольное и субъективное толкование отдельных норм.
Вместе с тем комментируемый Закон отмечает, что указанные в ст. 2 понятия и термины используются только для его целей, что дает возможность другим федеральным законам и законам субъектов РФ закреплять иные определения за данными терминами. Однако в большинстве законов субъектов РФ о местном самоуправлении повторяются дефиниции комментируемого Закона.
8. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что понятия "местный" и "муниципальный", а также образованные на их основе слова и словосочетания должны применяться в одном значении в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования, объектов муниципального хозяйства, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Соответственно, термины "местный" и "муниципальный", применяемые в перечисленных случаях, являются равнозначными.
Вместе с тем, следует отметить, что в нормативных актах встречается как термин "местный", так и термин "муниципальный", и несут они различные смысловые нагрузки. Так, Конституция РФ использует с термином "местный" следующие словосочетания: местное самоуправление, органы местного самоуправления, местный референдум, местный бюджет и другие. В законодательстве РФ, в том числе и в комментируемом Законе, наиболее часто встречаются следующие словосочетания с термином "муниципальный": муниципальное образование, муниципальный район, муниципальные выборы, муниципальная служба, муниципальная должность, муниципальный правовой акт, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство, муниципальное имущество, муниципальный заказ, муниципальные заимствования и т.п.
Достаточно существенно различаются понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление". В первом случае также предусматривается участие населения через формы непосредственной демократии, а во втором варианте предполагается только деятельность органов местной власти по осуществлению собственных полномочий. Таким образом, понятие "местное самоуправление" является более широким и полным.
Интересно, что традиционно под термином "муниципальное управление" понимали (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения <8>. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин "муниципальное управление" произошел от латинского "municipes" - "неримские граждане" и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального <9>.
--------------------------------
<8> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 230.
<9> Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 25.
На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины "муниципальное управление", "местное самоуправление" понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления (например, теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая теории).
Изменение данных формулировок законодательством не запрещено. В законах субъектов РФ и местных нормативных актах иногда встречаются нестандартные формулировки, например, "формы местного самоуправления", "права местных сообществ", "выход из местного сообщества" и т.п. Но в то же время следует отметить, что изменение законодательно закрепленных формулировок может усложнить восприятие многих терминов.
Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил, что словосочетания "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении. Это означает, что любой городской округ может быть признан законом субъекта РФ городским округом с внутригородским делением с соответствующими последствиями. Городской округ с внутригородским делением будет решать такие же вопросы местного значения, что и городской округ. Законом субъекта РФ городской округ с внутригородским делением может также наделяться дополнительными вопросами.
Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления
Комментарий к статье 31. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два способа осуществления гражданами РФ местного самоуправления:
1) непосредственное решение населением вопросов местного значения посредством участия в местных референдумах (см. комментарий к ст. 22 Закона), муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23 Закона), посредством иных форм прямого волеизъявления, предусмотренных в гл. 5 комментируемого Закона;
2) через выборные и иные органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. ст. 35, 36 Закона).
В комментируемом Законе предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Таким образом, в каждом конкретном случае следует руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности <10>.
--------------------------------
<10> Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации / Под общ. ред. В.И. Новоселова и Л.А. Лукашова. Саратов, 2000. С. 54 - 55.
2. Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления означает равенство прав жителей всех муниципальных образований, образованных на территории РФ; отсутствие приоритета форм осуществления местного самоуправления в законодательстве субъекта РФ; равное участие во всех сферах жизнедеятельности муниципального образования.
3. Часть 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены при определенных условиях. Ограничение прав граждан на местное самоуправление:
- допускается только федеральным законом;
- осуществляется только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Некоторые такие ограничения предусмотрены комментируемым Законом (например, ч. 1 ст. 75 предусматривает случаи временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ).
4. Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения на местное самоуправление.
Гарантии прав граждан на местное самоуправление определяются в законодательных и иных актах РФ и субъектов РФ. Признавая право населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, государство создает политические, правовые, организационные, финансовые, экономические и иные условия для оказания содействия населению по осуществлению данного права. Например, органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают и реализуют целевые программы развития муниципальных образований.
Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления также обеспечиваются деятельностью судебных органов. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее - ГПК РФ) граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и в сфере местного самоуправления. Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет Прокуратура РФ.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
Комментарий к статье 41. Часть 1 комментируемой статьи определяет правовую основу местного самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов <11>.
--------------------------------
<11> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2005. С. 88.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права. Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного (см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации");
2) международные договоры Российской Федерации. В силу ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
В данном комплексе актов прежде всего следует отметить Европейскую хартию местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.), которая закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.
Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств, считая, что местное самоуправление является необходимым элементом демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства - участника СНГ, признавая неотъемлемость прав граждан на самостоятельное решение местных дел через институты местного самоуправления, осознавая необходимость совместных усилий всех государств - участников СНГ в поддержку реализации демократических принципов местного самоуправления и создания его действенных гарантий, в целях координации деятельности законодательных органов государств - участников Содружества Независимых Государств по реализации общезначимых принципов местного самоуправления, приняла Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (Санкт-Петербург, 29 октября 1994 г.) <12>.
--------------------------------
<12> См.: URL: http://iacis.ru/upload/iblock/d5e/d09.pdf.
Также следует учитывать разработанные и принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ Модельные законы:
- Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (новая редакция) (принят в г. Санкт-Петербурге 27 ноября 2015 г. Постановлением 43-11 на 43-ем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ);
- Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (новая редакция) (принят в г. Санкт-Петербурге 27 ноября 2015 г. Постановлением 43-13 на 43-ем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ);
- Модельный закон о статусе выборного лица местного самоуправления (принят в г. Санкт-Петербурге 28 ноября 2014 г. Постановлением 41-7 на 41-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ);
- Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (принят в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. Постановлением 20-11 на 20-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ);
- Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (принят в г. Санкт-Петербурге 6 декабря 1997 г. Постановлением 10-17 на 10-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ).
Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах;
3) Конституция РФ. Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как:
- гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. ст. 12, 133);
- самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. ст. 12, 130, 131, 132);
- осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. ст. 3, 32, 131);
- обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12);
- осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131);
- отнесение общих принципов организации системы местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 76).
Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов:
- институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. ст. 3, 12);
- институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);
- институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. ст. 130 - 133);
- институт муниципальной собственности (ст. ст. 8, 132) и т.п.
Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами;
4) федеральные конституционные законы. В силу ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные конституционные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут приниматься только по предметам ведения Российской Федерации. Так, например, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам;
5) комментируемый Закон. В соответствии с преамбулой Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Комментируемый Закон является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации;
6) другие федеральные законы. Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ). Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ) закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) делит городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. ЗК РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Ряд положений о полномочиях органов местного самоуправления по соответствующим вопросам содержится также в Лесном кодексе РФ (далее - ЛК РФ), Водном кодексе РФ (далее - ВК РФ), Жилищном кодексе (далее - ЖК РФ).
Не кодифицированные федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:
а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике", Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества";
б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст. 13), Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" (см. ст. 6), Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (см. ст. 6), Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (см. ст. 6) и др.;
7) издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти).
Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы. Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления. Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. N 1451 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления", Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" и другие.
Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают Постановления Правительства РФ. Например, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" и др. Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.
И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств;
8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Особое место среди таких актов них занимают уставы (конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении, которые приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются основные понятия и термины местного самоуправления; правовая основа местного самоуправления; основные принципы местного самоуправления; организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта РФ; процедура регистрации уставов муниципальных образований; формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления; система и способы формирования органов местного самоуправления; компетенция органов местного самоуправления; механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; финансово-экономические основы местного самоуправления; формы межмуниципального сотрудничества; правовые гарантии местного самоуправления; формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью.
В большинстве субъектов РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие;
9) уставы муниципальных образований. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан (см. об этом подробнее комментарий к ст. 44 Закона);
10) решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. В систему муниципальных правовых актов входят:
- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Подробнее о муниципальных правовых актах см. комментарий к ст. 7 и соответствующим статьям гл. 7 Закона.
Правовую основу местного самоуправления составляют также решения судебных органов, в первую очередь, Конституционного Суда РФ, который, хотя и не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:
- определения и изменения территориальных основ местного самоуправления;
- определения структуры органов местного самоуправления;
- взаимоотношений муниципальных и государственных органов власти;
- порядка делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;
- осуществления государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;
- порядка приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;
- защиты муниципальных избирательных прав граждан;
- порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д. <13>.
--------------------------------
<13> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С. 74.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, возможно только путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления является исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Наличие в Законе подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление.
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
Комментарий к статье 51. В соответствии с Конституцией РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72) установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, соответственно ст. ст. 5 и 6 комментируемого Закона определяют полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере.
Всего комментируемый Закон закрепляет за органами государственной власти Российской Федерации четыре вида полномочий в области местного самоуправления:
а) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых комментируемым Законом (принципы самостоятельности местного самоуправления, организационного обособления, законности, соблюдения прав и свобод граждан в области местного самоуправления, многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и другие);
б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения (см. комментарий к статьям гл. 3 Закона);
г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 19 Закона).
2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами.
Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" указано, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 132). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, комментируемому Закону приоритет имеют Конституция РФ и комментируемый Закон.
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
Комментарий к статье 61. В ч. 1 комментируемой статьи закреплены общие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:
1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных комментируемым Законом. Из этого следует, что законом субъекта РФ отношения в сфере организации местного самоуправления могут регулироваться только в том случае, если имеется отсылка в комментируемом Законе;
2) правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь речь идет не только о комментируемом Законе, но и о других федеральных законодательных актах. В данном случае регулирование субъектом РФ прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти других субъектов РФ в сфере местного самоуправления также возможно только по прямому указанию федерального законодательства;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это означает, что субъект РФ своими нормативными актами не вправе устанавливать специальные полномочия или обязанности для органов местного самоуправления. Возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам ведения субъектов РФ или предметам совместного ведения означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, органы местного самоуправления выступают как субъекты муниципально-правовых отношений. Установление для них дополнительных прав, обязанностей и ответственности комментируемым Законом не предусмотрено;
4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном комментируемым Законом (см. об этом подробнее комментарий к ст. 19 Закона).
2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами (см. комментарий к ч. 2 ст. 5 Закона).
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Закону и другим федеральным законам приоритет имеют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и другие федеральные законы.
Статья 7. Муниципальные правовые акты
Комментарий к статье 71. В силу ст. 2 комментируемого Закона муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Таким образом, муниципальные правовые акты обладают следующими признаками:
а) в большинстве случаев принимаются по вопросам местного значения, как исключение могут быть приняты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
б) существует два основных способа принятия муниципальных правовых актов: непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и органом или должностным лицом местного самоуправления;
в) должны быть документально оформлены, т.е. они должны быть приняты в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов, к которым относятся название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;
г) обязательны для исполнения на территории муниципального образования;
д) устанавливают, изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер.
2. Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве - территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически-властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.
За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность, которая может носить различный характер (см. комментарий к ст. ст. 71 - 74 Закона). Кроме того, неисполнение муниципальными служащими муниципальных правовых актов может повлечь дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
4. Российская правовая система в качестве основополагающих принципов провозглашает принцип верховенства закона и иерархичности правовой системы. Часть 4 комментируемой статьи определяет место муниципальных правовых актов в системе правовых актов Российской Федерации. Вследствие того что органы местного самоуправления являются низовым звеном публичной власти, муниципальные правовые акты должны соответствовать положениям всех вышестоящих нормативных актов.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов РФ. Муниципальные правовые акты носят подзаконный характер.
5. Часть 5 комментируемой статьи регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов РФ. В таком случае орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с заявлением о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим закону полностью или частично.
Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием о признании акта противоречащим действующему законодательству по следующим вопросам:
- организации местного самоуправления;
- установления прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
До вступления в силу решения суда органы местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты, противоречащие соответствующим положениям законов и иных нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ, содержание которых является предметом судебного рассмотрения.
6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает, что муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта РФ, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе (см. письмо Минэкономразвития России от 12 декабря 2014 г. N 31260-ОФ/Д26и).
Такая экспертиза проводится органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта РФ, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ (см., например, Областной закон Ленинградской области от 6 июня 2016 г. N 44-гоз "Об отдельных вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Ленинградской области", Закон Республики Мордовия от 29 июня 2015 г. N 50-З "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", Постановление администрации Аликовского района Чувашской Республики от 19 января 2016 г. N 28 "Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов и Порядка проведения экспертизы нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", решение Бахчисарайского районного совета Республики Крым от 29 января 2016 г. N 282 "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе муниципальных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" и др.).
Положениями ч. 6 комментируемой статьи предусмотрено, что экспертизе также могут подлежать муниципальные нормативные правовые акты иных муниципальных образований, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности. Такого рода экспертиза проводится органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ.
В качестве примера также укажем на Постановление администрации города Покачи от 26 июля 2016 г. N 750 "Об утверждении Порядка организации оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, экспертизы и оценки фактического воздействия муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в администрации города Покачи", принятое в целях реализации норм комментируемого Закона и Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 мая 2014 г. N 42-гоз "Об отдельных вопросах организации оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, экспертизы и оценки фактического воздействия нормативных правовых актов в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и о внесении изменения в статью 33.2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры".
Перечень муниципальных нормативных правовых актов, принятых администрацией города Покачи, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежащих экспертизе, определяется планом, формируемым органом, осуществляющим экспертизу муниципальных нормативных правовых актов, с учетом предложений органов местного самоуправления города Покачи, структурных подразделений администрации города Покачи, научно-исследовательских, общественных и иных организаций, субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, их ассоциаций и союзов, иных лиц.
Предложения о включении муниципальных нормативных правовых актов в перечень принимаются органом, осуществляющим экспертизу муниципальных нормативных правовых актов, до 15 декабря текущего года. Информация о сроках направления заинтересованными лицами предложений по формированию плана, а также утвержденный план проведения экспертиз направляется органом, осуществляющим экспертизу муниципальных нормативных правовых актов, в отдел информатизации администрации города для последующего размещения в специализированном разделе официального сайта. План проведения экспертиз утверждается главой города Покачи ежегодно не позднее 15 января следующего года.
Экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится с учетом процедур, предусмотренных ч. ч. 2 - 14, 17 - 21, 23 ст. 3 Порядка организации оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, экспертизы и оценки фактического воздействия муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в администрации города Покачи.
Публичные консультации проводятся в течение 10 календарных дней со дня, установленного для начала экспертизы.
После проведения углубленной экспертизы регулирующий орган направляет в уполномоченный орган для подготовки заключения об экспертизе сводный отчет о результатах проведения экспертизы муниципального нормативного правового акта, свод предложений с приложением муниципального нормативного правового акта. Экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится также при разработке вносящих в них изменения проектов муниципальных нормативных правовых актов в случае, если ранее экспертиза этих муниципальных нормативных правовых актов не проводилась.
Срок проведения экспертизы муниципального нормативного правового акта, осуществляемой в соответствии с планом, не должен превышать трех месяцев со дня, установленного для начала проведения экспертизы.
Экспертиза муниципального нормативного правового акта, проводимая в соответствии с ч. 3 ст. 4 указанного Порядка, осуществляется одновременно с оценкой регулирующего воздействия проекта муниципального нормативного правового акта, вносящего изменения в действующий муниципальный нормативный правовой акт.
В случае выявления в муниципальном нормативном правовом акте положений, указанных в ч. 3 ст. 3 Порядка, регулирующим органом в течение 5 рабочих дней с момента получения заключения уполномоченного органа обеспечивается принятие одного из следующих решений:
1) о внесении изменений в муниципальный нормативный правовой акт;
2) о признании утратившим силу муниципального нормативного правового акта;
3) о принятии нового муниципального нормативного правового акта;
4) о сохранении действующего правового регулирования.
Сведения о принятом решении регулирующий орган направляет в уполномоченный орган.
7. В силу ч. 7 комментируемой статьи законом субъекта РФ устанавливается перечень муниципальных районов и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным.
Здесь нужно учесть, что в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2015 г. N 447-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" законы субъектов РФ, устанавливающие перечни муниципальных районов и городских округов, предусмотренные ч. 7 комментируемой статьи, должны быть приняты субъектами РФ до 1 января 2017 года.
По состоянию на 1 сентября 2016 г. во многих субъектах РФ уже определены соответствующие перечни (см., например, Закон Томской области от 17 декабря 2014 г. N 156-ОЗ "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Томской области" (см. приложение к закону); Закон ХМАО - Югры от 29 мая 2014 г. N 42-гоз "Об отдельных вопросах организации оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, экспертизы и оценки фактического воздействия нормативных правовых актов в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и о внесении изменения в статью 33.2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" (см. ст. 3.1); Закон Республики Коми от 24 июня 2014 г. N 74-РЗ "О некоторых вопросах оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов" (см. приложение к Закону) и др.).
Законом субъекта РФ также определяются критерии включения муниципальных районов и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте РФ, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.
Так, например, согласно ст. 3.1 Закона Томской области от 17 декабря 2014 г. N 156-ОЗ "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Томской области" муниципальные районы и городские округа Томской области (за исключением городского округа "Город Томск") включаются в Перечень муниципальных районов и городских округов Томской области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным, при одновременном соответствии трем и более из следующих критериев:
1) наделение органов местного самоуправления муниципальных районов или городских округов Томской области отдельными государственными полномочиями Томской области или отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Томской области;
2) количество юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, и индивидуальных предпринимателей, включая глав крестьянских (фермерских) хозяйств, на территории муниципального района или городского округа Томской области составляет не менее 20 (двадцати) единиц на 1000 (одну тысячу) человек постоянного населения муниципального района, городского округа;
3) реализация инвестиционных проектов, включенных в Реестр инвестиционных проектов Томской области, Каталог инвестиционных предложений и проектов Томской области, и (или) наличие инвестиционных предложений, предлагаемых к реализации в соответствии с Каталогом инвестиционных предложений и проектов Томской области на территории муниципального района или городского округа Томской области;
4) наличие в муниципальном районе или городском округе Томской области инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество
Комментарий к статье 81. Межмуниципальное сотрудничество - направление деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Положениями ч. 1 комментируемой статьи закреплено, что в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ.
Совет муниципальных образований субъекта РФ призван:
- осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ;
- представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ;
- участвовать в законопроектной работе на региональном уровне;
- организовывать совместную хозяйственную деятельность;
- обмениваться опытом и информацией;
- участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения и т.п.
В силу ч. 1 ст. 66 комментируемого Закона организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.
Совет муниципальных образований субъекта РФ, как это следует из ч. 3 ст. 66 Закона, не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.
Обратим внимание, что в свое время Министерством регионального развития Российской Федерации разработаны Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения (утв. Министерством регионального развития РФ 1 января 2010 г.), в которых детализированы следующие аспекты:
- понятие, цели и формы межмуниципального сотрудничества;
- анализ законодательства, регулирующего вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества;
- порядок создания межмуниципальных хозяйственных обществ;
- учредительные документы межмуниципального хозяйственного общества;
- особенности организации деятельности и преобразования межмуниципальных хозяйственных обществ;
- особенности межмуниципального сотрудничества в форме некоммерческих организаций муниципальных образований;
- особенности и основные направления межрегионального сотрудничества.
Указанные Методические рекомендации включают два приложения, в которых содержатся образец учредительного договора о создании межмуниципального общества с ограниченной ответственностью и образец устава межмуниципального общества с ограниченной ответственностью.
Однако наибольшую конкретизацию вопросы межмуниципального сотрудничества находят в нормах специальных актов субъектов РФ и муниципальных образований, см., например:
- Закон Омской области от 6 ноября 2015 г. N 1800-ОЗ "О взаимодействии органов государственной власти Омской области с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Омской области";
- Закон Орловской области от 8 мая 2015 г. N 1787-ОЗ "О полномочиях органов государственной власти Орловской области по взаимодействию органов государственной власти Орловской области с Советом муниципальных образований Орловской области";
- Приказ Департамента территориального развития Ярославской области от 19 февраля 2016 г. N 2 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Организация межмуниципального сотрудничества органов местного самоуправления Ярославской области" на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов";
- решение Нижнекамского горсовета от 14 апреля 2016 г. N 19 "Об утверждении Положения о порядке участия муниципального образования город Нижнекамск Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан в организациях межмуниципального сотрудничества";
- решение Совета депутатов Ленинского внутригородского района городского округа Самара от 29 февраля 2016 г. N 46 "Об утверждении Положения "О порядке участия Ленинского внутригородского района городского округа Самара в организациях межмуниципального сотрудничества";
- решение Городской Думы города Южно-Сахалинска от 25 ноября 2015 г. N 311/18-15-5 "Об участии городского округа "Город Южно-Сахалинск" в организации межмуниципального сотрудничества";
- решение Вольского муниципального Собрания Вольского муниципального района от 28 сентября 2015 г. N 4/57-424 "О порядке участия Вольского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества";
- Постановление главы Колосовского муниципального района Омской области от 19 марта 2015 г. N 77-п "Об организации взаимодействия между администрацией муниципального района и сельскими поселениями в рамках межмуниципального сотрудничества по вопросам оказания содействия в развитии сельскохозяйственного производства в сфере молочного животноводства" и др.
Так, например, решением Совета депутатов Грозненского муниципального района Чеченской Республики от 13 апреля 2016 г. N 8 утверждено Положение о порядке участия Грозненского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества (далее - Положение).
В соответствии с данным Положением Грозненский муниципальный район принимает участие в организациях межмуниципального сотрудничества в целях:
- повышения эффективности решения вопросов местного значения;
- обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления;
- содействия развитию местного самоуправления;
- объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
- организации взаимодействия органов местного самоуправления с учетом интересов муниципальных образований по вопросам местного значения;
- выражения и защиты общих интересов муниципальных образований;
- проведения совместных культурных, спортивных и иных массовых мероприятий;
- формирования условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения и в иных целях.
Финансирование расходов на участие Грозненского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества осуществляется за счет средств районного бюджета. Финансовые средства на оплату и внесение членских взносов и иных платежей, установленных учредительными документами организации межмуниципального сотрудничества, ежегодно предусматриваются в расходной части районного бюджета на очередной финансовый год.
В Положении закреплено, что участие Грозненского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества может осуществляться:
- путем участия в ассоциациях, координационно-консультативных советах и иных объединениях муниципальных образований;
- путем учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ;
- путем создания некоммерческих организаций муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;
- путем заключения договоров и соглашений о межмуниципальном сотрудничестве.
Грозненский муниципальный район вправе на добровольной основе участвовать в создании и деятельности любого совета, ассоциации, союза муниципальных образований, объединенных как по территориальной принадлежности, так и по административному или отраслевому признакам, сотрудничество с которыми позволит наиболее эффективно решать вопросы местного значения.
2. Муниципальные образования и советы муниципальных образований могут образовывать и Единое общероссийское объединение муниципальных образований (см. комментарий к ст. 67 Закона).
Единое общероссийское объединение муниципальных образований создается в целях:
- более эффективного выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на федеральном уровне;
- представления и защиты общих интересов муниципальных образований и федеральных органов государственной власти;
- организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами;
- участия в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления на федеральном и международном уровне;
- подготовки предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей;
- организации информационной службы, информационных фондов общего пользования и архивов нормативных документов, оказания правовой, методической и организационной помощи муниципальным образованиям и т.п.
Кроме Единого общероссийского объединения муниципальных образований в настоящее время на федеральном уровне существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов (URL: http://www.urc.ru/), Союз малых городов Российской Федерации (URL: http://smgrf.ru/) и др.
3. Комментируемый Закон допускает создание иных объединений муниципальных образований, помимо упомянутых в ч. ч. 1 и 2 ст. 8 комментируемого Закона.
К иным объединениям муниципальных образований можно отнести:
1) межрегиональные объединения муниципальных образований:
- Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (URL: http://www.asdg.ru/);
- Ассоциация малых и средних городов России (URL: http://www.amsgr.ru/);
- Ассоциация городов Поволжья (URL: http://agpsamara.ru/);
- Ассоциация муниципальных образований "Города Урала" (URL: http://amogu.ru/);
- Союз городов Центра и Северо-Запада России (URL: http://www.sgorodov.ru/);
- Союз городов Заполярья и Крайнего Севера (URL: http://krayniy-sever.ru/) и др.;
2) специализированные объединения:
- Ассоциация ЗАТО атомной промышленности (URL: http://zato.tv/association);
- Союз развития наукоградов России (URL: http://www.naukograds.ru/) и др.
Создание иных объединений муниципальных образований должно осуществляться с учетом особенностей территориальной организации муниципальных образований, специфики организационной основы местного самоуправления, интересов населения муниципальных образований, а также исторических и иных местных традиций.
4. Муниципальные образования в лице своих представительных органов могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальным объединениям запрещается исполнять полномочия органов местного самоуправления.
Межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, созданные на основе федеральных законов и нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, обеспечивают эффективное решение вопросов местного значения путем объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов.
Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся ассоциаций и союзов местных властей. Осуществление межмуниципального сотрудничества на новых принципах организации позволит не только кооперировать ресурсы территорий, но и более активно участвовать в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления.
Статья 9. Официальные символы муниципальных образований
Комментарий к статье 91. Комментируемая статья по своему содержанию является диспозитивной, так как закрепляет право муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
К официальным символам муниципального образования могут относиться флаг, герб, гимн и т.п. Официальные символы должны отражать исторические, культурные, национальные и иные местные традиции, см., например:
- решение Совета депутатов городского округа Кашира МО от 26 мая 2016 г. N 114-н "О гербе городского округа Кашира Московской области";
- решение Совета депутатов городского округа Кашира МО от 26 мая 2016 г. N 115-н "О флаге городского округа Кашира Московской области";
- решение Совета депутатов Татищевского МО Татищевского муниципального района от 17 декабря 2014 г. N 17/79-3 "О гербе Татищевского муниципального образования Татищевского района Саратовской области";
- решение Совета депутатов Чеховского муниципального района МО от 23 августа 2012 г. N 52/7 "О гербе и флаге Чеховского муниципального района".
2. В силу ч. 2 комментируемой статьи официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.
В данном случае речь идет о применении соответствующих положений Указа Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 403 "О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации" и распоряжения Президента РФ от 13 октября 2003 г. N 471-рп "О Порядке выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации".
Для регистрации символики муниципального образования необходимо представить в Геральдический совет при Президенте РФ их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.
Внесение официального символа в Регистр осуществляется Геральдическим советом при Президенте РФ на основании проведенной им геральдической экспертизы представленных материалов. В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы при условии соответствия их геральдическим требованиям. Официальные символы вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями. В случае отсутствия соответствующего описания в решении, утверждающем официальный символ, геральдическое описание составляется Геральдическим советом при Президенте РФ и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения.
Регистрация официального символа и отличительного знака осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний. О регистрации официального символа Геральдическим советом при Президенте РФ выдается свидетельство. В свидетельстве указываются порядковый номер, под которым официальный символ внесен в Государственный геральдический регистр РФ, дата и номер протокола заседания Геральдического совета при Президенте РФ, принявшего решение о регистрации геральдического знака. Свидетельство скрепляется подписями председателя и ответственного секретаря Геральдического совета и гербовой печатью. Свидетельство направляется в орган местного самоуправления, учредивший геральдический знак, не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Государственный геральдический регистр.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает два способа закрепления официальных символов муниципальных образований:
1) в уставах муниципальных образований;
2) в отдельных нормативных актах, принимаемых представительными органами местного самоуправления.
Некоммерческое использование стилизованного изображения официальных символов муниципального образования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями осуществляется только после их регистрации на основании разрешения, выдаваемого уполномоченным органом местного самоуправления.
Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 10. Территории муниципальных образований
Комментарий к статье 101. Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления <14>. Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, в нормативных актах именуется муниципальным образованием. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская одновременно существование местного самоуправления и на других территориях. Такой подход к территориальной организации местного самоуправления получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований.
--------------------------------
<14> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 136.
По состоянию на 1 сентября 2016 г. комментируемый Закон предусматривает возможность создания семи видов муниципальных образований: муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения, городское поселение и сельское поселение. Входящие в состав муниципальных районов межселенные территории являются территориями, находящимися вне границ поселений (см. подробнее комментарий к ст. 2 Закона).
Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов РФ, см., например, Областной закон Ленинградской области от 10 марта 2004 г. N 17-гоз "О наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе", Закон Республики Адыгея от 30 декабря 2004 г. N 283 "О наделении муниципального образования "Майкопский район" статусом муниципального района, об образовании и наделении статусом поселений муниципальных образований в его составе и установлении их границ", Закон Липецкой области от 2 июля 2004 г. N 114-ОЗ "О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения" и др.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит общие требования по установлению и изменению границ муниципальных образований:
- во-первых, границы муниципальных образований устанавливаются (изменяются) законами субъектов РФ (см., например, Закон Краснодарского края от 10 марта 2004 г. N 670-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа", Закон Костромской области от 30 декабря 2004 г. N 237-ЗКО "Об установлении границ муниципальных образований в Костромской области и наделении их статусом", Закон Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым", Закон Пермской области от 4 сентября 2002 г. N 353-61 "Об установлении территориальных границ села Частые муниципального образования Частинский район Пермской области", Закон Самарской области от 28 февраля 2005 г. N 64-ГД "Об установлении границ муниципального района Сызранский Самарской области" и др.);
- во-вторых, установление указанных границ должно происходить в соответствии с требованиями, установленными Законом (см. ст. ст. 11 - 13).
3. В силу ч. 3 комментируемой статьи при изменении границ между субъектами РФ требования ст. ст. 12 и 13 комментируемого Закона не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ, см., например:
- Закон Московской области от 31 июля 2012 г. N 132/2012-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований Московской области, их преобразования и упразднения в связи с изменением границы между Московской областью и сопредельными субъектами Российской Федерации";
- Закон Кабардино-Балкарской Республики от 11 декабря 2012 г. N 90-РЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований, их преобразования и упразднения при изменении границы Кабардино-Балкарской Республики с сопредельным субъектом Российской Федерации";
- Закон Хабаровского края от 27 июня 2012 г. N 202 "О порядке изменения границ муниципальных образований Хабаровского края, преобразования муниципальных образований Хабаровского края, их упразднения, связанных с изменением границ между Хабаровским краем и граничащим с ним субъектом Российской Федерации";
- Закон Владимирской области от 3 октября 2012 г. N 115-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, их упразднения в связи с изменением границы между Владимирской областью и другими субъектами Российской Федерации";
- Закон Воронежской области от 2 марта 2015 г. N 24-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований Воронежской области, преобразования муниципальных образований Воронежской области, их упразднения, связанных с изменением границ между Воронежской областью и граничащими с ней субъектами Российской Федерации";
- Закон Калужской области от 4 июня 2012 г. N 289-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований Калужской области, преобразования муниципальных образований Калужской области, их упразднения, связанных с изменением границ между Калужской областью и граничащими с ней субъектами Российской Федерации";
- Областной закон Новгородской области от 3 октября 2012 г. N 121-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований Новгородской области, преобразования муниципальных образований Новгородской области, их упразднения, связанных с изменением границ между Новгородской областью и граничащими с ней субъектами Российской Федерации".
Статья 11. Границы муниципальных образований
Комментарий к статье 111. В ч. 1 комментируемой статьи закреплен перечень требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований. С учетом этих требований в законах субъектов РФ определяются границы конкретных муниципальных образований, а также их статус (см., например, Закон Республики Адыгея от 30 декабря 2004 г. N 284 "О наделении муниципального образования "Теучежский район" статусом муниципального района, об образовании муниципальных образований в его составе и установлении их границ", Закон Владимирской области от 14 октября 2004 г. N 161-ОЗ "О наделении муниципального образования город Суздаль статусом городского поселения и установлении его границы", Областной закон Ленинградской области от 22 декабря 2004 г. N 115-гоз "О наделении статусом городского поселения муниципального образования город Гатчина в Гатчинском муниципальном районе", Закон Ивановской области от 15 января 2009 г. N 15-ОЗ "О наделении Архиповского городского поселения статусом сельского" и др.).
Обозначенные в ч. 1 комментируемой статьи требования можно условно объединить в следующие группы:
1) требования по определению границ поселений;
2) требования по определению границ муниципальных районов;
3) иные требования, связанные с определением границ муниципальных образований.
По общему правилу вся территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Однако из этого правила есть исключение: территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (кроме территорий, указанных в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи). Законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений.
Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. При этом в состав муниципальных районов входят территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории.
В состав территории поселения по общему правилу входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (о целевом назначении земель см. ст. 7 ЗК РФ). Также территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения, в то время как территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.
К территории городского поселения предъявляются следующие требования: в состав территории городского поселения могут входить:
1) один город или один поселок;
2) в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило:
1) один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек);
2) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).
При этом следует учесть, что:
а) в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
б) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
в) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Однако указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Границы муниципального района устанавливаются:
1) с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;
2) для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Границы муниципального района, как правило, устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.
Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.
2. Положения ч. 1.1 комментируемой статьи закрепляют правило, в соответствии с которым разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям комментируемой статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями, предусматривающими, что в состав территории городского поселения может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
3. В ч. 2 комментируемой статьи обозначены основные требования, связанные с наделением городского поселения статусом городского округа.
Главным требованием является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для:
1) самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 комментируемого Закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
2) для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 комментируемого Закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ (см., например, Закон Республики Карелия от 1 декабря 2004 г. N 824-ЗРК "О наделении городских поселений статусом городского округа", Закон Волгоградской области от 21 марта 2005 г. N 1031-ОД "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ" и др.).
4. В положениях ч. ч. 3 и 4 комментируемой статьи обозначены критерии, в соответствии с которыми определяется отнесение территорий к категориям с низкой и высокой плотностью населения:
1) к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации;
2) к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации.
Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой и низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В этом отношении действует распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р, которым утверждены:
- перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения (например, Архангельская, Мурманская области, Ненецкий автономный округ, Республика Карелия, Пермская область,
- перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения (например, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области).
Статья 12. Изменение границ муниципального образования
Комментарий к статье 121. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ с учетом мнения населения допускается изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Комментируемый Закон развил это конституционное положение в комментируемой статье. Часть 1 комментируемой статьи наделяет федеральные органы государственной власти правом выходить с инициативой изменения границ муниципального образования. С подобной инициативой могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления и органы государственной власти РФ и ее субъектов.
В качестве основных причин, приводящих к необходимости изменения границ муниципального образования, могут быть названы государственные, муниципальные, общественные и частные интересы:
а) к государственным интересам относятся интересы Российской Федерации и субъектов РФ в обеспечении условий сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного населения, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов;
б) муниципальными интересами являются интересы в обеспечении условий устойчивого социально-экономического развития поселений и межселенных территорий, функционирования муниципальных систем инженерной и транспортной инфраструктуры;
в) общественными интересами в сфере градостроительной деятельности могут быть стремления ограничить вредное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду, улучшение экологической ситуации и т.п.
Необходимость расширения территории муниципального образования может быть также связана с экономической целесообразностью. Например, для успешного развития и функционирования муниципального образования необходимо построить крупный промышленный или сельскохозяйственный комплексы или присоединить завод по изготовлению строительных материалов, который территориально размещается в другом муниципальном образовании <15>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Система муниципального управления" (под ред. В.Б. Зотова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2007 (3-е издание, переработанное и дополненное).
<15> Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2008. С. 114.
Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума. Причем, согласно комментируемому Закону, инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:
- выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;
- выявление мнения населения;
- проведение голосования;
- принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования;
- внесение изменений в устав муниципального образования;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Комментируемый Закон определяет, что изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного:
1) путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона;
2) либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Закона. В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Часть 2.1 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Однако мнение населения муниципального образования не всегда должно быть выражено через формы прямого волеизъявления или формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Согласие населения поселений и городских округов может быть выражено представительными органами соответствующих поселений и городских округов по вопросам изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов.
Соответственно мнение населения муниципальных районов выражают представительные органы муниципальных районов. По данным вопросам не требуется проведения голосования граждан.
3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
4. В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение населения в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.
Положения ч. 4 комментируемой статьи в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагают учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ч. 4 ст. 12 комментируемого Закона норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.
В соответствии с ч. 4.1 комментируемой статьи изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно установленных Законом норм, не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. Отметим, что Законом иных ограничений для инициирования такой процедуры не установлено.
Если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50% относительно установленных законом норм (в поселении, состоящем из одного сельского населенного пункта, численность должна составлять не менее 1000 человек, на территориях с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек), а также по иным причинам границы муниципальных образований могут быть изменены в порядке, установленном комментируемым Законом.
Статья 13. Преобразование муниципальных образований
Комментарий к статье 131. В комментируемой статье предусматривается возможность проведения преобразования муниципального образования. Под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:
- объединение муниципальных образований;
- разделение муниципальных образований;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
- изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа;
- изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа;
- изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением;
- изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
- присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;
- выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Дополнительно отметим, что комментируемая статья предусматривает также следующие способы преобразования муниципальных образований, которые могут затронуть городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы:
- объединение двух и более внутригородских районов (ч. 3.2 комментируемой статьи);
- разделение внутригородского района с образованием двух или более внутригородских районов (ч. 6.1 комментируемой статьи).
Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Любое муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления (см. комментарий к ст. 13.1 Закона). Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ (см. комментарий к ст. ст. 11, 12 Закона).
Преобразование муниципальных образований в Российской Федерации в современных условиях - процесс нередкий, при этом в связи с определенными трудностями при реализации полномочий органов местного самоуправления на определенной, достаточно небольшой территории, (недостаточность финансов, трудовых ресурсов и пр.) наиболее часто встречается преобразование в форме объединения муниципальных образований - поселений.
Так, например, можно указать на Закон Московской области от 22 мая 2015 г. N 81/2015-ОЗ "О преобразовании городского округа Подольск, городского округа Климовск, городского поселения Львовский Подольского муниципального района, сельского поселения Дубровицкое Подольского муниципального района, сельского поселения Лаговское Подольского муниципального района и сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования", Закон Астраханской области от 1 августа 2016 г. N 48/2016-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований и административно-территориальных единиц "Ватаженский сельсовет", "Кривобузанский сельсовет" и "Село Караозек" и внесении изменений в Закон Астраханской области "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района" и Закон Астраханской области "Об административно-территориальном устройстве Астраханской области" и др.
Городские округа с внутригородским делением могут быть созданы только путем преобразования существующих городских округов (изменения статуса городского округа с наделением его статуса городского округа с внутригородским делением (с одновременным образованием внутригородских районов).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований:
- население муниципального образования;
- органы местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума.
При этом инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, установленным ч. 4 ст. 22 Закона, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Законами субъектов РФ должны быть конкретизированы условия проведения таких референдумов. При этом Федеральный закон не содержит требования о том, что условия проведения референдума по преобразованию муниципальных образований должны содержаться в законе субъекта РФ, устанавливающем порядок преобразования муниципальных образований. Данный вопрос рассматривался в судебных инстанциях (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 88-Г06-4).
3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
В соответствии с ч. 3.1 комментируемой статьи по вопросам объединения поселения с городским округом не требуется проведения голосования граждан, так как согласие населения поселения и городского округа выражают представительные органы данных муниципальных образований.
Кроме этого, по вопросам объединения поселения с городским округом также требуется согласие населения муниципального района, на территории которого расположено поселение, о выделении поселения из состава района. Это согласие населения также выражает представительный орган соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
Данная норма связывает территориальное устройство муниципальных образований в субъекте РФ и административно-территориальное устройство субъектов РФ, хотя в целом, исходя из Конституции РФ, а также системного анализа норм Закона, можно сделать вывод о независимости муниципального и административно-территориального устройства. Данной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ (см. Постановление от 3 ноября 1997 г. N 15-П). В Определении от 15 мая 2007 г. N 406-О-П Конституционный Суд РФ отметил, что устанавливаемое субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства не может подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления. Таким образом, в целом определенная независимость муниципально-территориального и административно-территориального устройства позволяет формировать территорию муниципального образования без установления условий со стороны соответствующего субъекта РФ. Однако в случае с комментируемой нормой жесткая привязка муниципально-территориального и административно-территориального устройства вызвана тем, что одна и та же территория (городского округа) является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей.
Так, например, можно указать на Закон Белгородской области от 7 сентября 2007 г. N 137 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района "Город Губкин и Губкинский район", и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа", Закон Волгоградской области от 28 июня 2012 г. N 65-ОД "Об объединении сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района Волгоградской области, с городским округом город Михайловка Волгоградской области, внесении изменений в Закон Волгоградской области от 25 марта 2005 г. N 1033-ОД "Об установлении границ и наделении статусом города Михайловки Волгоградской области" и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области".
В соответствии с ч. 3.2 комментируемой статьи объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
4. В случае если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.
5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 комментируемого Закона.
6. В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу комментируемый Закон не требует проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.
Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
1) выдвижение инициативы о преобразовании муниципального образования (от населения муниципального образования или органов местного самоуправления, или органов государственной власти субъектов РФ, или федеральных органов государственной власти);
2) выявление мнения населения (или на голосовании жителей, или через представительный орган муниципального образования);
3) принятие закона субъекта РФ о новом административно-территориальном устройстве;
4) внесение изменений в устав муниципального образования;
5) внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
В соответствии с ч. 6.1 комментируемой статьи разделение внутригородских районов осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом. То есть, мнение населения учитывается по тому же принципу, что и при объединении внутригородских районов. При этом при объединении внутригородских районов учитывается мнение населения объединяемых районов, а при разделении внутригородского района - мнение населения образуемых внутригородских районов.
Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением (ч. 6.2 комментируемой статьи), а также выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением (ч. 6.3 комментируемой статьи) осуществляется с согласия населения городского округа и соответствующего поселения (внутригородского района) в соответствии с уставами муниципальных образований, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается или в состав которого включается соответствующее поселение. Кроме того, внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, в обязательном порядке должен быть наделен законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.
7. В соответствии с ч. 7 комментируемой статьи к преобразованию муниципального образования также относится изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа (либо лишением этого статуса). Такое преобразование, прежде всего, вызвано созданием сложной социальной, транспортной, инженерной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.
В случае изменения статуса городского поселения (наделение или лишение его статуса городского округа) мнение населения выявляется путем голосования (см. комментарий к ст. 24 Закона). Причем голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района (из состава которого выделяется или в состав которого включается городское поселение). Комментируемый Закон четко определяет, что при отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается. Согласно ч. 7 комментируемой статьи вопросы изменения статуса городского поселения должны регулироваться законами субъектов РФ.
8. Часть 7.1 комментируемой статьи предусматривает изменение статуса городского округа:
1) в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением;
2) либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением.
Такое изменение осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта РФ. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
В соответствии с ч. 7.2 комментируемой статьи изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ исключительно с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования. Порядок проведения указанного голосования установлен ст. 24 Закона.
Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных ч. ч. 3, 4, 5, 6 комментируемой статьи.
Статья 13.1. Упразднение поселений
Комментарий к статье 13.11. В комментируемой статье предусматривается возможность проведения процедуры упразднения муниципального образования. Под упразднением муниципального образования понимается утрата местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления.
Часть 1 комментируемой статьи определяет, что упразднение поселений допускается только при соблюдении следующих условий:
а) поселение должно классифицироваться как территория с низкой плотностью сельского населения. Перечень субъектов РФ и их отдельных районов, относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р. Например, к территориям с низкой плотностью населения отнесены Республика Саха (Якутия), в Приволжском федеральном округе: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы;
б) поселение должно располагаться в труднодоступной местности;
в) поселение должно быть малочисленным: численность населения сельского поселения должна составлять не более 100 человек, обладающих избирательным правом;
г) жители поселения должны выразить желание об упразднении поселения, а именно сход граждан должен принять решение об упразднении поселения (в подобном малочисленном поселении не создается представительный орган муниципального образования, а его функции осуществляет сход граждан).
Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень субъектов, которые могут выступать с инициативой об упразднении поселений:
- население муниципального образования (данная инициатива оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении (см. комментарий к ст. 25 Закона);
- органы и должностные лица местного самоуправления (данная инициатива оформляется решением представительного органа муниципального района, на территории которого находится данное поселение);
- органы государственной власти субъекта РФ (данная инициатива оформляется решением законодательного органа государственной власти субъекта РФ);
- федеральные органы государственной власти (данная инициатива оформляется решением соответствующих федеральных органов государственной власти).
Упразднение поселений осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти и органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать решение об упразднении поселения.
Таким образом, процесс упразднения поселения представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
- выдвижение инициативы об упразднении поселения (от населения поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти);
- выявление мнения населения поселения (или на сходе жителей или через представительный орган поселения);
- принятие закона субъекта РФ об упразднении поселения;
- внесение изменений в устав муниципального района;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на проведение процедуры упразднения муниципального образования. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
4. В Российской Федерации не редки случаи, когда возникает необходимость упразднения фактически нефункционирующих поселений. В этих целях ч. 4 комментируемой статьи предусматривает, что, если в поселении отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, органы государственной власти субъекта РФ вправе принять решение об изменении административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит упразднение всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, с последующим упразднением поселения также законом субъекта РФ.
Часть 4 комментируемой статьи также устанавливает, что территория упраздненного поселения на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории, на иных территориях в состав поселений, имеющих общую границу с упраздняемым поселением. Отнесение территории упраздненного поселения к территориям иных поселений осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения, выраженного представительными органами данных поселений.
Так, например, можно указать на Закон Астраханской области от 17 июня 2016 г. N 35/2016-ОЗ "Об упразднении отдельных административно-территориальных единиц Астраханской области, муниципального образования "Аксарайский сельсовет" и внесении изменений в Закон Астраханской области "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района" и Закон Астраханской области "Об административно-территориальном устройстве Астраханской области", Закон Тюменской области от 7 июня 2016 г. N 45 "Об упразднении деревни Метлякова Северо-Плетневского сельского поселения Юргинского муниципального района Тюменской области и внесении изменений в отдельные законы Тюменской области", Закон Брянской области от 28 сентября 2015 г. N 74-З "Об упразднении населенных пунктов Гордеевского района Брянской области".
Статья 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях
Комментарий к статье 13.21. В комментируемой статье предусматривается возможность создания на основе населенных пунктов на межселенных территориях вновь образованных поселений и закреплена процедура принятия такого решения. Кроме того, комментируемой статьей расширяется компетенция сходов граждан (см. комментарий к ст. 25 Закона).
Под межселенной территорией комментируемый Закон понимает территорию, находящуюся вне границ поселений. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами создания вновь образованных поселений на межселенных территориях:
- население, проживающее в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;
- органы и должностные лица местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать подобного решения.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.
В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Таким образом, процесс создания вновь образованного поселения на межселенной территории представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
- выдвижение инициативы о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;
- выявление мнения населения, проживающего в данном населенном пункте (на сходе граждан);
- выявление мнения населения муниципального района (через представительный орган муниципального района);
- принятие закона субъекта РФ о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;
- внесение изменений в устав муниципального района;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на процедуру создания вновь образованного поселения на межселенной территории. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в следующих случаях:
а) в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования;
б) в период кампании местного референдума.
Глава 3. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Статья 14. Вопросы местного значения городского, сельского поселения
Комментарий к статье 141. Правовые нормы, содержащиеся в гл. 3 комментируемого Закона, развивают конституционные положения, закрепленные в ст. ст. 130 и 132. Часть 1 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Введя понятие вопросов местного значения, Конституция РФ закрепила основы компетенции местного самоуправления и в ст. 132 предоставила органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Сфере компетенции местного самоуправления посвящена также ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления.
Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. ст. 2 Закона).
Комментируемый Закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (см. ч. 1 ст. 10 Закона), а также устанавливает полномочия органов местного самоуправления по их решению. Соответствующие вопросы местного значения подробнее регламентируются в отраслевом законодательстве.
2. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов местного значения городского поселения, под которым понимается город или поселок, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Пункт 1 ч. 1 комментируемой статьи определяет, что к вопросам местного значения городского поселения относится составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения.
Данное положение корреспондирует ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
В силу ст. 15 БК РФ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
О бюджетных полномочиях муниципальных образований см. ст. 9 БК РФ; см. также Постановление администрации МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей" от 23 апреля 2014 г. N 233 "О порядке составления проекта местного бюджета на очередной финансовый год"; решение Совета местного самоуправления городского поселения Нарткала Урванского муниципального района КБР от 27 мая 2015 г. N 41/3 "Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском поселении Нарткала Урванского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики в новой редакции" и др.
Местному бюджету посвящены ст. ст. 52, 53, 55, 63 - 65 и др. комментируемого Закона.
3. Пункт 2 ч. 1 комментируемой статьи, определяющий, что к вопросам местного значения городского поселения относятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения, соответствует положениям ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Согласно ст. 12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
В соответствии с ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона установление, изменение и отмена местных налогов и сборов находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов осуществляются в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Согласно п. 1 ст. 4 НК РФ исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
К местным налогам и сборам в настоящее время (см. ст. 15 НК РФ) относятся:
1) земельный налог. В силу ст. 387 НК РФ земельный налог устанавливается НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований определяют налоговые ставки в пределах, установленных гл. 31 НК РФ. В отношении налогоплательщиков-организаций представительные органы муниципальных образований, устанавливая налог, определяют также порядок и сроки уплаты налога. При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков (см., например, решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение Павловский Посад Павлово-Посадского муниципального района МО от 30 сентября 2010 г. N 254/60 "О земельном налоге на территории городского поселения Павловский Посад Павлово-Посадского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов муниципального образования Форносовское городское поселение Тосненского района Ленинградской области от 3 августа 2016 г. N 90/25 "Об установлении земельного налога на территории Форносовского городского поселения Тосненского района Ленинградской области"; решение Совета депутатов муниципального образования Федоровское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области от 7 июня 2016 г. N 66 "Об установлении земельного налога на территории Федоровского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области" и др.);
2) налог на имущество физических лиц. Согласно ст. 399 НК РФ налог на имущество физических лиц устанавливается НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований определяют налоговые ставки в пределах, установленных гл. 32 НК РФ, и особенности определения налоговой базы в соответствии с данной главой. При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, не предусмотренные настоящей главой, основания и порядок их применения налогоплательщиками (см., например, муниципальный нормативный правовой акт муниципального образования "Городское поселение Обухово Московской области" от 24 октября 2014 г. N 26/2014А-СГПО "О налоге на имущество физических лиц на территории муниципального образования "Городское поселение Обухово Московской области"; Постановление Совета депутатов муниципального образования Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 25 апреля 2016 г. N 25 "Об установлении на территории муниципального образования "Морозовское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" налога на имущество физических лиц" и др.);
3) торговый сбор. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. N 382-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" дополнил НК РФ отдельной главой - гл. 33 "Торговый сбор", определив (ст. 410 НК РФ), что торговый сбор устанавливается НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. В городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе сбор устанавливается НК РФ и законами указанных субъектов РФ, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и законами указанных субъектов РФ и обязателен к уплате на территориях этих субъектов РФ. Устанавливая сбор, представительные (законодательные) органы муниципальных образований (городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) определяют ставку сбора в пределах, установленных гл. 33 НК РФ. Нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) могут также устанавливаться льготы, основания и порядок их применения.
Для практического применения указанных положений необходимо учитывать ряд следующих аспектов:
1) торговый сбор является территориальным сбором. Однако это не означает увеличение налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков. Положениями п. 4 ст. 4 Федерального закона от 29 ноября 2014 г. N 382-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" установлено, что торговый сбор в соответствии с гл. 33 НК РФ (в редакции указанного Закона) может быть введен в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе не ранее 1 июля 2015 года. В муниципальных образованиях, не входящих в состав городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, торговый сбор может быть введен только после принятия соответствующего федерального закона;
2) торговый сбор уплачивается лишь в отношении осуществления торговой деятельности на объектах торговли. К торговой деятельности отнесены четыре вида торговли, а также к ней приравнена деятельность по организации розничных рынков (см. подробнее ст. 413 НК РФ);
3) от уплаты торгового сбора освобождаются (см. п. 2 ст. 411 НК РФ) индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения (ПСН) (см. гл. 26.5 НК РФ), и налогоплательщики, применяющие систему налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (специальный налоговый режим в виде ЕСХН, см. гл. 26.1 НК РФ) (см. также разъяснения, содержащиеся в письме ФНС России от 8 декабря 2015 г. N СД-4-3/21500, письме ФНС России от 8 декабря 2015 г. N СД-4-3/21499, письме ФНС России от 10 ноября 2015 N СД-4-3/[email protected], письме ФНС России от 26 июня 2015 г. N ГД-4-3/[email protected], письме Минфина России от 15 июля 2015 г. N 03-11-10/40730).
По состоянию на 1 сентября 2016 г. торговый сбор введен на территории Москвы Законом г. Москвы от 17 декабря 2014 г. N 62 "О торговом сборе" (см. также письмо Департамента экономической политики и развития г. Москвы от 26 июня 2015 г. N ДПР-20-2/1-161/15 "О разъяснении вопросов, касающихся торгового сбора в городе Москве"). Данный Закон в соответствии с гл. 33 НК РФ устанавливает торговый сбор, ставки торгового сбора, льготы по торговому сбору и определяет орган, осуществляющий полномочия по сбору, обработке и передаче налоговым органам сведений об объектах обложения торговым сбором, а также по контролю за полнотой и достоверностью информации об объектах обложения торговым сбором на территории города Москвы.
Обратим внимание, что по состоянию на 1 сентября 2016 г. на территории Санкт-Петербурга и Севастополя торговый сбор не введен.
Не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ (п. 6 ст. 12 НК РФ).
4. К вопросам местного значения городского поселения согласно п. 3 ч. 1 комментируемой статьи относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения.
В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Праву муниципальной собственности посвящена ст. 215 ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Статья 125 ГК РФ устанавливает, что от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы местного самоуправления. В случаях и порядке, установленных нормативными правовыми актами, участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени муниципального образования по специальному поручению органов местного самоуправления могут также юридические лица и граждане.
В соответствии с ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, разграничивается положениями ст. 50 комментируемого Закона.
О владении, пользовании и распоряжении муниципальным имуществом см. также ст. 51 Закона; решение Совета депутатов поселения Внуковское в г. Москве от 18 декабря 2014 г. N 3/18 "Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения Внуковское в городе Москве"; решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 18 мая 2016 г. N 278/28 "Об утверждении Положения об аренде имущества, находящегося в собственности городского поселения Красногорск"; решение Совета депутатов городского поселения Можайск Можайского муниципального района МО от 28 апреля 2016 г. N 188/49 "Об утверждении Положения о порядке и условиях приватизации муниципального имущества, находящегося в собственности городского поселения Можайск Можайского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района МО от 30 декабря 2014 г. N 5/9 "Об утверждении Положения о порядке сдачи в аренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования городское поселение Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов г. Серпухова МО от 16 марта 2016 г. N 87/9 "Об утверждении Положения о порядке передачи в залог имущества, находящегося в собственности муниципального образования "Город Серпухов Московской области"; Постановление администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области от 25 апреля 2016 г. N 433 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков на торгах"; решение Совета депутатов муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 24 февраля 2016 г. N 16 "Об установлении Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности МО Сертолово, предоставленных без проведения торгов".
5. Из положений п. 4 ч. 1 комментируемой статьи следует, что городское поселение самостоятельно решает вопросы, связанные с организацией в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ.
В отношении электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в настоящее время применяются Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354.
Органы местного самоуправления создают предприятия и учреждения, в собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры и в обязанности которых входит предоставление потребителю коммунальных услуг, либо выступают заказчиками на оказание соответствующих услуг.
Определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона).
Что касается законодательного регулирования рассматриваемых вопросов местного значения, то в настоящее время на федеральном уровне оно осуществляется в отношении газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.
Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 июля 2008 г. N 549.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.
В частности, согласно ч. 1 ст. 6 данного Закона к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся:
1) организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;
2) рассмотрение обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ;
3) реализация предусмотренных указанным Законом полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;
4) выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду;
5) согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации;
6) утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации;
7) согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, за исключением таких программ, которые согласовываются в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике.
При этом следует учесть, что перечисленные полномочия органов местного самоуправления на территории сельского поселения реализуются органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено сельское поселение, если иное не установлено законом субъекта РФ.
Полномочия органов местного самоуправления городов федерального значения по организации теплоснабжения на внутригородских территориях определяются законами указанных субъектов РФ исходя из необходимости сохранения единства городских хозяйств с учетом положений Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении".
Необходимо отметить и тот факт, что согласно ст. 6.1 указанного Закона полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в сфере теплоснабжения, установленные данным Законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 комментируемого Закона.
Правовую основу для регулирования отношений в сфере водоснабжения и водоотведения создает Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". В частности, он содержит положения, определяющие цели и принципы государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения, полномочия государственной власти и органов местного самоуправления, порядок осуществления горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, в том числе особенности эксплуатации систем водоснабжения и водоотведения, а также требования к договорам в указанной сфере.
Полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в сфере водоснабжения и водоотведения установлены в ст. 6 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". Данный Закон также предусматривает возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (см. ст. 6.1).
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 4 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов Ярцевского городского поселения Ярцевского района Смоленской области от 3 марта 2011 г. N 16 "Об утверждении Положения об организации электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом населения муниципального образования Ярцевское городское поселение Ярцевского района Смоленской области"; Постановление администрации МО "Городское поселение г. Осташков" от 19 августа 2013 г. N 567 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Организация в границах поселения электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и снабжения населения топливом на территории МО "Городское поселение г. Осташков"; Постановление Брянской городской администрации от 9 декабря 2011 г. N 3295-п "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения в городе Брянске"; решение Курганской городской Думы от 16 апреля 2014 г. N 75 "Об утверждении Положения об организации электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом населения города Кургана"; решение Собрания депутатов города Троицка Челябинской области от 30 октября 2014 г. N 191 "Об утверждении Положения об организации на территории города Троицка электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом".
6. В силу п. 5 ч. 1 комментируемой статьи к вопросам местного значения городского поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:
1) осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;
2) установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;
3) разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;
4) принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования;
5) принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;
6) установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
7) установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
8) определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
9) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;
10) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
11) определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам местного значения;
12) установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
13) использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством Российской Федерации, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
14) информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;
15) утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;
16) осуществление иных полномочий, отнесенных Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", другими федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления.
Указанные полномочия в области дорожной деятельности реализуются органами местного самоуправления сельских поселений в случае закрепления законом субъекта РФ за сельскими поселениями вопроса осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений, а в случае отсутствия такого закрепления реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов.
В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления городского поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения относятся осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов городского поселения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов городского поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
Существенным является положение о том, что полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
Вопросом местного значения также является обеспечение функционирования парковок (парковочных мест). Парковка (парковочное место) согласно п. 21 ст. 1 ГрК РФ (в редакции, действующей с 1 января 2017 г.) - это специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка.
В соответствии с п. п. 3.1 - 3.3 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:
- принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;
- установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
- установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения.
Для эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления в части дорожной деятельности в формулировку вопроса местного значения включена такая важнейшая составляющая, как осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 5 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление администрации городского поселения Щелково МО от 14 апреля 2014 г. N 270-ап "Об утверждении Порядка размещения, демонтажа и перемещения некапитальных сооружений, предназначенных для хранения и стоянки автотранспорта на территории городского поселения Щелково"; Постановление главы городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от 18 марта 2014 г. N 15-П "Об утверждении Положения об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в городском поселении Истра"; решение Совета депутатов Краснослободского городского поселения Краснослободского муниципального района Республики Мордовия от 10 сентября 2013 г. N 19 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального дорожного контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в Краснослободском городском поселении"; Постановление администрации городского поселения "Сосногорск" от 7 августа 2012 г. N 174 "Об ограничении движения большегрузного автомобильного транспорта на территории городского поселения "Сосногорск"; Постановление администрации Усть-Джегутинского городского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 20 июня 2016 г. N 162 "Об утверждении муниципальной программы "Повышение безопасности дорожного движения в Усть-Джегутинском городском поселении на 2016 - 2017 годы"; Постановление администрации городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 7 декабря 2015 г. N 1265 "Об утверждении муниципальной программы "Повышение безопасности дорожного движения в городе Советская Гавань на 2016 - 2020 годы"; решение Совета депутатов МО "Городское поселение г. Осташков" от 28 августа 2013 N 441 "Об утверждении Положения об организации и местах расположения стоянок такси на территории муниципального образования "Городское поселение г. Осташков".
7. Пункт 6 ч. 1 комментируемой статьи предполагает несколько направлений деятельности, предусмотренных в развитие положений ст. 40 Конституции РФ, согласно которым органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере регулируется ЖК РФ.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений закреплены в ст. 14 ЖК РФ.
Под муниципальным жилищным контролем согласно ч. 1.1 ст. 20 ЖК РФ понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов РФ в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами. Органы государственной власти субъектов РФ вправе наделять законами субъектов РФ уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.
Муниципальный жилищный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления (органы муниципального жилищного контроля) в порядке, установленном муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами. При организации и осуществлении муниципального жилищного контроля органы муниципального жилищного контроля взаимодействуют с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональный государственный жилищный надзор, в порядке, установленном законом субъекта РФ.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Лотошино Лотошинского муниципального района МО от 15 августа 2008 г. N 154/24 "Об утверждении Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского поселения Лотошино"; решение Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района МО от 21 мая 2015 г. N 72/10 "Об утверждении Положения об общественном жилищном инспекторе муниципального жилищного контроля на территории городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района МО от 30 апреля 2015 г. N 1/16 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального жилищного контроля на территории городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов г. Чехова Чеховского муниципального района МО от 19 ноября 2015 г. N 63/13 "Об утверждении Положения о порядке предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда города Чехова".
8. К вопросам местного значения городского поселения (см. п. 7 ч. 1 комментируемой статьи) относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах одного сельского поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, устанавливаются органом местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.
Муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
Межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов РФ устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
О порядке установления, изменения и отмены муниципального маршрута регулярных перевозок, межмуниципального маршрута регулярных перевозок см. ст. 12 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Порядок установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок регламентирован ст. 15 названного Закона.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 7 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление администрации городского поселения "Город Вяземский" Вяземского муниципального района от 25 января 2016 г. N 53 "Об утверждении Положения о регулярных перевозках пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам в городском поселении "Город Вяземский" Вяземского муниципального района", Постановление администрации муниципального образования "Городское поселение Морки" от 24 ноября 2015 г. N 407 "Об утверждении Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории МО "Городское поселение Морки" и др.
9. К вопросам местного значения городского поселения (см. п. п. 7.1, 7.2 ч. 1 комментируемой статьи) относится:
1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
2) создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов.
Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма установлены Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму". Правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности РФ определяются Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". В целях оказания методической помощи уполномоченным органам власти в создании общего алгоритма действий по выявлению формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждению и действиям, направленным на ликвидацию их последствий, были разработаны соответствующие Методические рекомендации, утв. Приказом Минрегиона России от 14 октября 2013 г. N 444.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. п. 7.1 и 7.2 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление администрации МО "Городское поселение г. Осташков" от 28 мая 2015 г. N 225 "Об усилении мер по противодействию терроризму и экстремизму на территории МО "Городское поселение г. Осташков", Постановление администрации МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей" от 19 февраля 2014 г. N 65 "О мерах по профилактике терроризма и экстремизма на территории МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей", решение Совета депутатов Нязепетровского городского поселения Нязепетровского муниципального района Челябинской области от 28 мая 2008 г. N 166 "Об утверждении Положения "Об участии в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах Нязепетровского городского поселения", Постановление администрации г. Данкова от 1 ноября 2013 г. N 375 "Об утверждении муниципальной программы "Развитие социальной сферы городского поселения г. Данков на 2014 - 2020 годы" (см. подпрограмму N 1 "Укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского поселения г. Данков, социальная и культурная адаптация мигрантов, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов и профилактика терроризма и экстремизма на 2014 - 2020 годы"), решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 24 июля 2007 г. N 164 "Об утверждении Положения "О создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов на территории муниципального образования городское поселение г. Соль-Илецк".
10. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения - еще одна из задач, отнесенных п. 8 ч. 1 комментируемой статьи к вопросам местного значения городского поселения.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно:
1) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
2) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
3) осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях;
4) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
5) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
6) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;
7) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;
8) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
9) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
10) устанавливают местный уровень реагирования в порядке, установленном п. 8 ст. 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
11) участвуют в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112";
12) создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях;
13) осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.
Органы местного самоуправления содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций. В субъектах РФ - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 8 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление Совета депутатов Кропачевского городского поселения Ашинского муниципального района Челябинской области от 18 ноября 2005 г. N 57 "Об утверждении Положения по участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории Кропачевского городского поселения", Постановление Котовской городской Думы Котовского муниципального района Волгоградской области от 22 февраля 2006 г. N 37/10 "О привлечении граждан городского поселения г. Котово к выполнению социально значимых для поселения работ, работ по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций", Постановление главы городского поселения "Рабочий поселок Заветы Ильича" Советско-Гаванского муниципального района от 2 июня 2006 г. N 24 "Об утверждении Положения "О комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечению первичных мер пожарной безопасности в городском поселении "Рабочий поселок Заветы Ильича" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края".
11. Пункт 9 ч. 1 комментируемой статьи относит к вопросам местного значения городского поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" под первичными мерами пожарной безопасности понимает реализацию принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.
Согласно ст. 19 указанного Закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:
- создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
- создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
- оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
- организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;
- принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
- оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
К полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:
- создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
- оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов, внутригородских районов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 9 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов г. Зарайска МО от 22 октября 2015 г. N 6/39 "Об утверждении Положения об обеспечении первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования "Городское поселение Зарайск" Зарайского района Московской области", Постановление администрации городского поселения "Г. Медынь" от 6 марта 2013 г. N 43 "Об утверждении Положения о первичных мерах пожарной безопасности на территории городского поселения "Город Медынь", решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 14 апреля 2009 г. N 8/42 "Об утверждении Положения об обеспечении первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов городского поселения Наро-Фоминск".
12. Пункт 10 ч. 1 комментируемой статьи содержит, по сути, несколько вопросов местного значения, которые регулируются различными отраслевыми нормативными правовыми актами.
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" в п. 1 ст. 6 устанавливает, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.
В Постановлении Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации" органам местного самоуправления рекомендовано в пределах своих полномочий оказывать содействие предприятиям, учреждениям и организациям, в ведении которых находятся линии и сооружения связи, линии и сооружения радиофикации, в предупреждении повреждений этих линий и сооружений, а также в обеспечении обязательного выполнения всеми юридическими и физическими лицами требований Правил охраны линий и сооружений связи РФ.
Закрепляя предметы ведения органов местного самоуправления в области почтовой связи, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" (см. ст. 8) установил, что органы местного самоуправления:
- оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;
- способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;
- оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.
Органы местного самоуправления также вправе вносить в органы государственной власти субъектов РФ предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования.
Что касается сферы общественного питания, торговли и бытового обслуживания, то органы местного самоуправления в пределах своих полномочий планируют развитие данной сферы, обеспечивают рациональное размещение сети розничной торговли и общественного питания на территории муниципального образования. Они организуют эксплуатацию объектов торгового, бытового обслуживания, общественного питания, находящихся в муниципальной собственности, обеспечивают закупку, хранение, переработку и продажу сельскохозяйственной продукции. Режим работы муниципальных организаций торговли, бытового обслуживания устанавливается органами местного самоуправления <16>.
--------------------------------
<16> См., например, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 2002. С. 481.
Согласно Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (ст. ст. 6 и 17), органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, а именно:
1) предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки;
2) разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;
3) принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности;
4) проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.
В соответствии с другими положениями Закона органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают схему размещения нестационарных торговых объектов (ст. 10), организуют ярмарки (ст. 11), разрабатывают муниципальные программы развития торговли, учитывающие социально-экономические, экологические, культурные и другие особенности развития муниципальных образований (ст. 18).
Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" также содержит антимонопольные требования к органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности (ст. 15).
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 10 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов г. Серпухова МО от 30 ноября 2015 г. N 45/5 "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Серпухова Московской области", Постановление главы городского поселения Волоколамск Волоколамского муниципального района МО от 23 июня 2014 г. N 315 "Об утверждении Порядка предоставления мест для размещения объектов мелкорозничной торговли, общественного питания и правил торговли в дни проведения праздничных мероприятий на территории городского поселения Волоколамск", решение Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района МО от 26 мая 2011 г. N 9/19 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения жителей городского поселения Шатура услугами общественного питания", решение Совета депутатов городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от 17 мая 2012 г. N 4/4 "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения жителей муниципального образования городское поселение Истра услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания".
13. К вопросам местного значения городского поселения относится организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения (см. п. 11 ч. 1 комментируемой статьи).
В соответствии с ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" органы местного самоуправления обеспечивают:
а) финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов муниципальных библиотек;
б) реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание;
в) условия доступности для инвалидов муниципальных библиотек.
Органы местного самоуправления не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания.
В силу ст. 20 указанного Закона органы местного самоуправления муниципального района могут присваивать ведущей межпоселенческой библиотеке статус центральной районной библиотеки.
Органы местного самоуправления городских округов могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего городского округа статус центральной городской библиотеки.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 11 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Руза Рузского муниципального района МО от 24 декабря 2009 г. N 35/7 "О принятии Положения об организации библиотечного обслуживания населения, комплектовании библиотечных фондов библиотек городского поселения Руза Рузского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Талдом Талдомского муниципального района МО от 15 декабря 2008 г. N 01-04/42 "Об утверждении Положения об организации библиотечного обслуживания населения городского поселения Талдом".
14. В силу п. 12 ч. 1 комментируемой статьи к вопросам местного значения городского поселения отнесено создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.
Полномочия органов местного самоуправления в области культуры определяются в соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (см., например, ст. ст. 30, 40 и др.).
Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 25 мая 2006 г. N 229 утверждены Методические указания по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов и Методических рекомендаций по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 12 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 21 мая 2009 г. N 17/43 "Об утверждении Положения о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей городского поселения Наро-Фоминск услугами организаций культуры", решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 19 августа 2009 г. N 459/46 "Об утверждении Положения о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей городского поселения Красногорск услугами организаций культуры", решение Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района МО от 31 марта 2011 г. N 8/18 "Об утверждении Положения об организации досуга и обеспечении жителей городского поселения Шатура услугами организаций культуры".
15. Положениями п. п. 13 и 13.1 ч. 1 комментируемой статьи закреплены следующие вопросы местного значения городского поселения:
1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
2) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. О полномочиях органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия см. ст. 9.3 и др. указанного Закона.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере, обозначенной п. 13.1 ч. 1 комментируемой статьи, предусмотрены, но не регламентируются подробно Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре".
Вопросы сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов регулируются Федеральным законом от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах". Однако данный Закон не предусматривает полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере; см. по данному вопросу Методические рекомендации по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, утвержденные Приказом Минкультуры России от 25 мая 2006 г. N 229.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. п. 13 и 13.1 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Сергиев Посад МО от 16 апреля 2015 г. N 3-25/173-ГС "О принятии муниципального нормативного правового акта "Положение о порядке установки скульптурных памятников, мемориальных сооружений, памятников, мемориальных досок и других памятных знаков на территории городского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского округа Красноармейск МО от 27 августа 2014 г. N 38-6 "О принятии нормативного правового акта "О порядке установки мемориальных сооружений, памятников, мемориальных досок и других памятных знаков на территории городского округа Красноармейск Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Озеры Озерского муниципального района МО от 22 января 2013 г. N 182/36 "Об утверждении Положения о сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского поселения Озеры, охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения городского поселения Озеры", Постановление главы администрации городского поселения "Г. Сосенский" от 16 января 2013 г. N 8 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги в сфере культуры "Организация досуга населения, поддержка и развитие народного художественного творчества".
16. В состав вопросов местного значения городского поселения в силу п. 14 ч. 1 комментируемой статьи входят:
- обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта;
- организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения.
Более детально обозначенные аспекты урегулированы нормами Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (см. ст. 9, ч. 4 ст. 38 и др.).
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 14 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление администрации городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района МО от 14 октября 2014 г. N 1914-ПА "Об утверждении муниципальной программы "Развитие физической культуры и массового спорта на территории города Люберцы", Постановление администрации МО "Городское поселение г. Осташков" от 5 июня 2013 г. N 366 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Обеспечение условий для развития на территории муниципального образования "Городское поселение г. Осташков" физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального образования "Городское поселение г. Осташков", решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 19 августа 2009 г. N 458/46 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения условий для развития на территории городского поселения Красногорск физической культуры и массового спорта", решение Совета депутатов Нязепетровского городского поселения Нязепетровского муниципального района Челябинской области от 9 декабря 2008 г. N 198 "Об утверждении Положения "Об обеспечении условий для развития на территории Нязепетровского городского поселения физической культуры и массового спорта".
17. В компетенцию городского поселения входит решение вопросов, связанных с созданием условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам (см. п. 15 ч. 1 комментируемой статьи).
Главный государственный санитарный врач РФ в Постановлении от 17 мая 2001 г. N 14 "О введении в действие санитарных правил" установил, что к местам массового отдыха населения следует относить территории, выделенные в генпланах городов, схемах районной планировки и развития пригородной зоны, решениях органов местного самоуправления для организации курортных зон, размещения санаториев, домов отдыха, пансионатов, баз туризма, дачных и садово-огородных участков, организованного отдыха населения (городские пляжи, парки, спортивные базы и их сооружения на открытом воздухе).
Статья 6 ВК РФ устанавливает правовой режим водных объектов общего пользования.
Так, например, решением Совета депутатов городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района МО от 10 ноября 2006 г. N 15/1 утверждено Положение о муниципальных зонах массового отдыха городского поселения Мытищи.
18. Формирование архивных фондов поселения - еще один из перечня вопросов местного значения, отнесенных п. 17 ч. 1 комментируемой статьи к компетенции городского поселения.
Под архивным фондом в Федеральном законе от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" понимается совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой.
К полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся (см. ч. 3 ст. 4 указанного Закона):
а) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:
- органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек;
- муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений;
б) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность РФ, субъектов РФ, иных муниципальных образований.
Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских районов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным комментируемым Законом.
Законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.
К муниципальной собственности согласно ст. 8 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" относятся архивные документы:
а) органов местного самоуправления и муниципальных организаций;
б) хранящиеся в муниципальных архивах, музеях и библиотеках (за исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность).
При этом разграничение собственности между муниципальными образованиями, муниципальным образованием и субъектом РФ на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований и хранящиеся в муниципальных архивах, должно осуществляться в соответствии с законодательством субъекта РФ.
Архивные документы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации, не могут быть объектом продажи, мены, дарения, а также иных сделок, могущих привести к их отчуждению, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральными законами.
Управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления (см. ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации"). В силу ч. 3 ст. 15 указанного Закона муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы вправе осуществлять приносящую доход деятельность постольку, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит и соответствует достижению целей, ради которых они созданы, а также покрывать свои расходы за счет иных поступлений, разрешенных законодательством РФ.
Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ.
В Федеральном законе от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" также предусмотрены обязанности органов местного самоуправления по комплектованию архива (см. гл. 5).
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 17 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Запрудня Талдомского района МО от 28 апреля 2016 г. N 21 "О принятии Порядка формирования архивных фондов городского поселения Запрудня Талдомского района Московской области", Постановление главы городского поселения Запрудня Талдомского района МО от 17 марта 2016 г. N 77 "Об утверждении Положения об архиве администрации городского поселения Запрудня Талдомского района Московской области".
19. В силу п. 18 ч. 1 комментируемой статьи городское поселение самостоятельно в решении вопросов, связанных с участием в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов.
Под сбором отходов согласно Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" понимается прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. Транспортирование отходов в свою очередь представляет собой перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.
Что же касается понятия твердых коммунальных отходов, то к ним следует относить отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.
В силу п. 1 ст. 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений.
Согласно п. 2 ст. 8 этого же Закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих районов. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с отходами, предусмотренные п. 1 указанной статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта РФ, а также на межселенной территории.
Из п. 3 ст. 8 названного Закона следует, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов.
Обратим внимание, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 г. N 13-П пункт 18 ч. 1 комментируемой статьи и п. 14 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку содержащиеся в них положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования не предполагали и не предполагают возложения на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления таких муниципальных районов не были наделены соответствующими государственными полномочиями. Конституционно-правовой смысл указанных правовых норм, выявленный в обозначенном Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
20. Городское поселение уполномочено (см. п. 19 ч. 1 комментируемой статьи) на решение таких вопросов, как:
- утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения;
- установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий;
- организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.
В качестве примера укажем на решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района МО от 17 марта 2015 г. N 6/11 "Об утверждении Норм и правил благоустройства территории городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области", решение Совета Славянского городского поселения Славянского района от 27 марта 2013 г. N 2 "Об утверждении Правил благоустройства территории Славянского городского поселения Славянского района", решение Совета депутатов городского поселения "Город Николаевск-на-Амуре" Николаевского муниципального района от 2 августа 2013 г. N 67-280 "О правилах благоустройства и содержания территорий городского поселения "Город Николаевск-на-Амуре", решение Совета депутатов Маловишерского городского поселения от 26 декабря 2013 г. N 220 "Об утверждении Порядка участия собственников зданий, строений, сооружений (помещений в них) в благоустройстве прилегающих территорий", решение Совета депутатов муниципального образования - Тумское городское поселение Клепиковского муниципального района Рязанской области от 18 января 2016 г. N 3 "Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования - Тумское городское поселение Клепиковского муниципального района Рязанской области (новая редакция)" и др.
21. В состав вопросов местного значения городского поселения (п. 20 ч. 1 комментируемой статьи) включаются вопросы, связанные с утверждением генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных ГрК РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.
В силу ч. 1 ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений (см. ст. ст. 18, 23 - 26 и др. ГрК РФ);
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений (см. ст. 29.4 ГрК РФ; решение Совета депутатов муниципального образования "Город Ногинск Московской области" от 29 августа 2013 г. N 10/51 "Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования "Город Ногинск Московской области");
3) утверждение правил землепользования и застройки поселений (см. ст. ст. 30 - 33 ГрК РФ; решение Совета депутатов Воскресенского муниципального района МО от 29 января 2016 г. N 286/22 "О Правилах землепользования и застройки части территории городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов муниципального образования Волосовское городское поселение Волосовского муниципального района Ленинградской области от 15 марта 2013 г. N 204 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Волосовское городское поселение Волосовского муниципального района Ленинградской области");
4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ (см. гл. 5 ГрК РФ);
5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений (см. ст. ст. 51, 52, 55 ГрК РФ; распоряжение администрации городского округа Электросталь МО от 6 июля 2015 г. N 300-р "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Оформление разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства на территории городского округа", Постановление администрации Ступинского муниципального района МО от 19 июня 2015 г. N 2241-п "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги "Выдача (продление) разрешений на строительство при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, а также разрешений на ввод указанных объектов в эксплуатацию");
6) принятие решений о развитии застроенных территорий (см. ст. ст. 46.1 - 46.3 ГрК РФ; проект Федерального закона "О развитии территорий", подготовленный Минэкономразвития России, ID проекта: 00/03-22782/02-15/12-13-4 (URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=20256));
7) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГрК РФ (см. ст. 55.24 ГрК РФ; решение Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево МО от 26 марта 2015 г. N 102/9 "Об установлении Порядка проведения осмотров зданий, сооружений и выдачи рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений на территории г.о. Орехово-Зуево Московской области");
8) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений (см. ст. 26 ГрК РФ, Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. N 1440 "Об утверждении Требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов", Постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. N 1050 "Об утверждении Требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов", Постановление Правительства РФ от 14 июня 2013 г. N 502 "Об утверждении Требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов", Приказ Министерства транспорта РФ от 26 мая 2016 г. N 131 "Об утверждении порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов", Приказ Министерства экономического развития РФ от 29 марта 2016 г. N 181 "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов", Приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 28 октября 2013 г. N 397/ГС "О порядке осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов").
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений (см. п. 1 ст. 11 ЗК РФ) относятся резервирование земель (см. ст. ст. 56.1, 70.1 ЗК РФ), изъятие земельных участков для муниципальных нужд (см. гл. VII.1 ЗК РФ), установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений (см. ст. ст. 30 - 33 ГрК РФ), территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель (см. ст. 72 и др. ЗК РФ). В качестве примера реализации обозначенных полномочий укажем на следующие документы: решение Совета депутатов городского поселения Лотошино Лотошинского муниципального района МО от 23 декабря 2011 г. N 209/28 "Об утверждении Положения о резервировании земель, изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд на территории городского поселения Лотошино", решение Совета депутатов муниципального образования Волосовское городское поселение Волосовского муниципального района Ленинградской области от 15 марта 2013 г. N 204 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Волосовское городское поселение Волосовского муниципального района Ленинградской области", решение Думы города Урай от 27 ноября 2008 г. N 91 "О муниципальной программе "Использование и охрана земель муниципального образования город Урай", Постановление городского Собрания депутатов г. Якутска от 25 мая 2004 ПГС г. N 18-14 "Об утверждении Положения об использовании и охране земель, находящихся на территории муниципального образования "Город Якутск" и др.
В п. 2 ст. 11 ЗК РФ уточнено, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. О муниципальной собственности на землю см. ст. 19 ЗК РФ.
22. Деятельность, предусмотренная в п. 21 ч. 1 комментируемой статьи, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В силу ч. 3 ст. 5 указанного Закона органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, уполномоченные на присвоение адресов объектам адресации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляют следующие полномочия:
1) присваивают адреса объектам адресации, изменяют адреса объектов адресации, аннулируют их в соответствии с установленными Правительством РФ правилами присвоения, изменения, аннулирования адресов (см. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2014 г. N 1221 "Об утверждении Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов");
2) размещают, изменяют, аннулируют содержащиеся в государственном адресном реестре сведения об адресах в соответствии с порядком ведения государственного адресного реестра.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 21 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов Зарайского муниципального района МО от 31 марта 2016 г. N 28/3 "О порядке наименования, переименования элементов улично-дорожной сети, иных объектов, расположенных на территории Зарайского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского округа Красноармейск МО от 24 июня 2015 г. N 48-5 "О принятии нормативного правового акта "Положение о присвоении, изменении, аннулировании адресов объектам адресации в городском округе Красноармейск Московской области, о размещении информации в государственном адресном реестре", решение Совета депутатов г. Реутов МО от 15 апреля 2015 г. N 16/2015-НА "Об утверждении Порядка присвоения новых наименований и переименования улиц, площадей и иных территорий проживания граждан в городе Реутов".
23. В пределах установленных полномочий городское поселение обеспечивает организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (п. 22 ч. 1 комментируемой статьи).
Основные вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения регламентированы Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
Согласно п. 2 ст. 25 указанного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Законами субъектов РФ - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные указанным Законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения.
Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области погребения и похоронного дела, установленные названным Законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 комментируемого Закона.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 22 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 25 марта 2016 г. N 237/48 "Об утверждении Положения о погребении и похоронном деле на территории городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 20 августа 2008 г. N 307/35 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела в городском поселении Красногорск".
24. К вопросам местного значения городского поселения в силу п. 23 ч. 1 комментируемой статьи относятся организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Согласно ст. 22 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", территориальная оборона - система осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями, по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований.
Функции органов местного самоуправления в области территориальной обороны определяются Положением о территориальной обороне Российской Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны определены в ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне". Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:
- проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
- проводят подготовку населения в области гражданской обороны;
- создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
- проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
- проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств (см. Положение об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденное Приказом МЧС России от 1 октября 2014 г. N 543);
- обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
- в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения;
- определяют перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне.
Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера устанавливаются в ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 23 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление главы муниципального образования "Каменномостское городское поселение" Майкопского района от 16 марта 2009 г. N 24 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальном образовании "Каменномостское городское поселение", Постановление главы городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района МО от 17 октября 2012 г. N 1713 "Об утверждении Положения о защите населения и территории городского поселения Мытищи от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Постановление администрации городского поселения "Город Николаевск-на-Амуре" Николаевского муниципального района от 12 июля 2013 г. N 386 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в городском поселении "Город Николаевск-на-Амуре".
25. Пункт 24 ч. 1 комментируемой статьи корреспондирует положениям Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". В соответствии со ст. 7 данного Закона профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования создаются в органах местного самоуправления по решению органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Основными задачами аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, которые в обязательном порядке возлагаются на них, являются:
а) поддержание органов управления, сил и средств аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований в постоянной готовности к выдвижению в зоны чрезвычайных ситуаций и проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;
б) контроль за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;
в) ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 24 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление администрации Мариинского городского поселения от 15 марта 2013 г. N 63-П "О создании аварийно-спасательных служб и нештатных аварийно-спасательных формирований на территории Мариинского городского поселения", Постановление главы администрации городского поселения "Г. Кременки" от 25 февраля 2014 г. N 24-п "О создании, оснащении и поддержании в готовности нештатных аварийно-спасательных формирований на территории городского поселения "Город Кременки", Постановление поселковой управы городского поселения "П. Полотняный Завод" от 29 марта 2012 г. N 31 "О создании аварийно-спасательных формирований на территории городского поселения "Поселок Полотняный Завод".
26. Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья также отнесено к вопросам местного значения городского поселения (см. п. 26 ч. 1 комментируемой статьи).
Согласно ч. 3 ст. 6 ВК РФ использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд (см., например, Постановление администрации городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района МО от 30 апреля 2010 г. N 79 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского поселения Солнечногорск", решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 21 мая 2009 г. N 20/43 "Об утверждении Положения об осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья в городском поселении Наро-Фоминск" и др.).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта РФ после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту РФ, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца.
27. Пунктом 27 ч. 1 комментируемой статьи закреплено, что к вопросам местного значения городского поселения относятся:
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
- осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.
Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере определены Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (см. ст. ст. 6, 20 и др.).
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 27 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление администрации Палехского муниципального района от 24 февраля 2016 г. N 108-п "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения муниципального образования Палехское городское поселение", Постановление администрации городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 28 февраля 2013 г. N 138 "Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции "Осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения", Постановление администрации Приволжского муниципального района от 8 февраля 2016 г. N 72-п "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения Приволжского городского поселения".
28. Содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства также является одним из вопросов местного значения городского поселения (см. п. 28 ч. 1 комментируемой статьи).
В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (см. ст. 2) правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется в том числе и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно ст. 16 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами могут осуществлять следующие полномочия в области мелиорации земель:
- владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;
- обеспечение защиты окружающей среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях;
- координацию и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.
Полномочия органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства установлены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (см. ст. 11 и др.).
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 28 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление главы г. Зарайска МО от 29 ноября 2013 г. N 733 "Об утверждении муниципальной программы развития и поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании "Городское поселение Зарайск" Зарайского района Московской области на 2014 - 2018 годы", решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 14 апреля 2009 г. N 9/42 "Об утверждении Положения о порядке содействия и создания условий для развития малого и среднего предпринимательства в городском поселении Наро-Фоминск", Постановление администрации муниципального образования - Старожиловское городское поселение Старожиловского муниципального района Рязанской области от 4 апреля 2013 г. N 19 "Об утверждении Положения о содействии в развитии сельскохозяйственного производства, создании условий для развития малого и среднего предпринимательства на территории Старожиловского городского поселения", решение Совета депутатов Розинского городского поселения Коркинского муниципального района Челябинской области от 27 июня 2006 г. N 161 "Об утверждении Положения о создании условий для развития сельскохозяйственного производства на территории Розинского городского поселения".
29. Комментируя полномочия органов местного самоуправления по решению такого вопроса местного значения, как организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении (см. п. 30 ч. 1 настоящей статьи), следует отметить, что Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" не предусматривает полномочий органов местного самоуправления, что позволяет сделать вывод о неразвитости правовой базы для муниципальной политики по данному вопросу местного значения. Тем не менее некоторые полномочия органов местного самоуправления установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Так, согласно ст. 12 Закона, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют мероприятия по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление, сохранению и развитию учреждений, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей.
Кроме того, ст. 13 Закона гарантирует, что принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, а также о реорганизации или ликвидации государственных организаций, муниципальных организаций, образующих социальную инфраструктуру для детей, допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания.
Согласно ст. 7.2 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения оплачиваемых общественных работ и временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет, имеющих среднее профессиональное образование и ищущих работу впервые.
Органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан. Органы местного самоуправления также вправе реализовывать дополнительные мероприятия в области содействия занятости населения, направленные на привлечение трудовых ресурсов, и осуществлять расходы за счет средств бюджетов муниципальных образований (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов).
В качестве примера реализации положений, закрепленных п. 30 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района от 13 октября 2015 г. N 423 "Об утверждении муниципальной программы "Организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском поселении "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района Хабаровского края на 2016 - 2018 годы", Постановление главы администрации городского поселения "Г. Балабаново" от 11 декабря 2008 г. N 548 "Об утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг в области осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском поселении "Город Балабаново", решение Совета депутатов Валдайского городского поселения от 28 апреля 2008 г. N 148 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий по работе с детьми и молодежью в Валдайском городском поселении", решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 23 мая 2007 г. N 140 "Об утверждении Положения "Об организации и осуществлении мероприятий по работе с детьми и молодежью на территории муниципального образования городское поселение г. Соль-Илецк" и др.
30. К компетенции городского поселения в силу п. 31 ч. 1 комментируемой статьи относится осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.
Согласно ст. 8 ВК РФ в собственности муниципального образования может находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию, если иное не установлено федеральными законами.
Право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Они могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Согласно ч. 1 ст. 27 ВК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:
1) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;
2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
3) осуществление мер по охране таких водных объектов;
4) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.
К полномочиям органов местного самоуправления городского поселения в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных ч. 1 ст. 27 ВК РФ, относятся обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, расположенным на территории городского поселения, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского поселения.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 31 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 2 апреля 2008 г. N 233 "Об утверждении Положения "Об осуществлении полномочий собственника водных объектов, установлении правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информировании населения об ограничениях использования таких водных объектов на территории МО городское поселение г. Соль-Илецк", Постановление главы городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от 22 апреля 2013 г. N 58-П "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, расположенных на территории городского поселения Истра", Постановление администрации города Судогда Судогодского района Владимирской области от 10 июля 2013 г. N 238 "О Порядке предоставления гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории муниципального образования город Судогда".
31. Правовое регулирование решения такого вопроса местного значения, как осуществление муниципального лесного контроля (см. п. 32 ч. 1 комментируемой статьи), определяется в рамках ст. 98 ЛК РФ, согласно которой на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии со ст. 84 ЛК РФ и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В качестве примера укажем на решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение Кашира" МО от 20 июня 2013 г. N 246/67 "О принятии Положения о муниципальном лесном контроле на территории муниципального образования "Городское поселение Кашира", Постановление администрации городского поселения Малаховка МО от 28 августа 2015 г. N 1-2/388ПГ "Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального лесного контроля на территории городского поселения Малаховка", решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение Кашира" МО от 20 июня 2013 г. N 246/67 "О принятии Положения о муниципальном лесном контроле на территории муниципального образования "Городское поселение Кашира", решение Совета местного самоуправления городского поселения Тырныауз Эльбрусского муниципального района КБР от 27 мая 2015 г. N 34/5 "Об утверждении Положения о муниципальном лесном контроле на территории городского поселения Тырныауз Эльбрусского муниципального района КБР" и др.
32. В соответствии с п. 33 ч. 1 комментируемой статьи к вопросам местного значения городского поселения относится оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.
Правовые условия для добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка регламентированы Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка". Данный Закон устанавливает принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка, участия граждан в поиске лиц, пропавших без вести, особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников.
В соответствии со ст. 6 указанного Закона органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создают условия для деятельности народных дружин. В целях содействия гражданам, участвующим в поиске лиц, пропавших без вести, они размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также в средствах массовой информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах, общедоступную информацию о лицах, пропавших без вести, месте их предполагаемого поиска, контактную информацию координаторов мероприятий по поиску лиц, пропавших без вести, иную общедоступную информацию, необходимую для эффективного поиска лиц, пропавших без вести.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 33 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов Хвойнинского городского поселения от 26 мая 2014 г. N 206 "Об утверждении Положения о порядке оказания поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создания условий для деятельности народных дружин на территории Хвойнинского городского поселения", Постановление главы городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района МО от 30 ноября 2009 г. N 1509 "Об утверждении Примерного положения о народной дружине в городском поселении Мытищи", Постановление администрации Солнечногорского муниципального района МО от 26 сентября 2012 г. N 5941 "О создании добровольной народной дружины по охране общественного порядка на территории муниципального образования городское поселение Солнечногорск Солнечногорского муниципального района", решение Совета народных депутатов Мариинского городского поселения от 18 декабря 2014 г. N 70/5 "Об утверждении Положения о народной дружине на территории Мариинского городского поселения".
33. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внес существенные изменения в распределение полномочий в сфере охраны общественного порядка, отнеся в частности к вопросам местного значения городского поселения (см. п. 33.1 ч. 1 комментируемой статьи) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции.
Также к вопросам местного значения (см. п. 33.2 ч. 1 комментируемой статьи) городского поселения отнесено предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности, причем установлено, что данная норма действует только до 1 января 2017 года.
34. К вопросам местного значения городского поселения (см. п. 34 ч. 1 комментируемой статьи) отнесено оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных ст. ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Данный Закон устанавливает перечень видов деятельности, при осуществлении которых некоммерческими организациями органы местного самоуправления могут оказывать им поддержку.
В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п. 34 ч. 1 комментируемой статьи, укажем на Постановление администрации Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики от 17 декабря 2015 г. N 306 "Об имущественной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций Усть-Джегутинского городского поселения", решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение Луховицы Луховицкого муниципального района МО от 10 февраля 2015 г. N 47 "О муниципальной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций", решение Совета депутатов городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 26 марта 2014 г. N 69/13 "Об утверждении Положения о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций на территории городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области".
35. К вопросам местного значения городского поселения согласно п. 37 ч. 1 комментируемой статьи относится обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом.
Об этом подробнее см. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст. ст. 4, 5, 7, 9, 11 и др.).
36. К вопросам местного значения городского поселения относится осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения (п. 38 ч. 1 комментируемой статьи).
Согласно ст. 2 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", правовую основу противодействия коррупции, помимо прочего, составляют и муниципальные правовые акты. О мерах по профилактике коррупции см. ст. 6 указанного Закона. В целом в рамках антикоррупционной политики, проводимой в муниципальных образованиях, могут приниматься как нормативные акты, направленные на совершенствование деятельности органов местного самоуправления, порядка прохождения муниципальной службы, повышение прозрачности и открытости местной власти, так и специальные антикоррупционные правовые акты, в том числе определяющие порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов, порядок разработки муниципальных программ противодействия коррупции.
В качестве примера укажем на решение Совета местного самоуправления городского поселения Нарткала Урванского муниципального района КБР от 4 декабря 2014 г. N 33/5 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Противодействие коррупции в г.п. Нарткала Урванского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики" на 2015 - 2017 годы", решение Совета депутатов городского поселения Ковылкино Ковылкинского муниципального района Республики Мордовия от 19 февраля 2014 г. N 3 "Об утверждении Положения о Совете по противодействию коррупции городского поселения Ковылкино Ковылкинского муниципального района Республики Мордовия" и др.
37. Выполнение определенного комплекса кадастровых работ также относится к одному из вопросов местного значения городского поселения, закрепленных в ч. 1 комментируемой статьи (см. п. 39).
Здесь нужно учесть, что с 1 января 2017 г. в основной части (за исключением отдельных положений, для которых предусмотрены иные сроки) вступает в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", регулирующий отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих в соответствии с законодательством РФ государственной регистрации, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету согласно этому Закону, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением предусмотренных данным Законом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.
С 1 января 2017 г. кадастровый учет недвижимости и государственная регистрация прав на нее объединены в единую систему учета и регистрации. Будет сформирован Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), который объединит сведения, содержащиеся на сегодняшний день в кадастре недвижимости и Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). В ЕГРН, в частности, войдут реестр объектов недвижимости (кадастр недвижимости), реестр прав, их ограничений и обременений недвижимого имущества (реестр прав на недвижимость), а также реестр границ (сведения о границах в настоящее время содержатся в кадастре недвижимости). Вести ЕГРН будут в электронном виде. Исключение составят реестровые дела. В них на бумажном носителе будут храниться оформленные в простой письменной форме и представленные в бумажном виде заявления, а также документы, оригиналы которых отсутствуют в других органах государственной власти, органах местного самоуправления и архивах.
Согласно Федеральному закону от 3 июля 2016 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации":
а) с 1 января 2017 г. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" изменит свое наименование - Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" и будет регулировать отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров;
б) с 1 января 2017 г. признаны утратившими силу главы I - IV, ст. 31 и глава VI Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";
в) с 1 января 2020 г. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" признан утратившим силу.
В силу ст. 42.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (в редакции, действующей с 1 января 2017 г.) под комплексными кадастровыми работами понимаются кадастровые работы, которые выполняются одновременно в отношении всех расположенных на территории одного кадастрового квартала или территориях нескольких смежных кадастровых кварталов:
1) земельных участков, сведения Единого государственного реестра недвижимости о которых не соответствуют установленным на основании Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" требованиям к описанию местоположения границ земельных участков;
2) земельных участков, занятых зданиями или сооружениями, площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами общего пользования, образование которых предусмотрено утвержденным в установленном законодательством о градостроительной деятельности порядке проектом межевания территории (см. ст. 43 и др. ГрК РФ);
3) зданий, сооружений, а также объектов незавершенного строительства, права на которые зарегистрированы в установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" порядке.
В результате выполнения комплексных кадастровых работ:
1) осуществляется уточнение местоположения границ земельных участков;
2) осуществляется установление или уточнение местоположения на земельных участках зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства;
3) обеспечивается образование земельных участков, на которых расположены здания, в том числе многоквартирные дома, сооружения, за исключением сооружений, являющихся линейными объектами;
4) обеспечивается образование земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами;
5) обеспечивается исправление реестровых ошибок в сведениях о местоположении границ объектов недвижимости.
Комплексные кадастровые работы выполняются в порядке, установленном гл. 4.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности".
Комплексные кадастровые работы не выполняются в отношении:
- земельных участков, являющихся предметом договоров о комплексном освоении территории;
- земельных участков, расположенных в границах территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории.
По общему правилу комплексные кадастровые работы выполняются кадастровыми инженерами на основании государственного или муниципального контракта на выполнение комплексных кадастровых работ, заключенного заказчиком комплексных кадастровых работ с индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В результате выполнения комплексных кадастровых работ обеспечивается в установленном порядке подготовка карты-плана территории, содержащей необходимые для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ.
В соответствии со ст. 24.1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" подготовленная в результате выполнения комплексных кадастровых работ карта-план территории содержит необходимые для государственного кадастрового учета сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ.
Карта-план территории состоит из текстовой и графической частей.
В состав текстовой части карты-плана территории включаются:
1) пояснительная записка с указанием оснований выполнения комплексных кадастровых работ, сведений о территории выполнения комплексных кадастровых работ, об учетных номерах кадастровых кварталов, являющихся территорией, на которой выполняются комплексные кадастровые работы, включая реквизиты полученных для выполнения комплексных кадастровых работ кадастровых планов территории указанных кадастровых кварталов, реквизиты решения об утверждении проекта межевания территории (в том числе в составе проекта планировки территории), реквизиты документа, устанавливающего распределение земельных участков в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан, и иных сведений о территории, на которой выполняются комплексные кадастровые работы;
2) сведения об объектах недвижимости, являющихся в соответствии с ч. 1 ст. 42.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" объектами комплексных кадастровых работ (в том числе полученные в результате выполнения комплексных кадастровых работ), в объеме, установленном органом нормативно-правового регулирования;
Графическая часть карты-плана территории состоит из схемы геодезических построений и подготовленной в результате выполнения комплексных кадастровых работ схемы границ земельных участков, составленной с применением картографической основы или иного картографического материала, соответствующего требованиям, предъявляемым к картографической основе, в том числе карт (планов), представляющих собой фотопланы местности, сведений, содержащихся в использованном при выполнении комплексных кадастровых работ кадастровом плане территории, схемы расположения элемента планировочной структуры, включенной в материалы по обоснованию утвержденного проекта планировки территории (при наличии), схемы организации улично-дорожной сети, схемы границ территорий объектов культурного наследия, схемы границ зон с особыми условиями использования территорий, чертежей межевания территорий, включенных в проект межевания территорий, и других данных, необходимых для определения местоположения границ земельных участков, утвержденных в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа.
На схеме границ земельных участков отображаются:
1) местоположение границ земельных участков, которые указаны в п. п. 1 - 3 ч. 1 ст. 42.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" и в отношении которых выполнены комплексные кадастровые работы, в том числе в целях исправления ошибок;
2) местоположение границ земельных участков, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости, но в отношении которых комплексные кадастровые работы не выполнялись;
3) местоположение на земельных участках зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, которое установлено в ходе выполнения комплексных кадастровых работ, в том числе в целях исправления ошибок;
4) местоположение на земельных участках зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости, но в отношении которых комплексные кадастровые работы не выполнялись.
Карта-план территории подготавливается в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью кадастрового инженера, а также в форме документа на бумажном носителе. Все документы или их копии, представленные или подготовленные для включения в состав карты-плана территории в форме документа на бумажном носителе, включаются в ее состав в виде электронного образа бумажного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью кадастрового инженера, или копии этого документа. Форма карты-плана территории и требования к ее подготовке, а также форма акта согласования местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ и требования к его подготовке устанавливаются органом нормативно-правового регулирования.
38. Положениями ч. 3 комментируемой статьи обозначен круг вопросов местного значения сельского поселения, под которым понимается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В перечень таких вопросов входят:
1) составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
4) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
5) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
6) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
7) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
8) формирование архивных фондов поселения;
9) вопросы, обозначенные в п. 19 ч. 1 комментируемой статьи, за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
10) присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;
11) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
12) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
13) оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.
Законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 комментируемой статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного п. 23 ч. 1 настоящей статьи).
Так, Законом Амурской области от 3 октября 2014 г. N 413-ОЗ "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями области", Законом Самарской области от 3 октября 2014 г. N 86-ГД "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области" сельским поселениям передаются все вопросы местного значения из перечня, закрепленного ч. 1 комментируемой статьи.
Закон Свердловской области от 10 октября 2014 г. N 86-ОЗ "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями, расположенными на территории Свердловской области" исключает из компетенции сельских поселений только участие в решении вопросов, связанных с обеспечением безопасности. В Законе Ярославской области от 30 июня 2014 г. N 36-З "О вопросах местного значения сельских поселений на территории Ярославской области" повторяется перечень вопросов, установленных частью 3 комментируемой статьи.
Закон Саратовской области от 30 сентября 2014 г. N 108-ЗСО "О вопросах местного значения сельских поселений Саратовской области" закрепляет следующие дополнительные вопросы местного значения сельских поселений:
1) организация в границах поселения водоснабжения населения, водоотведения в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;
2) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;
3) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;
4) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
5) участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов;
6) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
7) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции.
39. В силу ч. 4 комментируемой статьи иные вопросы местного значения, предусмотренные ч. 1 статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (см. подробнее об этом комментарий к ст. 15 Закона).
Статья 14.1. Права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений
Комментарий к статье 14.11. Комментируемая статья закрепляет права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений.
В силу ч. 1 рассматриваемой статьи за органами местного самоуправления городского, сельского поселения закреплены следующие полномочия:
1) создание музеев поселения (см. проект Приказа Минкультуры России "Об утверждении Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по развитию сети организаций культуры и обеспеченности населения услугами организаций культуры", ID проекта: 01/02/08-16/00051437, URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=51437; решение Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района МО от 22 мая 2014 г. N 502/60 "Об утверждении Положения о создании и содержании муниципальных музеев в городском поселении Ступино Ступинского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов Шумячского городского поселения Шумячского района Смоленской области от 5 октября 2010 г. N 39 "Об утверждении Положения о создании и содержании музеев в Шумячском городском поселении");
2) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса (см. ст. 37 и др. Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1; Приказ Минюста РФ от 27 декабря 2007 г. N 256 "Об утверждении Инструкции о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений и муниципальных районов"; Закон Московской области от 17 июля 2009 г. N 99/2009-ОЗ "О совершении нотариальных действий главами администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений в Московской области"; Постановление администрации муниципального образования городское поселение Богородское Сергиево-Посадского муниципального района МО от 15 апреля 2016 г. N 115 "О лицах, уполномоченных совершать нотариальные действия на территории городского поселения Богородское"; решение Собрания депутатов Ергенинского СМО Республики Калмыкия от 11 октября 2013 г. N 19 "Об утверждении Положения о порядке совершения нотариальных действий главой и специально уполномоченным должностным лицом администрации Ергенинского сельского муниципального образования");
3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (см. Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"; письмо Минобрнауки РФ от 25 июня 2007 г. N АФ-226/06 "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних"; Закон Республики Крым от 18 декабря 2014 г. N 45-ЗРК/2014 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Крым государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних"; Закон Саратовской области от 28 декабря 2007 г. N 297-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Саратовской области"; решение Совета МО муниципального района "Койгородский" от 27 декабря 2006 г. N 74-РС "Об утверждении Соглашений "О передаче осуществления части своих полномочий" между органами местного самоуправления муниципального района "Койгородский" и сельских поселений, входящих в его состав"; решение Совета депутатов Симского городского поселения Ашинского муниципального района Челябинской области от 16 августа 2007 г. N 292 "Об утверждении Положения о содействии в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом гражданами на территории Симского городского поселения");
4) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения (см. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"; решение Думы Кировского муниципального района от 17 марта 2015 г. N 156-НПА "Положение о создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в сельских поселениях Кировского муниципального района"; решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 24 июля 2007 г. N 164 "Об утверждении Положения "О создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов на территории муниципального образования городское поселение г. Соль-Илецк");
5) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения (см. Методические рекомендации, утв. Приказом Минрегиона России от 14 октября 2013 г. N 444; решение Думы Пожарского муниципального района от 27 сентября 2011 г. N 76-НПА "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения поселений, входящих в состав Пожарского муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры");
6) участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения (см. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (ст. 8 и др.); решение Совета депутатов Каменского сельского поселения Кардымовского района Смоленской области от 14 августа 2009 г. N 36 "Об утверждении Положения о порядке организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений на территории Каменского сельского поселения Кардымовского района Смоленской области");
7) создание муниципальной пожарной охраны (см. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (ст. 11.1 и др.); Постановление администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района от 1 ноября 2013 г. N 359 "О создании и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядке взаимоотношений муниципальной пожарной охраны с другими видами пожарной охраны на территории городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района Хабаровского края", Постановление администрации муниципального образования "Майминский район" от 16 сентября 2013 г. N 118 "О создании и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядке взаимоотношений муниципальной пожарной охраны с другими видами пожарной охраны на территории муниципального образования "Майминский район", Постановление администрации Владимировского сельсовета Левокумского района Ставропольского края от 17 декабря 2009 г. N 103 "Об утверждении Положения о муниципальной пожарной охране муниципального образования Владимировский сельсовет" и др.);
8) создание условий для развития туризма (см. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (ст. 14 и др.); Постановление администрации города Тамбова от 14 ноября 2013 г. N 9629 "Об утверждении муниципальной программы города Тамбова "Развитие физической культуры, спорта и туризма" на 2014 - 2020 годы", решение Совета депутатов городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района от 21 февраля 2013 г. N 400 "Об утверждении Положения о создании условий для развития туризма и туристской деятельности на территории городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края", Постановление администрации Нижневартовского района от 24 июля 2009 г. N 842 "Об организации туристских походов и водных сплавов для молодежи от 14 до 30 лет в окрестностях городского поселения Новоаганск" и др.);
9) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания (см. Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (ст. 9 и др.));
10) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (см. ст. ст. 28.2, 33 указанного Закона и др.);
11) создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установлены Федеральными законами (см. Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (ст. 36.1); Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (ст. ст. 95, 95.1, 95.2); Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (ст. 79.1); Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (ст. 23.1));
12) предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в соответствии с жилищным законодательством (см. гл. 8.2 ЖК РФ; решение Совета депутатов поселения Первомайское в г. Москве от 6 ноября 2012 г. N 44/4 "Об утверждении Положения о договорах социального найма жилых помещений жилищного фонда муниципального образования поселение Первомайское в г. Москве"; решение Совета Преградненского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 8 апреля 2014 г. N 7 "Об утверждении размера платы за пользование жилыми помещениями (платы за наем) в муниципальном жилищном фонде на территории Преградненского сельского поселения, предоставляемыми по договорам социального найма"; решение Собрания депутатов муниципального образования "Городское поселение Звенигово" от 23 июня 2016 г. N 115 "О размере платы граждан за найм для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма муниципального жилищного фонда");
13) осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории поселения (см., например, Постановление администрации города Тобольска от 27 апреля 2016 г. N 42 "Об утверждении Порядка организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных в городе Тобольске", Постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 5 февраля 2016 г. N 269 "Об организации осуществления государственных полномочий по организации проведения на территории муниципального образования "Город Саратов" мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных", Постановление главы администрации г. Сердобска Сердобского района от 26 февраля 2008 г. N 278 "Об утверждении Положения "О порядке отлова и содержания безнадзорных и бродячих собак" и осуществлении мероприятий, направленных на его выполнение на территории города Сердобска Сердобского района", Постановление администрации города Тюмени от 8 декабря 2006 г. N 28-пк "Об утверждении Порядка организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных в городе Тюмени" и др.);
14) осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации". Данный Закон устанавливает правовую и организационные основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений. В силу ст. 12 указанного Закона органы местного самоуправления в соответствии с данным Законом, комментируемым Законом, другими федеральными законами в пределах своей компетенции обладают следующими правами:
- принимают муниципальные правовые акты в сфере профилактики правонарушений;
- создают координационные органы в сфере профилактики правонарушений;
- принимают меры по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
- обеспечивают взаимодействие лиц, участвующих в профилактике правонарушений, на территории муниципального образования;
- осуществляют профилактику правонарушений в формах профилактического воздействия, предусмотренных п. п. 1, 7 - 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации";
- реализуют иные права в сфере профилактики правонарушений.
Следует отметить, что о муниципальных нормативных правовых актах, принятых именно в целях реализации Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации", пока еще говорить не приходится, поскольку указанный Закон действует только с 22 сентября 2016 г. Однако это не исключает компетенции муниципальных органов по принятию соответствующих мер в сфере профилактики правонарушений на основании ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, где предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, соответствующих положений Федерального закона от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка", а также законов субъектов РФ, регулирующих отдельные аспекты профилактики правонарушений (см., например, Закон УР от 18 декабря 2015 г. N 97-РЗ "О профилактике правонарушений в Удмуртской Республике", Закон Липецкой области от 15 декабря 2015 г. N 478-ОЗ "О профилактике правонарушений в Липецкой области", Закон Калужской области от 11 января 2009 г. N 518-ОЗ "О профилактике правонарушений в Калужской области", Закон г. Москвы от 19 марта 2008 г. N 14 "О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве", Закон Санкт-Петербурга от 4 июня 2007 г. N 230-42 "О профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге", Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 N 1140-ЗПО "О профилактике правонарушений и участии граждан в охране общественного порядка в Пензенской области" и др.).
Так, например, Постановлением администрации города Ливны от 19 июля 2016 г. N 97 утверждена муниципальная программа "Профилактика правонарушений в городе Ливны Орловской области на 2017 - 2019 годы", Постановление администрации города Челябинска от 29 июля 2016 г. N 340-п утверждено Положение о межведомственной комиссии по профилактике правонарушений в городе Челябинске", а распоряжением администрации города Челябинска от 10 августа 2016 г. N 8927 утвержден состав межведомственной комиссии по профилактике правонарушений в городе Челябинске.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет возможность органов местного самоуправления городского, сельского поселения решать не только вопросы, обозначенные в ч. 1 комментируемой статьи, но также:
1) участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, при условии, что эти полномочия не переданы им в соответствии со ст. 19 комментируемого Закона и что это участие предусмотрено федеральными законами;
2) решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.
Реализация обозначенных в ч. 2 полномочий возможна за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района
Комментарий к статье 151. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов местного значения муниципального района, которые в целом аналогичны вопросам, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона.
Понятием муниципального района охватывается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
К вопросам местного значения межпоселенческого характера относится часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с комментируемым Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (см. ст. 2 Закона).
2. Рассмотрим кратко основные аспекты вопросов местного значения муниципального района:
1) п. 1 ч. 1 комментируемой статьи - составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района. О бюджете муниципального района и бюджетных полномочиях муниципальных образований см. подробнее ст. ст. 9, 15 БК РФ, ст. ст. 52, 53, 55, 63 - 65 и др. комментируемого Закона; см. также решение Майминского районного Совета депутатов от 28 декабря 2015 г. N 16-02 "О бюджете муниципального образования "Майминский район" на 2016 год"; решение Совета депутатов Бейского района от 21 декабря 2015 г. N 323 "О местном бюджете муниципального образования "Бейский район" на 2016 год и на плановый период 2017 - 2018 годов"; Постановление администрации муниципального образования "Майминский район" от 17 июня 2016 г. N 61 "Об утверждении порядка использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации муниципального образования "Майминский район"; решение Симферопольского районного совета Республики Крым от 1 апреля 2016 г. N 471 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Симферопольский район" Республики Крым"; решение Ленинского районного совета Республики Крым от 31 марта 2016 г. N 333-25/1 "Об утверждении Порядка представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Ленинский район Республики Крым"; решение Ленинского районного совета Республики Крым от 26 февраля 2016 г. N 319-24/1 "Об утверждении Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Ленинский район Республики Крым";
2) п. 2 ч. 1 комментируемой статьи - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района (см. об этом подробнее комментарий к п. 2 ч. 1 ст. 14 Закона; см. также решение Совета депутатов Егорьевского муниципального района МО от 25 ноября 2015 г. N 389/37 "О земельном налоге", решение Совета депутатов Каширского муниципального района МО от 23 октября 2015 г. N 139-н "Об установлении и введении в действие налога на имущество физических лиц");
3) п. 3 ч. 1 комментируемой статьи - владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, разграничивается положениями ст. 50 комментируемого Закона; см. также комментарий к п. 3 ч. 1 ст. 14 Закона; решение Совета депутатов Пушкинского муниципального района МО от 23 апреля 2014 г. N 842/96 "Об утверждении Положения о порядке предоставления в аренду и безвозмездное пользование имущества, находящегося в муниципальной собственности Пушкинского муниципального района Московской области"; Постановление администрации Клинского муниципального района МО от 4 апреля 2016 г. N 1001 "Об утверждении Порядка применения понижающего коэффициента при определении арендной платы при передаче в аренду без проведения торгов субъектам малого и среднего предпринимательства по вновь заключаемым и действующим договорам на муниципальное имущество Клинского муниципального района"; Постановление администрации муниципального образования "Лодейнопольский муниципальный район" Ленинградской области от 25 апреля 2016 г. N 443 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности"; Постановление администрации муниципального образования "Тихвинский муниципальный район" Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 01-3183-а "Об утверждении административного регламента администрации муниципального образования "Тихвинский муниципальный район" Ленинградской области по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков в собственность (за плату/бесплатно), аренду, безвозмездное пользование, постоянное (бессрочное) пользование без проведения торгов";
4) п. 4 ч. 1 комментируемой статьи - организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством РФ. Обратим внимание, что в ведении муниципального района находится только электро- и газоснабжение поселений. Органы местного самоуправления муниципального района ответственны за организацию соответствующих коммуникаций между поселениями в границах района. Об организации в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений также см. комментарий к п. 4 ч. 1 ст. 14 Закона; Постановление главы Павлово-Посадского муниципального района МО от 2 ноября 2012 г. N 1952 "Об утверждении Положения об организации в границах Павлово-Посадского муниципального района Московской области электро- и газоснабжения поселений"; решение Егорьевского районного Совета депутатов от 27 августа 2013 г. N 174 "Об утверждении Положения об организации электро- и газоснабжения поселений, расположенных на территории муниципального образования Егорьевский район Алтайского края"; решение Совета депутатов муниципального образования Курманаевский район Оренбургской области от 24 декабря 2014 г. N 296 "Об утверждении Положения об организации в границах муниципального образования Курманаевский район электро- и газоснабжения поселений"; нормативный правовой акт Думы Пожарского муниципального района от 27 января 2015 г. N 309-НПА "Об утверждении Положения об организации электро- и газоснабжения населения в границах сельских поселений, входящих в состав Пожарского муниципального района";
5) п. 5 ч. 1 комментируемой статьи - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.
О полномочиях органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности см. ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района при осуществлении дорожной деятельности, включая:
- принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
- участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории муниципального района;
- ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения также относится осуществление полномочий, установленных для органов местного самоуправления городского поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта РФ, а также на межселенной территории.
Об иных аспектах, затрагивающих реализацию вопросов, предусмотренных п. 5 ч. 1 комментируемой статьи, см. комментарий к п. 5 ч. 1 ст. 14 Закона; Постановление администрации муниципального района "Койгородский" от 28 августа 2014 г. N 65/08 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения муниципального района "Койгородский"; решение Совета муниципального района Благовещенский район РБ от 30 ноября 2012 г. N 3-45 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан"; Постановление администрации Вяземского муниципального района от 18 июня 2012 г. N 646 "Об утверждении положения "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения Вяземского муниципального района"; Постановление администрации Алтайского района от 26 октября 2012 г. N 1134 "Об утверждении долгосрочной муниципальной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в Алтайском районе на 2013 - 2020 годы"; Постановление главы администрации муниципального района "Боровский район" от 23 июля 2013 г. N 2052 "Об утверждении муниципальной программы "Повышение безопасности дорожного движения на территории Боровского района Калужской области в 2014 - 2020 годах";
6) п. 6 ч. 1 комментируемой статьи - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. О данном вопросе местного значения муниципального района см. комментарий к п. 7 ч. 1 ст. 14 Закона; Постановление администрации Кондинского района от 25 июля 2016 г. N 1100 "Об утверждении Порядка ведения реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Кондинского района"; Постановление администрации Зеленчукского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики от 20 мая 2016 г. N 403 "Об утверждении Положения о реестре муниципальных маршрутов регулярных перевозок Зеленчукского муниципального района"; Постановление администрации муниципального района "Ижемский" от 29 июля 2016 г. N 513 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства по маршрутам, проходящим по автомобильным дорогам местного значения в границах муниципального образования муниципального района "Ижемский"; Постановление администрации Аликовского района ЧР от 26 июля 2016 г. N 422 "Об утверждении положения о конкурсе на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок на территории Аликовского района Чувашской Республики"; Постановление администрации Цивильского района ЧР от 19 апреля 2016 г. N 127 "Об утверждении Порядка определения и назначения перевозчика на муниципальный маршрут регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом без проведения конкурса на период до проведения открытого конкурса, но не более чем на 6 месяцев"; Постановление администрации Балаковского муниципального района от 21 декабря 2015 г. N 4959 "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Балаковского муниципального района";
7) п. 6.1 ч. 1 комментируемой статьи - участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района (см. комментарий к п. 7.1 ч. 1 ст. 14 Закона);
8) п. 6.2 ч. 1 комментируемой статьи - разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов. Как можно заметить, указанные положения в целом аналогичны положениям, закрепленным в п. 7.2 ч. 1 ст. 14 Закона (см. комментарий к данному пункту). Однако если в поселении лишь создаются условия, то в муниципальном районе должны разрабатываться и осуществляться меры, направленные, с одной стороны, на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов, а с другой - на поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств. Положение, касающееся реализации прав национальных меньшинств, не включено в компетенцию поселений. Отметим, что защита прав национальных меньшинств согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. В силу чрезмерного обобщения в рамках одного вопроса местного значения, отсутствия соответствующего отраслевого законодательного регулирования и очевидной политической составляющей рассматриваемого вопроса, на наш взгляд, затруднительно представить конкретные меры и полномочия органов местного самоуправления по решению данного вопроса местного значения;
9) п. 7 ч. 1 комментируемой статьи - участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района (см. комментарий к п. 8 ч. 1 ст. 14 Закона);
10) п. 8 ч. 1 комментируемой статьи. Согласно Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (включая, надо думать, правопорядок в общественных местах), общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства РФ (п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
В то же время ст. 132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Эти положения конкретизированы в комментируемом Законе. В частности, установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (см. п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона). Данное полномочие закреплено и применительно к вопросам местного значения городского округа (в отношении организации охраны общественного порядка на его территории; см. п. 9 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона).
Согласно положениям абз. 2 ч. 3 ст. 83 комментируемого Закона обозначенные в п. 8 ч. 1 комментируемой статьи и п. 9 ч. 1 ст. 16 Закона нормы подлежат применению в порядке и на условиях, предусмотренных специальным федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Однако по состоянию на 1 сентября 2016 г. эти нормы не реализованы. Муниципальная милиция не создана.
В Государственную Думу РФ в октябре 2014 г. вносился законопроект N 621910-6 "О муниципальной милиции в Российской Федерации", однако в ноябре этого же года он был возвращен субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции РФ и Регламента Государственной Думы (см. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=621910-6&02).
Обратим внимание, что в декабре 2014 г. в Государственную Думу также вносился законопроект N 677881-6, предусматривающий исключение п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона из перечня вопросов местного значения соответственно муниципального района и городского округа. В мае 2015 г. данный законопроект был отклонен (см. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=677881-6&02).
Как скоро будет решен вопрос о законодательном закреплении правового статуса муниципальной милиции (полиции) (и будет ли он решен вообще), сказать трудно. Разработчики законопроекта N 621910-6 "О муниципальной милиции в Российской Федерации" отметили, что государство не может быть безучастно к состоянию общественного порядка на территории всей страны, в том числе и к состоянию общественного порядка на территории конкретного муниципального образования. В этой связи полиция должна быть координатором работы, оказывать ей необходимую помощь в выполнении возложенных задач (особенно в период становления) и выполнять определенный объем функций в сфере обеспечения общественного порядка. Создание нового правоохранительного института, по их мнению, приблизит правоохранительную деятельность к потребностям граждан и конкретных поселенческих обществ, повысит подотчетность органов охраны правопорядка гражданам, а также уровень доверия к ним со стороны населения и в целом положительно скажется на состоянии безопасности граждан и общественного порядка в стране. Через муниципальную милицию могут быть открыты новые каналы связи общества и правоохранительных органов. Появится возможность создания условий для реализации стратегии социального партнерства, предполагающих обстановку взаимопонимания, доверия, взаимной поддержки и сотрудничества. Все это будет способствовать росту правовой активности людей, а в конечном итоге - повышению эффективности функционирования всей правоохранительной системы общества <17>.
--------------------------------
<17> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона "О муниципальной милиции в Российской Федерации". URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&E75026E344F3FB1D43257D78004160EC.
По данным газеты "Коммерсантъ" от 17 сентября 2016 г. (см. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3092589), в МВД России подготовили законопроект о создании муниципальной милиции. Согласно законопроекту, разработанному ВНИИ МВД, муниципальная милиция должна стать органом местного самоуправления или подразделением местной администрации, а милиционеры - муниципальными служащими. Им предстоит помогать полиции и иным правоохранительным органам в обеспечении безопасности граждан, в том числе проводить их досмотр при проведении массовых мероприятий. Милиционеры смогут патрулировать населенные пункты; составлять протоколы об административных нарушениях; доставлять пьяных и наркоманов в больницы, а нарушителей - в полицию; помогать искать пропавших людей. Передача муниципальной милиции полицейских полномочий, в частности патрульно-постовой службы и участковых, в проекте не предусмотрена. Милиционеры - муниципальные служащие и смогут работать только в пределах городских округов или муниципальных районов. Они обязаны проходить силовую подготовку, им разрешено пользоваться гражданским оружием. Указанный законопроект разработан "в рамках исследования и направлен в регионы на отзыв";
11) п. 8.1 ч. 1 комментируемой статьи - предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке муниципального района сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции. О данном вопросе местного значения см. комментарий к п. 33.1 ч. 1 ст. 14 Закона;
12) п. 8.2 ч. 1 комментируемой статьи - до 1 января 2017 г. предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности (см. комментарий к п. 33.2 ч. 1 ст. 14 Закона);
13) п. 9 ч. 1 комментируемой статьи - организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, закреплены в ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Кроме того, согласно ст. 55 данного Закона органы местного самоуправления при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Так, например, согласно ст. 4 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" радиационная безопасность обеспечивается в том числе осуществлением органами местного самоуправления мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности. При планировании и проведении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, принятии решений в области обеспечения радиационной безопасности, анализе эффективности указанных мероприятий органами местного самоуправления проводится оценка радиационной безопасности (ч. 1 ст. 13 указанного Закона).
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в п. п. 8 и 9 ст. 2 закрепляет, что:
а) органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. В случае если создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем пять процентов от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, решение о создании особо охраняемой природной территории орган местного самоуправления согласовывает с органом государственной власти соответствующего субъекта РФ;
б) органы местного самоуправления решают предусмотренные комментируемым Законом вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в ст. 6 регламентирует полномочия органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" в ст. 9 устанавливает полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы.
В качестве примера реализации предусмотренного п. 9 ч. 1 комментируемой статьи полномочия укажем на:
- Постановление администрации МО "Надымский район" от 25 мая 2016 г. N 297 "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории муниципального образования "Надымский" район";
- Постановление администрации Тобольского муниципального района от 13 октября 2015 г. N 62 "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории Тобольского муниципального района";
- Постановление администрации Сургутского района от 15 мая 2014 г. N 1742-нпа "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории Сургутского района";
- Постановление администрации Балаковского муниципального района от 27 апреля 2011 г. N 1505 "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории Балаковского муниципального района";
- решение Совета депутатов Подольского муниципального района МО от 21 октября 2011 г. N 373/2011 "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории Подольского муниципального района Московской области";
14) п. 11 ч. 1 комментируемой статьи - организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта РФ), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
Основные полномочия органов местного самоуправления в обозначенной сфере регламентированы Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (см. ст. 9 и др.). К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования, в частности, относятся:
а) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);
б) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта РФ);
в) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
г) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;
д) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
е) учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа;
ж) осуществление иных установленных Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" законом полномочий в сфере образования.
В субъектах РФ - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования, в том числе по закреплению образовательных организаций субъектов РФ за конкретными территориями, устанавливаются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
Органы местного самоуправления муниципальных районов также имеют право на осуществление функций учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.
В качестве примера укажем на некоторые акты, принятые органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в развитие обозначенных полномочий:
- Закон Московской области от 12 декабря 2013 г. N 147/2013-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в сфере образования";
- Закон Красноярского края от 16 декабря 2014 г. N 7-2951 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края государственными полномочиями по обеспечению питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, проживающих в интернатах муниципальных образовательных организаций";
- Постановление главы Волоколамского муниципального района МО от 9 августа 2016 г. N 1589 "О размере родительской платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность";
- Постановление администрации муниципального образования "Кореновский район" Краснодарского края от 20 июля 2016 г. N 684 "Об утверждении Порядка приема заявлений, постановки на учет и зачисления детей в образовательные учреждения, реализующие основные образовательные программы дошкольного образования (детские сады) муниципального образования "Кореновский район";
- решение Майминского районного Совета депутатов от 24 июня 2016 г. N 20-02 "Об утверждении перечня платных услуг, оказываемых организациями муниципального образования "Майминский район", реализующими программы начального общего, основного общего, среднего общего образования";
- Постановление администрации муниципального образования "Енотаевский район" от 14 июня 2016 г. N 308 "Об утверждении положения о порядке организации перевозок учащихся муниципальных бюджетных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования";
- решение Представительного собрания Нюксенского муниципального района от 31 марта 2016 г. N 21 "О нормах на питание детей в образовательных организациях Нюксенского муниципального района";
- Постановление администрации Балашовского муниципального района от 25 января 2016 г. N 10-п "Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность на территории Балашовского муниципального района";
- Постановление администрации Вольского муниципального района от 8 октября 2015 г. N 2965 "Об утверждении Положения о порядке и условиях оказания платных дополнительных образовательных услуг в образовательных учреждениях Вольского муниципального района" и др.;
15) п. 12 ч. 1 комментируемой статьи - создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Обратим внимание, что решение данного вопроса не распространяется на территории поселений, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, который осуществляет функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий (см. распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2006 г. N 1156-р).
Согласно ст. 9 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" органы государственной власти и органы местного самоуправления, медицинские организации и иные организации осуществляют взаимодействие в целях обеспечения прав граждан в сфере охраны здоровья. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации.
Статья 29 указанного Закона устанавливает, что муниципальную систему здравоохранения составляют:
- органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья;
- подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фармацевтические организации.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (за исключением территорий, медицинская помощь населению которых оказывается в соответствии со ст. 42 данного Закона) в сфере охраны здоровья относятся:
а) создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта РФ в пределах полномочий, установленных комментируемым Законом;
б) обеспечение организации оказания медицинской помощи в медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения в случае передачи соответствующих полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации";
в) информирование населения муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, осуществляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта РФ;
г) участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов;
д) участие в реализации на территории муниципального образования мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;
е) реализация на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта РФ;
ж) создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в медицинских организациях в соответствии с комментируемым Законом;
16) п. 14 ч. 1 комментируемой статьи - участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов. О понятии твердых коммунальных отходов, их сбора и транспортировки см. комментарий к п. 18 ч. 1 ст. 14 Закона. К обработке отходов согласно Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" относится предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку. Утилизация отходов - это процесс использования отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация). Обезвреживание отходов - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду. Захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.
О выявлении конституционно-правового смысла п. 14 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона см. Постановление Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 г. N 13-П;
17) п. 15 ч. 1 комментируемой статьи - утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.
В силу ч. 2 ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:
а) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов (см. ст. ст. 18 - 21 и др. ГрК РФ; решение Красногвардейского районного совета Республики Крым от 12 июля 2016 г. N 365-1 "Об утверждении Положения о порядке подготовки документов территориального планирования муниципального образования Красногвардейский район Республики Крым", решение Совета муниципального района "Заполярный район" от 30 мая 2013 г. N 404-р "Об утверждении схемы территориального планирования муниципального района "Заполярный район");
б) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных районов (см. ст. 29.4 ГрК РФ; Постановление администрации Воскресенского муниципального района МО от 10 февраля 2016 г. N 370 "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования Воскресенского муниципального района Московской области и входящих в его состав сельских поселений");
в) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий (см. ст. ст. 30 - 33 ГрК РФ; решение Совета МО муниципального района "Троицко-Печорский" от 13 мая 2016 г. N 09/65 "Об утверждении правил землепользования и застройки межселенной территории муниципального образования района "Троицко-Печорский", решение Совета муниципального района "Тунгокоченский район" от 29 апреля 2013 г. N 12 "Об утверждении Правил землепользования и застройки межселенной территории муниципального района "Тунгокоченский район" Забайкальского края");
г) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ (см. гл. 5 ГрК РФ);
д) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях (см. ст. ст. 51, 52, 55 ГрК РФ; Постановление администрации Ногинского муниципального района МО от 23 сентября 2013 г. N 1543 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешения на строительство объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию в случае, если строительство (реконструкция) объекта капитального строительства планируется на территориях двух и более поселений в границах Ногинского муниципального района", Постановление администрации муниципального образования "Славянский район" Краснодарского края от 5 марта 2013 г. N 560 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществить на территориях двух и более поселений в границах муниципального района, и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более поселений в границах муниципального района");
е) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов (см. ст. ст. 56, 57 ГрК РФ; Приказ Министерства регионального развития РФ от 30 августа 2007 г. N 86 "Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления", Приказ Министерства регионального развития РФ от 30 августа 2007 г. N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности", Приказ Минрегиона РФ от 3 мая 2007 г. N 37 "Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления", Постановление администрации Егорьевского муниципального района МО от 28 марта 2014 г. N 870 "Об утверждении Положения об информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории Егорьевского муниципального района").
О полномочиях органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения, связанных с резервированием и изъятием земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, см. ст. ст. 56.1, 70.1 ЗК РФ, гл. VII.1 ЗК РФ и комментарий к п. 20 ч. 1 ст. 14 Закона.
О разъяснении вопроса разграничения полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений см. также письмо Минрегиона России от 25 июля 2014 г. N 3784-ЕЧ/02-ОГ;
18) п. 15.1 ч. 1 комментируемой статьи - утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе". В силу ч. 5.8 ст. 19 указанного Закона органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта РФ. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Так, например, Постановлением администрации муниципального образования "Киришский муниципальный район" Ленинградской области от 30 марта 2015 г. N 725 утверждены Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории муниципального образования "Киришский муниципальный район" Ленинградской области. Постановлением администрации Красногорского муниципального района МО от 5 мая 2016 г. N 930/5 утвержден Порядок демонтажа рекламных конструкций на территории Красногорского муниципального района Московской области, установленных без разрешения, срок действия которого не истек, а также при аннулировании разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций или признании их недействительными. Также обратим внимание на Постановление администрации муниципального образования "Бокситогорский муниципальный район" Ленинградской области от 5 декабря 2014 г. N 1736 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, аннулированию таких разрешений, выдаче предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций администрацией Бокситогорского муниципального района Ленинградской области", Постановление администрации Ступинского муниципального района МО от 27 мая 2014 г. N 1961-п "Об утверждении схемы размещения рекламных конструкций";
19) п. 16 ч. 1 комментируемой статьи - формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений. Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" определяет муниципальный архив как структурное подразделение органа местного самоуправления или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным образованием, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов. Статья 13 указанного Закона обязывает органы местного самоуправления муниципального района, городского округа и внутригородского района создавать архивы в целях хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов. Законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств. О других полномочиях в рассматриваемой сфере см. комментарий к п. 17 ч. 1 ст. 14 Закона;
20) п. 17 ч. 1 комментируемой статьи - содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг (см. комментарий к п. 22 ч. 1 ст. 14 Закона);
21) п. 18 ч. 1 комментируемой статьи - создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи. О полномочиях органов местного самоуправления муниципального района в рассматриваемой сфере также см. комментарий к п. 10 ч. 1 ст. 14 Закона;
22) п. 19 ч. 1 комментируемой статьи - организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов (см. комментарий к п. 11 ч. 1 ст. 14 Закона);
23) п. 19.1 ч. 1 комментируемой статьи - создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. Полномочия органов местного самоуправления муниципального района в области культуры установлены Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". К таковым относятся:
а) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;
б) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
в) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.
Другие вопросы деятельности органов местного самоуправления в данной сфере рассмотрены в комментарии к п. 12 ч. 1 ст. 14 Закона;
24) п. 19.2 ч. 1 комментируемой статьи - создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района (см. комментарий к п. 13.1 ч. 1 ст. 14 Закона);
25) п. 19.3 ч. 1 комментируемой статьи - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района (см. комментарий к п. 13 ч. 1 ст. 14 Закона);
26) п. 20 ч. 1 комментируемой статьи - выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района (см. комментарий к ст. 61 Закона);
27) п. 21 ч. 1 комментируемой статьи - организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. комментарий к п. 23 ч. 1 ст. 14 Закона);
28) п. 22 ч. 1 комментируемой статьи - создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (см. комментарий к п. 27 ч. 1 ст. 14 Закона);
29) п. 23 ч. 1 комментируемой статьи - организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района (см. комментарий к п. 8 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
30) п. 24 ч. 1 комментируемой статьи - осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (см. комментарий к п. 26 ч. 1 ст. 14 Закона);
31) п. 25 ч. 1 комментируемой статьи - создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству (см. комментарий к п. 28 ч. 1 ст. 14 Закона);
32) п. 26 ч. 1 комментируемой статьи - обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района (см. комментарий к п. 14 ч. 1 ст. 14 Закона; Постановление администрации муниципального образования "Юринский муниципальный район" от 7 июня 2010 г. N 129 "Об утверждении перечня водных объектов для массового отдыха у воды и занятия спортом на водоемах муниципального образования "Юринский муниципальный район";
33) п. 27 ч. 1 комментируемой статьи - организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью (см. комментарий к п. 30 ч. 1 ст. 14 Закона);
34) п. 28 ч. 1 комментируемой статьи - осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. В силу ч. 4 ст. 27 ВК РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных ч. 1 ст. 27 ВК РФ, относятся установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального района, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на межселенных территориях в границах муниципального района. Об осуществлении органами местного самоуправления муниципального района иных полномочий, предусмотренных в п. 28 ч. 1 комментируемой статьи, см. комментарий к п. 31 ч. 1 ст. 14 Закона;
35) п. 29 ч. 1 комментируемой статьи - осуществление муниципального лесного контроля (см. комментарий к п. 32 ч. 1 ст. 14 Закона);
36) п. 32 ч. 1 комментируемой статьи - обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального района, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом (см. комментарий к п. 37 ч. 1 ст. 14 Закона);
37) п. 33 ч. 1 комментируемой статьи - осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального района (см. комментарий к п. 38 ч. 1 ст. 14 Закона; Постановление администрации МО муниципального района "Усть-Цилемский" от 27 июля 2016 г. N 07/470 "Об организации деятельности по противодействию коррупции в муниципальном образовании муниципального района "Усть-Цилемский" и муниципальных образованиях сельских поселений, расположенных в границах муниципального образования муниципального района "Усть-Цилемский"; Постановление администрации муниципального района "Княжпогостский" от 19 июля 2016 г. N 271 "Об организации деятельности по противодействию коррупции в муниципальном образовании муниципального района "Княжпогостский" и муниципальных образованиях сельских поселений, расположенных в границах муниципального образования муниципального района "Княжпогостский";
38) п. 34 ч. 1 комментируемой статьи - присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах межселенной территории муниципального района, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре (см. комментарий к п. 21 ч. 1 ст. 14 Закона);
39) п. 35 ч. 1 комментируемой статьи - осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района.
В силу ст. 72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства РФ, законодательства субъекта РФ, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта РФ предусмотрена административная и иная ответственность.
Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений ст. 72 ЗК РФ (см., например, Постановление правительства МО от 26 мая 2016 г. N 400/17 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Сергиев Посад МО от 16 октября 2014 г. N 3-18/113-ГС "О принятии муниципального нормативного правового акта Положение о муниципальном земельном контроле на территории городского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области", Постановление администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области от 9 сентября 2016 г. N 411 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля за использованием земель на территории Кировского муниципального района Ленинградской области" и др.).
Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений, а также в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах входящих в состав этого района сельских поселений, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта РФ данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений (см. Постановление администрации Серпуховского муниципального района МО от 10 августа 2015 г. N 977 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории Серпуховского муниципального района Московской области", Постановление администрации Клинского муниципального района МО от 23 мая 2016 г. N 1517 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Клинского муниципального района" и др.);
40) п. 36 ч. 1 комментируемой статьи - организация выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории (см. комментарий к п. 39 ч. 1 ст. 14 Закона).
3. Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях (т.е. территориях, находящихся вне границ поселений).
Положения ч. 2 комментируемой статьи включают в компетенцию органов местного самоуправления муниципальных районов в том числе и полномочия органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов на указанных территориях в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
4. Делегирование полномочий, осуществляемое на всех уровнях власти, находит отражение в комментируемом Законе, в том числе и применительно к полномочиям органов местного самоуправления различных уровней. В абз. 1 ч. 4 комментируемой статьи речь идет о том, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ.
Статья 142.5 БК РФ на этот счет закрепляет, что в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа городского, сельского поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ, бюджетам муниципальных районов могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов городских, сельских поселений (см. об этом подробнее Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2015/01/main/method.zip).
В этом отношении можно указать на такие документы, как:
- решение Совета депутатов городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от 23 марта 2016 г. N 2/1 "Об утверждении Порядка предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского поселения Истра в бюджет Истринского муниципального района";
- решение Совета депутатов городского поселения Лотошино Лотошинского муниципального района МО от 16 октября 2015 г. N 162/23 "Порядок предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского поселения Лотошино бюджету Лотошинского муниципального района";
- решение Совета депутатов Можайского муниципального района МО от 30 апреля 2015 г. N 183/2015-Р "Об утверждении Положения о порядке предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Можайского муниципального района бюджетам поселений Можайского муниципального района";
- решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района МО от 17 марта 2015 г. N 3/11 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области в бюджет Одинцовского муниципального района Московской области иных межбюджетных трансфертов" и др.
В свою очередь, в абз. 2 ч. 4 комментируемой статьи предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с БК РФ. В этом случае речь идет о применении положений ст. 142.4 БК РФ, где указано, что в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта РФ, бюджетам городских, сельских поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями.
В качестве примера можно указать на решение Минусинского районного Совета депутатов Красноярского края от 17 февраля 2016 г. N 23-рс "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Минусинского района бюджетам поселений", решение Ленинского районного совета Республики Крым от 13 ноября 2015 г. N 264-16/1 "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального образования "Ленинский район Республики Крым" бюджетам поселений Ленинского района Республики Крым, решение Совета депутатов Красногорского муниципального района МО от 29 октября 2015 г. N 434/37 "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Красногорского муниципального района бюджетам поселений, входящих в состав Красногорского муниципального района", решение Совета депутатов Ступинского муниципального района МО от 20 августа 2015 г. N 111/11 "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Ступинского муниципального района бюджетам городских и сельских поселений Ступинского муниципального района" и др.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Данное положение не столько призвано усилить роль представительных органов муниципальных образований в процедурах формирований соглашений, сколько должно обеспечить некоторую гарантию от злоупотреблений при решении вопросов передачи полномочий со стороны исполнительно-распорядительных органов.
Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.
5. Закономерным представляется положение ч. 5 комментируемой статьи, определяющее, что в предусмотренном комментируемым Законом случае, когда местная администрация в поселении не формируется, а ее полномочия осуществляет местная администрация муниципального района, финансирование полномочий местной администрации осуществляется за счет бюджета муниципального района (см. комментарий к ч. 2 ст. 34 Закона, см. также письмо Минфина России от 25 апреля 2013 г. N 06-04-11/01/14552).
Статья 15.1. Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов
Комментарий к статье 15.11. Большинство вопросов, на решение которых в контексте комментируемой статьи имеют право органы местного самоуправления муниципального района, во многом аналогично соответствующим вопросам, закрепленным за органами местного самоуправления поселений нормами ст. 14.1 комментируемого Закона. В частности, речь идет о таких вопросах, как:
1) создание музеев муниципального района (см. комментарий к п. 1 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление Руководителя Исполкома муниципального образования "Новошешминский муниципальный район" от 3 июля 2008 г. N 92 "О создании музея Новошешминского муниципального района", решение Думы Партизанского муниципального района от 26 мая 2006 г. N 236 "О Положении "Об организации музеев в Партизанском муниципальном районе", решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 2 декабря 2008 г. N 448 "Об утверждении Положения о создании и организации деятельности музеев в Хабаровском муниципальном районе");
2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (см. комментарий к п. 4 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление администрации Саратовского муниципального района от 21 декабря 2011 г. N 3525 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Установление опеки или попечительства над несовершеннолетними, недееспособными совершеннолетними гражданами", решение Совета депутатов Лямбирского муниципального района Республики Мордовия от 17 июня 2010 г. N 225 "О ежемесячном денежном пособии детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, переданных под опеку (попечительство), в приемные семьи", Постановление администрации Калачинского муниципального района Омской области от 5 ноября 2015 г. N 217-п "Об утверждении административных Регламентов по предоставлению государственных услуг в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними");
3) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района (см. комментарий к п. 6 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление администрации муниципального образования "Абдулинский район" Оренбургской области от 22 февраля 2013 г. N 175-п "О совете по делам национально-культурных автономий" (вместе с Положением о совете по делам национально-культурных автономий при администрации муниципального образования "Абдулинский район" Оренбургской области" Составом совета по делам национально-культурных автономий при администрации муниципального образования "Абдулинский район" Оренбургской области), Постановление администрации Лихославльского района от 5 августа 2013 г. N 150-1 "О Совете по делам национальностей и национально-культурных автономий Лихославльского района" (вместе с Положением о Совете по делам национальностей и национально-культурных автономий Лихославльского района));
4) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района (см. комментарий к п. 7 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление администрации муниципального образования "Отрадненский район" Краснодарского края от 10 сентября 2015 г. N 513 "Об утверждении муниципальной программы "Гармонизация межнациональных отношений и развитие национальных культур в Отрадненском районе", Постановление администрации муниципального образования "Сакмарский район" Оренбургской области от 30 июня 2015 г. N 513-п "Об утверждении муниципальной Программы "Гармонизация межэтнических и межконфессиональных отношений на территории Сакмарского района Оренбургской области на 2015 - 2020 годы");
5) создание условий для развития туризма (см. комментарий к п. 9 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление администрации муниципального образования "Майкопский район" от 7 ноября 2013 г. N 90-н "Об утверждении муниципальной Программы муниципального образования "Майкопский район" - "Развитие туризма", решение Совета местного самоуправления Черекского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2016 г. N 32/246 "Об утверждении Положения о создании условий для развития туризма на территории Черекского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики", Постановление администрации Белоярского района от 9 декабря 2013 г. N 1802 "Об утверждении муниципальной программы Белоярского района "Развитие малого и среднего предпринимательства и туризма в Белоярском районе на 2014 - 2020 годы", Постановление администрации Петровского муниципального района от 21 ноября 2013 г. N 1381 "О муниципальной программе "Развитие физической культуры, спорта и туризма в Петровском муниципальном районе Саратовской области до 2020 года");
6) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания (см. комментарий к п. 10 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
7) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (см. комментарий к п. 11 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление администрации Новоалександровского муниципального района Ставропольского края от 14 августа 2015 г. N 880 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Новоалександровского муниципального района субсидий общественным объединениям ветеранов, инвалидов и иным социально ориентированным некоммерческим организациям на реализацию социально значимых программ и мероприятий", Постановление администрации Рыбинского муниципального района от 4 июня 2012 г. N 1016 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление районным общественным объединениям ветеранов и инвалидов субсидии на финансирование расходов, связанных с осуществлением ими своей уставной деятельности, в том числе проведение мероприятий", Постановление администрации Ростовского муниципального района от 29 июня 2011 г. N 1333 "О финансовой поддержке деятельности местных общественных объединений ветеранов, инвалидов и иных общественных организаций социальной направленности");
8) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в расположенном на межселенной территории населенном пункте нотариуса (см. комментарий к п. 3 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление главы администрации муниципального образования "Таштыпский район" от 15 сентября 2010 г. N 1102 "Об утверждении Регламента администрации муниципального образования "Таштыпский район" по совершению нотариальных действий на межселенной территории", Постановление администрации Елизовского муниципального района Камчатского края от 13 февраля 2015 г. N 135 "Об утверждении порядка совершения нотариальных действий должностными лицами органа местного самоуправления Елизовского муниципального района");
9) создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами (см. комментарий к п. 12 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
10) осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений" (см. комментарий к п. 15 ч. 1 ст. 14.1 Закона).
Вместе с тем органам местного самоуправления муниципального района предоставлено право решения ряда вопросов, не включенных в перечень, установленный для органов местного самоуправления городского, сельского поселения. Речь, в частности, идет о следующих вопросах:
1) осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года (см. п. 7 ч. 1 комментируемой статьи). Аналогичная норма приведена в ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации";
2) осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 20 июля 2012 г. N 125-ФЗ "О донорстве крови и ее компонентов" (см. п. 11 ч. 1 комментируемой статьи). Согласно ст. 11 указанного Закона уполномоченные органы местного самоуправления в сфере обращения донорской крови и (или) ее компонентов вправе:
- организовывать заготовку, хранение, транспортировку и обеспечение безопасности донорской крови и (или) ее компонентов в созданных не позднее 1 января 2006 года структурных подразделениях медицинских организаций, подведомственных уполномоченным органам местного самоуправления;
- осуществлять мероприятия по организации, развитию и пропаганде донорства крови и ее компонентов;
- создавать условия для развития службы крови и реализации региональных программ развития службы крови.
2. О решении органами местного самоуправления муниципального района вопросов, указанных в ч. 2 комментируемой статьи, см. комментарий к ч. 2 ст. 14.1 комментируемого Закона.
Статья 16. Вопросы местного значения городского округа
Комментарий к статье 161. Статус городского округа как вида муниципального образования определен в ст. 2 комментируемого Закона. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого:
1) осуществляют полномочия по решению установленных комментируемым Законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;
2) могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии следующих оснований:
1) сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных комментируемой статьей вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
2) сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 комментируемого Закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения (см. об этом подробнее комментарий к ч. 2 ст. 11 Закона).
Таким образом, в перечень вопросов местного значения городского округа включены вопросы, отнесенные к компетенции городских (сельских) поселений и муниципальных районов положениями ст. ст. 14 и 15 Закона (см. комментарии к указанным статьям).
Учитывая изложенное, в рамках комментируемой статьи обратим внимание на ряд следующих аспектов:
1) согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности, включая:
- принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
- ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий;
- участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории городского округа;
2) в соответствии с ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" органы местного самоуправления городских округов вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования;
3) в силу ч. 5 ст. 27 ВК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных ч. 1 ст. 27 ВК РФ, относятся установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории городского округа, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского округа;
4) положениями ч. 3 ст. 8 ГрК РФ (в редакции, действующей с 1 января 2017 г.) закреплено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:
- подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;
- утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;
- утверждение правил землепользования и застройки городских округов;
- утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ;
- выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;
- ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;
- принятие решений о развитии застроенных территорий;
- проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГрК РФ;
- разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов.
2. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ввел два новых вида муниципальных образований:
а) городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
б) внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.
Перечень вопросов местного значения, отнесенных к компетенции внутригородского района, определен ст. 16.2 комментируемого Закона.
Что касается компетенции городских округов с внутригородским делением по решению вопросов местного значения, то в силу ч. 3 комментируемой статьи законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств.
По данным Росстата на 1 января 2016 г. в России насчитывается более 500 городских округов и официально зарегистрировано три городских округа с внутригородским делением: Челябинск, Самара, Махачкала (см. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/1-adm_2016.xls).
Так, например, в Уставе города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2) (редакция от 26 апреля 2016 г.) закреплено, что город Челябинск имеет два равнозначных официальных наименования: "Челябинский городской округ с внутригородским делением" и "город Челябинск". В соответствии с Законом Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 706-ЗО "О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа" город Челябинск наделен статусом городского округа с внутригородским делением.
Город Махачкала наделен статусом городского округа с внутригородским делением в соответствии с Законом Республики Дагестан от 13 января 2005 г. N 6 "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан", Законом Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан". Местное самоуправление в городе Махачкале осуществляется также на территориях внутригородских районов города Махачкалы (см. также Устав городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утв. решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 7 апреля 2016 г. N 8-7) (URL: http://www.mkala.ru/info/documents/ustav/). Законом Республики Дагестан от 8 февраля 2016 г. N 9 "Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе" разграничены полномочия по решению вопросов местного значения между городским округом с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородскими районами, образованными в составе этого округа.
Законом Самарской области от 30 марта 2015 г. N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области" (ст. 1) городской округ Самара наделен статусом городского округа с внутригородским делением исходя из исторически сложившегося территориального внутригородского деления и с учетом мнения населения; см. также Устав городского округа Самара Самарской области (принят решением Думы городского округа Самара от 10 июля 2006 г. N 294) (в редакции от 3 декабря 2015 г.).
Статья 16.1. Права органов местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района
Комментарий к статье 16.11. Вопросы, на решение которых в контексте комментируемой статьи имеют право органы местного самоуправления городских округов, а равно и городских округов с внутригородским делением, представляют собой совокупность вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления поселений муниципальных районов:
1) создание музеев городского округа (см. комментарий к п. 1 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление администрации городского округа Верхняя Пышма от 14 апреля 2011 г. N 627 "Об утверждении стандарта качества муниципальной услуги "Создание музеев", Постановление администрации муниципального образования "городской округ г. Касимов" Рязанской области от 17 октября 2014 г. N 1454 "О создании рабочей группы по разработке концепции создания рассредоточенного музея-заповедника в г. Касимов");
2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (см. комментарий к п. 4 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление главы Вилючинского городского округа Камчатского края от 8 сентября 2009 г. N 1164 "Об организации деятельности по опеке и попечительству на территории Вилючинского городского округа", Постановление главы городского округа Кохма от 31 октября 2007 г. N 1239 "О мерах по совершенствованию разграничения полномочий в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству");
3) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа (см. комментарий к п. 6 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление администрации муниципального образования "городской округ Сыктывкар" от 15 марта 2016 г. N 3/610 "Об утверждении плана мероприятий по взаимодействию с национально-культурными автономиями и другими общественными и религиозными объединениями, направленных на гармонизацию межкультурных, межэтнических и межконфессиональных отношений, профилактику ксенофобии, укрепление толерантности на территории МО ГО "Сыктывкар" на 2016 - 2018 годы");
4) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа (см. комментарий к п. 7 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
5) создание муниципальной пожарной охраны (см. комментарий к п. 8.1 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление местной администрации городского округа Баксан КБР от 14 декабря 2009 г. N 478 "Об утверждении Положения о муниципальной пожарной охране городского округа Баксан", Постановление администрации муниципального образования "городской округ Усинск" от 1 ноября 2011 г. N 1603 "О создании и организации деятельности муниципальной и добровольной пожарной охраны, порядок взаимоотношений муниципальной пожарной охраны с другими видами пожарной охраны на территории городского округа Усинск, Постановление администрации МО "городской округ Сыктывкар" от 25 ноября 2010 г. N 11/5172 "Об утверждении порядка организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядка взаимоотношений муниципальной пожарной охраны с другими видами пожарной охраны на территории муниципального образования "городской округ Сыктывкар");
6) создание условий для развития туризма (см. комментарий к п. 9 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
7) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания (см. комментарий к п. 10 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
8) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (см. комментарий к п. 11 ч. 1 ст. 14.1 Закона; см. также Постановление администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края от 11 апреля 2016 г. N 780 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Минераловодского городского округа Ставропольского края субсидий общественным объединениям ветеранов, инвалидов и иным социально ориентированным некоммерческим организациям на реализацию социально значимых программ и мероприятий", Постановление администрации городского округа "город Калининград" от 21 марта 2016 г. N 319 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета городского округа "город Калининград" общественным объединениям инвалидов и ветеранов, осуществляющим деятельность на территории городского округа "город Калининград");
9) осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 20 июля 2012 г. N 125-ФЗ "О донорстве крови и ее компонентов" (см. комментарий к п. 11 ч. 1 ст. 15.1 Закона; см. также Постановление администрации города Хабаровска от 14 декабря 2015 г. N 4282 "О ежегодном проведении акции "Всемирный день донора крови", Постановление администрации г. Дзержинска Нижегородской области от 22 июля 2014 г. N 3044 "Об утверждении Порядка предоставления дополнительных мер социальной поддержки доноров универсальных групп крови, зарегистрированных на территории городского округа "город Дзержинск");
10) создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами (см. комментарий к п. 12 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
11) предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в соответствии с жилищным законодательством (см. комментарий к п. 13 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
12) осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории городского округа (см. комментарий к п. 14 ч. 1 ст. 14.1 Закона);
13) осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" (см. комментарий к п. 15 ч. 1 ст. 14.1 Закона).
В то же время перечень вопросов, установленный для органов местного самоуправления городского округа, обладает спецификой: указанным органам предоставлено право создания муниципальных образовательных организаций высшего образования (п. 3 ч. 1 комментируемой статьи).
Часть 4 ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" закрепляет право органов местного самоуправления городских округов обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.
2. Комментируемый Закон (см. ч. 1.1 рассматриваемой статьи) наделил органы местного самоуправления внутригородского района следующими правомочиями:
1) создание музеев внутригородского района;
2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
3) создание условий для развития туризма;
4) осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации".
3. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи органы местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района вправе решать вопросы, указанные в ч. ч. 1 и 1.1 комментируемой статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Статья 16.2. Вопросы местного значения внутригородского района
Комментарий к статье 16.21. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" комментируемый Закон был дополнен рядом норм, направленных на формирование двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах. Отметим, что предложенная в Законе возможность внутригородского деления городских округов на самостоятельные муниципального образования представляет особый интерес с точки зрения разграничения компетенции.
Не вызывает сомнений востребованность и актуальность такой модели в крупных городских округах, которые были сформированы путем присоединения к городам других населенных пунктов и (или) обладающих историческим опытом внутригородского деления на районы с формированием районных органов власти.
Вместе с тем недопустимо превращение на практике подобной возможности в "кампанейщину", направленную на повсеместное внедрение предлагаемой модели. Следует учитывать, что город, как и другие населенные пункты, представляет собой исторически сложившуюся социально-экономическую систему. В большинстве случаев это предполагает значительные препятствия к созданию "полноценного" местного самоуправления на территории каждого внутригородского района, поскольку формирование внутригородского деления будет сопровождаться болезненным, нерациональным, искусственным и зачастую невозможным разграничением муниципального имущества, включающего в том числе инженерную и коммунальную инфраструктуры, места массового отдыха и т.п.
Закономерно, что законодатель постарался включить в перечень вопросов местного значения внутригородского района вопросы, наиболее приближенные к повседневному обеспечению жизнедеятельности населения. Однако, на наш взгляд, из такого перечня выбивается создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества.
2. В силу ч. 2 комментируемой статьи законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с комментируемым Законом вопросов местного значения городских округов.
Так, например, в соответствии с Законом Республики Дагестан от 13 января 2005 г. N 6 "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан", Законом Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" в городе Махачкале образованы следующие внутригородские муниципальные образования со статусом внутригородских районов:
1) Кировский район города Махачкалы с входящими в его состав поселками Ленинкент, Шамхал, Сулак, Семендер, селами Красноармейское, Богатыревка, Шамхал-Термен, Остров Чечень (см. Устав СД ВР "Кировский район" города Махачкалы (зарегистрирован 15 января 2016 г. N Ru054015012016001));
2) Ленинский район города Махачкалы с входящими в его состав поселком Новый Кяхулай, селами Талги, Новый Хушет (см. Устав СД ВР "Ленинский район" города Махачкалы (зарегистрирован 15 января 2016 г. N Ru054015022016001));
3) Советский район города Махачкалы с входящими в его состав поселками Тарки, Альбурикент, Кяхулай (см. Устав СД ВР "Советский район" города Махачкалы (зарегистрирован 15 января 2016 г. N Ru054015032016001)).
Закон Республики Дагестан от 8 февраля 2016 г. N 9 "Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе" в ст. 2 предусмотрел, что за внутригородскими районами закрепляются следующие вопросы местного значения городского округа из числа установленных ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона:
1) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке внутригородского района сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции;
2) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах внутригородского района;
3) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
В Уставе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утв. решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 7 апреля 2016 г. N 8-7) вопросы местного значения внутригородских районов городского округа "город Махачкала" закреплены в ст. 7.
Соответствующие положения воспроизведены и в уставах внутригородских муниципальных образований со статусом внутригородских районов, образованных в городе Махачкале. Так, в частности, вопросы местного значения внутригородского района обозначены в ст. 6 Устава СД ВР "Кировский район" города Махачкалы (зарегистрирован 15 января 2016 г. N Ru054015012016001).
В ст. 9 Устава города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2) (в редакции от 26 апреля 2016 г.) закреплено, что вопросы местного значения внутригородских районов в составе Челябинского городского округа с внутригородским делением устанавливаются ст. 16.2 комментируемого Закона. При этом в соответствии с Законом Челябинской области N 138-ЗО "О закреплении за внутригородскими районами в составе Челябинского городского округа некоторых вопросов местного значения городского округа" (подписан губернатором Челябинской области 24 марта 2015 г.) за внутригородскими районами закрепляются также следующие вопросы местного значения из числа установленных п. 1 ст. 8 данного Устава вопросов местного значения города Челябинска:
1) организация в границах внутригородских районов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
2) осуществление муниципального земельного контроля в границах внутригородских районов;
3) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах внутригородских районов;
4) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах внутригородских районов;
5) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов во внутригородских районах;
6) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности Челябинского городского округа с внутригородским делением, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории внутригородских районов;
7) организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории внутригородских районов от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
8) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории внутригородских районов;
9) осуществление мер по противодействию коррупции в границах внутригородских районов;
10) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории внутригородских районов, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
11) утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории внутригородских районов, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории внутригородских районов, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе".
Необходимые положения конкретизированы в уставах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа с внутригородским делением (речь идет о семи районах в городе: Калининском, Курчатовском, Ленинском, Металлургическом, Советском, Тракторозаводском, Центральном).
Аналогичное правовое закрепление нормы ч. 2 комментируемой статьи получили и в отношении муниципальных образований, образованных в составе городского округа с внутригородским делением Самара Самарской области.
3. Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению тех вопросов местного значения, которые закреплены за внутригородскими районами комментируемым Законом и законами субъектов РФ, также могут разграничиваться законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов.
В качестве примера можно указать на Закон Челябинской области от 18 декабря 2014 г. N 72-ЗО "О разграничении полномочий между представительным органом городского округа с внутригородским делением и представительными органами внутригородских районов по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов" (см. ст. 1); Закон Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 44 "О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородских муниципальных образованиях в его составе" (см. ст. 8).
Закон Челябинской области от 18 декабря 2014 г. N 97-ЗО "О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов" в соответствии с комментируемым Законом разграничивает полномочия органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в составе Челябинского городского округа по решению установленных ч. 1 ст. 16.2 Закона вопросов местного значения внутригородских районов, а также по решению закрепленных за внутригородскими районами иных вопросов местного значения из числа установленных в соответствии с ч. 1 ст. 16 Закона вопросов местного значения Челябинского городского округа.
Аналогичное разграничение полномочий отражено и в Законе Республики Дагестан от 8 февраля 2016 г. N 9 "Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе".
4. Состав муниципального имущества внутригородских районов (которое необходимо для решения вопросов местного значения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления) определяется законами субъектов РФ и находит свое отражение также в уставах городских округов с внутригородским делением и уставах соответствующих внутригородских районов.
Так, например, согласно ст. 45 Устава города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2) (в редакции от 26 апреля 2016 г.) в собственности города Челябинска может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения города Челябинска;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска, в случаях, установленных федеральными законами и законами Челябинской области;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления города Челябинска и должностных лиц местного самоуправления города Челябинска, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с решениями нормативного характера Челябинской городской Думы;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения города Челябинска;
5) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения города Челябинска в соответствии с ч. 3 ст. 16 и ч. 3 ст. 16.2 комментируемого Закона, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения города Челябинска в соответствии с ч. ч. 1 и 1.1 ст. 17 комментируемого Закона.
Положениями ст. 42 Устава городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утв. решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 7 апреля 2016 г. N 8-7 закреплен состав муниципального имущества города Махачкалы. При этом предусмотрено, что состав муниципального имущества внутригородских районов определяется Законом Республики Дагестан от 9 марта 2016 г. N 15 "О составе имущества внутригородского района". Согласно ст. 2 названного Закона в составе муниципального имущества внутригородского района может находиться:
1) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района;
2) имущество, предназначенное для создания условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
3) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей внутригородского района услугами организаций культуры;
4) имущество, предназначенное для развития на территории внутригородского района физической культуры, школьного спорта и массового спорта;
5) имущество, предназначенное для создания условий для массового отдыха жителей внутригородского района и организации обустройства мест массового отдыха населения;
6) имущество, предназначенное для формирования и содержания архива внутригородского района;
7) имущество, необходимое для организации благоустройства территории внутригородского района;
8) имущество, предназначенное для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействия развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества;
9) имущество, предназначенное для организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью;
10) имущество, предназначенное для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
11) имущество, предназначенное для создания органами местного самоуправления внутригородского района музеев;
12) имущество, предназначенное для участия органов местного самоуправления внутригородского района в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
13) имущество, предназначенное для создания органами местного самоуправления внутригородского района условий для развития туризма;
14) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления внутригородского района и должностных лиц органов местного самоуправления внутригородского района, муниципальных служащих органов местного самоуправления внутригородского района, работников муниципальных предприятий и учреждений внутригородского района.
5. Источники доходов местных бюджетов внутригородских районов также определяются законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с ними уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов (см., например, Закон Республики Дагестан от 1 декабря 2015 г. N 104 "Об утверждении источников доходов местных бюджетов внутригородских районов городских округов с внутригородским делением Республики Дагестан"; ст. 44 Устава городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утв. решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 7 апреля 2016 г. N 8-7)).
Однако здесь установлен критерий, которым должен руководствоваться субъект РФ, - необходимость сохранения единства городского хозяйства. Это требование также устанавливается при организации местного самоуправления на территории городов федерального значения. При этом установленные законами источники доходов местных бюджетов, которые не были отнесены к доходам внутригородских районов, зачисляются в бюджеты городских округов с внутригородским делением.
На наш взгляд, с учетом предусмотренного современным этапом муниципальной реформы значительного усиления роли субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления, при формировании городских округов с внутригородским делением, определении их компетенции, состава имущества и источников финансирования, органы государственной власти субъектов РФ во всех случаях должны руководствоваться принципами рациональности и эффективности, и исходить из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
Комментарий к статье 171. Вопросы местного значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.
Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов), которыми они обладают с целью решения вопросов местного значения.
В этот перечень включены следующие полномочия:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов. Часть 10 ст. 35 комментируемого Закона относит принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. О муниципальных правовых актах см. подробнее комментарий к ст. 7 и соответствующим статьям гл. 7 комментируемого Закона;
2) установление официальных символов муниципального образования. Об официальных символах муниципальных образований см. подробнее комментарий к ст. 9 Закона;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (см. об этом подробнее комментарий к ст. ст. 51 и 54 Закона);
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами. В Определении от 18 октября 2012 г. N 1994-О Конституционный Суд РФ выявил смысл нормативных положений п. 4 ч. 1 комментируемой статьи, отметив, что обладание органами местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов не означает возможность реализации данных полномочий произвольным образом, поскольку это создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 2 и 18 Конституции РФ). Регулирование тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями, созданными самими же органами местного самоуправления, предопределяется социально значимыми целями их деятельности и, соответственно, должно осуществляться с учетом необходимости достижения баланса между интересами потребителей данных услуг и обеспечением нормального (бесперебойного) функционирования и развития указанных муниципальных хозяйствующих субъектов, принимая во внимание экономическую обоснованность их доходности и расходов на оказание ими услуг. В качестве примера укажем на решение Совета депутатов городского округа Коломна МО от 13 июля 2016 г. N 55-РС "О порядке установления тарифов на работы и услуги муниципальных предприятий и учреждений городского округа Коломна", решение Совета депутатов городского округа Егорьевск МО от 18 мая 2016 г. N 519/47 "Об утверждении Порядка установления тарифов на услуги (работы), оказываемые (выполняемые) муниципальными предприятиями и учреждениями городского округа Егорьевск", решение Совета депутатов Чеховского муниципального района МО от 14 августа 2014 г. N 69/17 "Об утверждении Порядка установления цен (тарифов) на услуги (работы), предоставляемые муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями Чеховского муниципального района";
5) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения (см. об этом подробнее решение Совета депутатов Озерского муниципального района МО от 28 ноября 2014 г. N 146/30 "Об утверждении Положения о регулировании цен (тарифов) и надбавок к ценам (тарифам) организаций жилищно-коммунального комплекса Озерского муниципального района", решение Совета депутатов городского поселения им. Цюрупы Воскресенского муниципального района МО от 17 июля 2015 г. N 38/8 "О размере платы за содержание и ремонт жилого помещения для граждан, проживающих на территории городского поселения им. Цюрупы Воскресенского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского округа Электросталь МО от 25 сентября 2014 г. N 379/72 "Об утверждении Порядка установления цен (тарифов), регулирования тарифов (цен), надбавок к тарифам (ценам) на территории городского округа Электросталь Московской области", Постановление администрации муниципального образования "г. Саянск" от 31 марта 2016 г. N 110-37-290-16 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса на подключение", решение Совета депутатов муниципального образования "Кадомское городское поселение" Кадомского муниципального района Рязанской области от 5 июля 2010 г. N 56 "О передаче к осуществлению части полномочий администрации муниципального образования "Кадомское городское поселение" Кадомского муниципального района по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей");
6) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (см. об этом подробнее ст. 6 указанного Закона);
7) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (см. об этом подробнее ст. 6 указанного Закона);
8) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Вопросы организационного и материально-технического обеспечения подготовки и проведения муниципальных выборов рассматриваются в комментарии к ст. 23 Закона, местного референдума - ст. 22 Закона, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования - ст. 24 Закона;
9) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ (см. об этом подробнее Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 670 "О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования"; см. также решение Светлоградского городского совета от 25 ноября 2015 г. N 67 "О Порядке разработки и утверждения комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования "город Светлоград" Петровского района Ставропольского края", решение городской Думы муниципального образования "город Ноябрьск" от 18 декабря 2014 г. N 54-Д "Об утверждении стратегии социально-экономического развития муниципального образования "город Ноябрьск" на период до 2025 года и комплексного плана реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования "город Ноябрьск" на период до 2025 года" (вместе с Методикой осуществления мониторинга и проблемно-ориентированной корректировки положений Стратегии), решение Симферопольского горсовета Республики Крым от 25 декабря 2014 г. N 142 "О Программе комплексного социально-экономического развития муниципального образования "городской округ Симферополь" Республики Крым на 2015 - 2020 годы");
10) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ (см. об этом подробнее п. 23 ст. 1, п. 8 ч. 1, п. 9 ч. 3 ст. 8, ч. ч. 5.1 - 5.3 ст. 26 ГрК РФ, Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. N 1440 "Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов", Постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. N 1050 "Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов", Постановление Правительства РФ от 14 июня 2013 г. N 502 "Об утверждении требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов", Приказ Минтранса России от 26 мая 2016 г. N 131 "Об утверждении порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов", Приказ Госстроя от 1 октября 2013 г. N 359/ГС "Об утверждении методических рекомендаций по разработке программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов"; см. также решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 30 декабря 2014 г. N 41-5 "Об утверждении Программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры городского округа "город Улан-Удэ" на период до 2028 года", решение Совета местного самоуправления городского поселения Майский Майского муниципального района КБР от 30 декабря 2015 г. N 186 "Об утверждении Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского поселения Майский Майского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики на период 2015 - 2030 годы", Постановление администрации Новобурасского муниципального района от 23 декабря 2013 г. N 241 "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры Новобурасского муниципального района в период до 2025 года", решение Екатеринбургской городской Думы от 28 июня 2016 г. N 21/52 "Об утверждении Программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования "город Екатеринбург" на 2016 - 2025 годы");
11) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации. Согласно ст. 12 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. В качестве учредителя орган местного самоуправления утверждает устав редакции и (или) заключает договор с редакцией средства массовой информации (главным редактором). Также укажем на ряд следующих документов: Постановление администрации городского округа Серебряные Пруды МО от 28 января 2016 г. N 119 "Об определении печатного средства массовой информации, в котором осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов городского округа Серебряные Пруды Московской области", решение Совета депутатов Павлово-Посадского муниципального района МО от 18 декабря 2015 г. N 233/17 "Об учреждении официального печатного средства массовой информации Павлово-Посадского муниципального района Московской области "Информационный вестник "Павлово-Посадские районные известия", Постановление главы городского поселения Клин МО от 30 мая 2016 г. N 7-ГПК "Об опубликовании муниципальных правовых актов городского поселения Клин".
В рамках рассматриваемого полномочия обратим внимание на выводы, сделанные судом апелляционной инстанции, который, проанализировав нормы комментируемого Закона, Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и положения устава муниципального образования, определил, что учреждение печатного средства массовой информации является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Законодательство, возлагая на орган местного самоуправления обязанность доводить муниципальные правовые акты и иную предусмотренную законодательством информацию до сведения жителей соответствующего муниципального образования, не содержит указания на необходимость опубликования информации исключительно в печатном издании, учрежденном муниципальным образованием. Комментируемый Закон дает возможность учредить муниципальному образованию средство массовой информации и публиковать информацию в нем или иным образом определить порядок публикации сведений в средствах массовой информации, перечень возможных учредителей которых приведен в ст. 7 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации". Муниципальные правовые акты и иная официальная информация могут публиковаться в иных средствах массовой информации, если это установлено уставом муниципального образования и обеспечивает возможность ознакомления с ними граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (см. подробнее Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2016 г. N 17АП-9323/2016-АК по делу N А60-7524/2016);
12) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Под международными и внешнеэкономическими связями (в широком смысле) понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи уполномоченных субъектов с иностранными партнерами (субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, международными организациями, органами государственной власти иностранных государств). В силу п. "о" ст. 72 Конституции РФ координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. На основе Конституции РФ формируется правовая база осуществления международных и внешнеэкономических связей. Здесь можно отметить соответствующие нормы Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", Указа Президента РФ от 8 ноября 2011 г. N 1478 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации", Постановления Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 91 "О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств".
Фактически в каждом субъекте РФ изданы специальные законы, определяющие основные принципы и порядок осуществления международных и внешнеэкономических связей органами государственной власти субъекта РФ (см., например, Закон Пермского края от 6 мая 2016 г. N 634-ПК "О международных и внешнеэкономических связях Пермского края", Закон Республики Крым от 15 декабря 2014 г. N 31-ЗРК/2014 "О соглашениях об осуществлении межрегионального сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей", Закон Санкт-Петербурга от 7 июля 2008 г. N 420-68 "О соглашениях об осуществлении международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей" и др.). С учетом норм федерального и регионального законодательства органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по осуществлению международных и внешнеэкономических связей, см., например, решение Думы городского округа "город Чита" от 19 марта 2015 г. N 32 "О принятии Положения об осуществлении органами местного самоуправления городского округа "город Чита" международных и внешнеэкономических связей", решение Совета муниципального района "Акшинский район" от 18 февраля 2015 г. N 5 "Об утверждении Порядка осуществления международных и внешнеэкономических связей в муниципальном районе "Акшинский район", Постановление администрации города Сочи от 11 ноября 2015 г. N 3184 "Об утверждении муниципальной программы города Сочи "Развитие международных, внешнеэкономических, внутренних связей и городских имиджевых мероприятий муниципального образования город-курорт Сочи", Постановление администрации города Комсомольска-на-Амуре от 12 декабря 2014 г. N 4389-па "Об утверждении муниципальной программы городского округа "город Комсомольск-на-Амуре" "Развитие международных и внешнеэкономических связей городского округа "город Комсомольск-на-Амуре" на 2015 - 2019 годы", Постановление администрации Ивановского муниципального района от 30 апреля 2013 г. N 688 "О порядке организации, подготовки и проведения мероприятий в сфере международных и внешнеэкономических связей и порядке выезда сотрудников администрации Ивановского муниципального района, имеющих допуск к государственной тайне, из Российской Федерации" и др.;
13) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе.
Согласно ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) - к специальности, направлению подготовки.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на получение дополнительного профессионального образования в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета, рекомендации о направлении отдельных муниципальных служащих для получения дополнительного профессионального образования может давать аттестационная комиссия по результатам аттестации (см. ч. 4 ст. 18 указанного Закона). В ст. 32 этого же Закона закреплено, что подготовка кадров для муниципальной службы и дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих являются приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальной службы.
В силу ст. 28.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в целях формирования высококвалифицированного кадрового состава муниципальной службы органы местного самоуправления могут осуществлять организацию подготовки граждан для муниципальной службы на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании (см. подробнее ст. 56 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации") и с учетом положений Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
В качестве примера реализации комментируемых норм укажем на решение Совета народных депутатов муниципального образования "город Майкоп" от 26 ноября 2014 г. N 92-рс "О Положении "Об организации профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц, депутатов, муниципальных служащих органов местного самоуправления муниципального образования "город Майкоп", решение Первоуральской городской Думы от 31 июля 2014 г. N 185 "Об утверждении Положения "Об организации профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления городского округа Первоуральск, депутатов Первоуральской городской Думы, муниципальных служащих городского округа Первоуральск и работников муниципальных учреждений городского округа Первоуральск", Постановление администрации муниципального образования "город Новороссийск" от 31 декабря 2014 г. N 10361 "О подготовке кадров для муниципального образования "город Новороссийск" по договорам о целевом обучении", решение Думы Уссурийского городского округа от 30 июня 2015 г. N 197-НПА "О Положении об организации подготовки кадров для муниципальной службы и дополнительного профессионального образования в органах местного самоуправления Уссурийского городского округа", решение Алуштинского горсовета Республики Крым от 25 марта 2016 г. N 20/6 "Об утверждении Положения об организации дополнительного профессионального образования, подготовки, переподготовки кадров для муниципальной службы на договорной основе в муниципальном образовании "городской округ Алушта" Республики Крым";
14) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности относятся:
- разработка и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;
- информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями;
- осуществление иных полномочий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, отнесенных указанным Законом, другими федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления.
В качестве примера реализации комментируемых норм укажем на Постановление администрации муниципального образования "Медведевское городское поселение" от 17 февраля 2011 г. N 12 "Об утверждении Порядка проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд или находятся в собственности муниципального образования "Медведевское городское поселение", Постановление администрации муниципального образования "Южно-Курильский городской округ" от 9 июля 2014 г. N 557 "Об утверждении Положения о проведении управляющими компаниями, эксплуатирующими организациями, ресурсоснабжающими организациями конкурсного отбора подрядных организаций для выполнения мероприятий по установке приборов учета, капитальному ремонту внутридомовых сетей многоквартирных домов, проведению энергообследований многоквартирных домов, капитальному ремонту уличного освещения", Постановление администрации городского округа Электросталь МО от 23 декабря 2010 г. N 833/12 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории городского округа Электросталь Московской области на 2010 - 2020 годы".
2. Перечень полномочий органов местного самоуправления, содержащийся в п. п. 1 - 8 ч. 1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Согласно п. 9 ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления могут наделяться иными полномочиями в соответствии с комментируемым Законом, уставами муниципальных образований.
Кроме того, согласно ч. 1.1 комментируемой статьи по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 16.2 Закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов РФ.
3. В силу ч. 1.2 комментируемой статьи перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ может осуществляться с соблюдением следующих требований:
1) перераспределение полномочий фиксируется в соответствующем законе субъекта РФ;
2) перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года;
3) не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в следующих сферах:
а) управления муниципальной собственностью;
б) формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;
в) осуществления охраны общественного порядка;
г) установления структуры органов местного самоуправления;
д) изменения границ территории муниципального образования;
е) принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов (п. 1 ч. 1 комментируемой статьи);
ж) установления официальных символов муниципального образования (п. 2 ч. 1 комментируемой статьи);
и) учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации (п. 7 ч. 1 комментируемой статьи);
к) осуществления международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами (п. 8 ч. 1 комментируемой статьи);
л) полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч. 10 ст. 35 Закона).
В качестве примера укажем на ряд следующих документов:
- Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2015 г. N 84 "О перераспределении полномочий в области дорожной деятельности по проектированию, строительству, реконструкции автомобильных дорог общего пользования местного значения между органами местного самоуправления городских, сельских поселений и муниципальных районов Чувашской Республики и органами государственной власти Чувашской Республики";
- Закон Республики Карелия от 29 декабря 2015 г. N 1980-ЗРК "О перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Карелия и органами государственной власти Республики Карелия";
- Закон Тамбовской области от 28 декабря 2015 г. N 618-З "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования городского округа "город Тамбов" и органами государственной власти Тамбовской области";
- Областной закон Ленинградской области от 22 декабря 2015 г. N 137-оз "О перераспределении между органами местного самоуправления Ленинградской области и органами государственной власти Ленинградской области отдельных полномочий в области земельных отношений";
- Закон Камчатского края от 30 июля 2015 г. N 660 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае и органами государственной власти Камчатского края";
- Закон Свердловской области от 20 июля 2015 г. N 85-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы между органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, и органами государственной власти Свердловской области";
- Областной закон Новгородской области от 27 октября 2014 г. N 646-ОЗ "О перераспределении полномочий по организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, в границах городского округа, городского и сельского поселения Новгородской области между органами местного самоуправления Новгородской области и органами государственной власти Новгородской области";
- Закон Московской области от 24 июля 2014 г. N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области";
- Областной закон Ленинградской области от 7 июля 2014 г. N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области".
Аналогичная норма о возможности перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ закреплена ч. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Обратим внимание, что правовая природа перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ была предметом обсуждения на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 9 июля 2014 г. <18>. В справке по вопросам заседания содержатся разъяснения, исключающие возможность толкования комментируемых положений в смысле перераспределения полномочий от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления. Согласно нормам Конституции РФ такое перераспределение возможно только путем наделения законом субъекта РФ органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в установленном порядке.
--------------------------------
<18> См.: URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053049048124049052055055.html.
4. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет возможность привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципального образования работ для решения вопросов местного значения. Действие комментируемых норм распространяется только на поселения и городские округа.
Органы местного самоуправления принимают решение о привлечении населения к выполнению таких работ в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, устав должен содержать соответствующие положения, развивающие комментируемую часть, в том числе основания и порядок принятия такого решения, способ доведения его до сведения населения, порядок участия граждан в выполнении работ. Муниципальные правовые акты не могут предусматривать санкции за отказ граждан от выполнения работ.
К вопросам местного значения, для решения которых могут проводиться социально значимые работы, относятся:
а) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма;
б) создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
в) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
г) обеспечение первичных мер пожарной безопасности; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
д) утверждение правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов;
е) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
Закон относит к социально значимым только те работы, которые не требуют специальной профессиональной подготовки. Часть 2 комментируемой статьи прямо указывает лишь на один вид таких работ - дежурство.
Важными представляются требования Закона о возможности привлечения к выполнению социально значимых работ на безвозмездной основе исключительно совершеннолетних трудоспособных жителей муниципального образования и только в свободное от основной работы или учебы время.
Установление ограничений на сроки и продолжительность социально значимых работ является, вероятно, некоторой гарантией от злоупотребления рассматриваемым институтом со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления.
Поскольку рассматриваемые работы не подпадают под действие трудового законодательства, следует более подробно урегулировать порядок осуществления гражданами социально значимых работ муниципальными правовыми актами.
В настоящее время соответствующие правовые акты действуют во многих муниципальных образованиях. Так, Порядок привлечения граждан к выполнению социально значимых для города Омска работ, утвержденный Постановлением мэра г. Омска от 22 июня 2006 г. N 188-П, содержит примерный перечень социально значимых работ, требования к их организации и проведению, среди которых установлены полномочия администраций административных округов города.
Порядок привлечения граждан к выполнению социально значимых работ в городе Пскове, утв. решением Псковской городской Думы от 28 марта 2008 г. N 371, закрепляет цели привлечения местного населения к выполнению социально значимых работ:
а) удовлетворение потребностей местного населения в создании и (или) поддержании безопасных условий жизнедеятельности и благоприятной среды обитания;
б) повышение уровня социальной активности и социальной ответственности местного населения;
в) наиболее эффективное решение вопросов местного значения в интересах населения города Пскова;
г) достижение максимальных социальных и экономических результатов участия местного населения в социально значимых работах при минимизации затрат.
Решение о привлечении местного населения к участию в социально значимых работах в г. Пскове может быть принято главой администрации города на основании индивидуального или коллективного обращения граждан, проживающих на территории города, обращающихся с инициативой организации социально значимых работ с привлечением к участию в них местного населения и изъявляющих готовность в них участвовать, либо главой города по собственной инициативе, исходя из необходимости работ в целях решения вопросов местного значения.
Также отметим решение СД ВР "Советский район" города Махачкалы от 22 марта 2016 г. N 7-5 "Об утверждении Порядка привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения во внутригородском районе "Советский район" города Махачкалы"; решение Совета МО городского округа Ухта от 24 августа 2016 г. N 81 "Об установлении Порядка привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципального образования городского округа Ухта работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения муниципального образования городского округа Ухта; Постановление администрации муниципального образования "Батьковское сельское поселение" Сасовского муниципального района Рязанской области от 30 июня 2015 г. N 16 "Об утверждении Положения о порядке привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ для муниципального образования "Батьковское сельское поселение" Сасовского муниципального района Рязанской области".
5. Положениями ч. 2.1 комментируемой статьи закреплено право органов местного самоуправления муниципальных образований в случае включения в их границы территорий, ранее входивших в закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых Президентом РФ принято решение о преобразовании или об упразднении, в порядке, установленном Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", осуществлять следующие функции:
1) вести учет граждан, сохранивших право на получение социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами указанных территорий;
2) определять размер указанных социальных выплат;
3) осуществлять контроль за соблюдением гражданами условий получения указанных социальных выплат;
4) оплачивать стоимость проезда граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимость провоза багажа.
Об условиях предоставления гражданам социальной выплаты для приобретения жилого помещения см. также ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 454-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", в статью 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении мер государственной поддержки в отношении отдельных категорий граждан".
6. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает определенные гарантии самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и их защиты от возможного давления со стороны органов и должностных лиц другого муниципального образования. Данные положения соответствуют норме, содержащейся в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и не исключают возможности сотрудничества между муниципальными образованиями на паритетной основе.
Статья 17.1. Муниципальный контроль
Комментарий к статье 17.11. В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции, действующей с 1 января 2017 г.) под муниципальным контролем в данном Законе понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Положениями ч. 1 комментируемой статьи закреплено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют:
1) муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения;
2) муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления.
Установленная в ч. 1 комментируемой статьи возможность отнесения федеральными законами соответствующих видов контроля к полномочиям органов местного самоуправления корреспондирует с ч. 1.1 ст. 17 Закона, согласно которой полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться другими федеральными законами наряду с комментируемым Законом. В таком случае предметом муниципального контроля является соблюдение требований, установленных указанными Федеральными законами, а также законами субъектов РФ.
Так, например, муниципальный контроль предусматривается ЗК РФ (муниципальный земельный контроль, см. ст. 72), ЛК РФ (муниципальный лесной контроль, см. ст. 98), Федеральными законами от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, см. ст. 33), от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (муниципальный контроль на территории особой экономической зоны, см. ст. 11), от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения, см. ст. 13.1).
В качестве примера актов регионального и муниципального уровней укажем на следующие документы:
- Закон Воронежской области от 18 июля 2016 г. N 106-ОЗ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Воронежской области";
- Закон Республики Крым от 25 июня 2015 г. N 119-ЗРК/2015 "О муниципальном жилищном контроле и взаимодействии органа государственного жилищного надзора Республики Крым с органами муниципального жилищного контроля";
- Постановление администрации городского округа Химки МО от 6 июля 2016 г. N 657 "Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории городского округа Химки Московской области";
- Постановление администрации городского округа Серебряные Пруды МО от 1 июня 2016 г. N 1054 "Об утверждении Административного регламента по исполнению муниципальной функции "Осуществление муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции на территории городского округа Серебряные Пруды Московской области";
- Постановление администрации городского округа Орехово-Зуево МО от 8 июля 2015 г. N 613 "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции "Осуществление муниципального лесного контроля на территории городского округа Орехово-Зуево";
- Постановление администрации г. Протвино МО от 9 апреля 2012 г. N 267 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Протвино";
- распоряжение администрации городского округа Электросталь МО от 19 сентября 2012 г. N 760-р "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции по проведению проверок при осуществлении муниципального контроля в сфере потребительского рынка на территории городского округа Электросталь Московской области";
- Постановление администрации муниципального образования "Сосновоборский городской округ Ленинградской области" от 9 октября 2009 г. N 1654 "Об утверждении Административного регламента проведения мероприятий по муниципальному экологическому контролю на территории муниципального образования "Сосновоборский городской округ Ленинградской области".
2. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В частности, указанный Закон устанавливает:
1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление муниципального контроля (органы муниципального контроля);
2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, с 1 января 2017 г. относятся:
1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;
2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;
3) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ;
4) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях (см. Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215 "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)");
5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий.
Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.
Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления
Комментарий к статье 181. Перечни вопросов местного значения, установленные в ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона, могут быть при необходимости изменены, дополнены, уточнены федеральным законом о внесении изменений или дополнений в комментируемый Закон. Закрепленные в комментируемом Законе вопросы местного значения не могут изменяться отраслевыми федеральными законами, но могут в оговоренных законом случаях корректироваться законодательством субъектов РФ.
Установленные ч. 1 комментируемой статьи исключения касаются предусмотренной законом возможности закреплять законами субъектов РФ дополнительных вопросов местного значения за сельскими поселениями (из перечня, предусмотренного ч. 1 ст. 14 для поселений), за внутригородскими районами (из перечня, предусмотренного ч. 1 ст. 16 для городских округов), за городскими округами с внутригородским делением (с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств).
Устанавливаемые законодательством любого уровня полномочия органов местного самоуправления должны соответствовать положениям ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона. По смыслу соответствующих положений ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не включенные в указанные перечни, однако это не должно пониматься как дополнение перечня вопросов местного значения.
Рассматривая в контексте данной статьи положения ст. ст. 14 - 16 комментируемого Закона, следует отметить, что отраслевые законы, напрямую регулирующие компетенцию органов местного самоуправления, принимаются и в субъектах РФ. Примерами таких законов являются действующие на сегодняшний момент Закон Республики Бурятия от 1 февраля 1996 г. N 246-I "О культуре", Закон Краснодарского края от 7 июля 1999 г. N 193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае", Закон Белгородской области от 10 июля 2007 г. N 133 "О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области", Закон Тульской области от 14 декабря 2005 г. N 659-ЗТО "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства" и другие.
Вместе с тем в большинство из рассмотренных в ст. ст. 14 - 16 отраслевых федеральных законов ежегодно вносятся изменения в целях совершенствования разграничения полномочий между уровнями власти. Следовательно, законы субъектов РФ, регулирующие вопросы компетенции органов местного самоуправления, принятые до внесения указанных изменений, должны приводиться в соответствие с федеральным законодательством.
2. Решение вопросов местного значения в муниципальных образованиях осуществляется за счет местных бюджетов. Вместе с тем в предусмотренных законом случаях местным бюджетам могут предоставляться субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:
а) принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
б) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
в) заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.
Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципальных районов части полномочий органов местного самоуправления городских, сельских поселений по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, или с осуществлением органами местного самоуправления городских, сельских поселений части полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, устанавливаются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления в соответствии с указанными соглашениями, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов, предоставляемых в порядке, предусмотренном ст. ст. 142.4 и 142.5 БК РФ.
В случае если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих межбюджетных трансфертов, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета указанного муниципального образования.
Расходные обязательства муниципального района, связанные с осуществлением исполнительно-распорядительными органами муниципальных районов полномочий исполнительно-распорядительных органов городских, сельских поселений, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы городских, сельских поселений не образуются, устанавливаются органами местного самоуправления муниципального района и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района.
Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ.
Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).
Согласно ст. 87 БК РФ органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимаются используемые при составлении проектов бюджетов своды (перечни) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.
Часть 2 комментируемой статьи также предусматривает, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает запрет на закрепление в федеральном и региональном законодательстве положений, определяющих конкретный объем расходов, осуществляемых за счет средств местного бюджета. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ местный бюджет формируется, утверждается и исполняется органами местного самоуправления самостоятельно.
4. Основанием для введения ч. 4 комментируемой статьи послужило Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П. Данным Постановлением положение п. 4 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, признано не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта РФ, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.
В частности, Постановление содержит следующую аргументацию, имеющую значение при определении полномочий по решению вопросов местного значения в аналогичных ситуациях: "Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, т.е. по общему правилу субъект Российской Федерации".
В Постановлении также выражена правовая позиция, согласно которой финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.
Статья 18.1. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
Комментарий к статье 18.11. В ч. 1 комментируемой статьи установлено, что Президентом РФ определяется порядок утверждения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Однако принятый в развитие данной нормы Указ Президента от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" не только определяет упомянутый порядок, но и утверждает Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые характеризуют различные аспекты социально-экономического развития муниципального образования, качество жизни населения, и в целом зависят от деятельности органов местного самоуправления.
В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 главы местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, должны представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети Интернет, а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район.
2. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
В целях реализации указанных положений Правительством РФ разработаны Методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (см. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317).
Указанными Методическими рекомендациями, в частности, предусмотрено, что гранты выделяются в форме межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, под которыми согласно ст. 6 БК РФ понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно ст. 135 БК РФ (в редакции, применяющейся с 1 января 2015 г.) межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
- субсидий местным бюджетам;
- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;
- субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются законами указанных субъектов РФ.
При этом следует учесть положения ст. 139.1 БК РФ, согласно которым в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций) и (или) расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений. В случае предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджету субъекта РФ для предоставления бюджетам муниципальных образований, на сумму указанных иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам, может быть превышено ограничение, установленное ст. 139.1 БК РФ.
Так, например, ст. 7 Закона Республики Мордовии от 21 февраля 2008 г. N 4-З "О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия" определяет, что межбюджетные трансферты из республиканского бюджета Республики Мордовия предоставляются в форме:
- дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа) в соответствии со ст. 8 данного Закона;
- субсидий бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 9 данного Закона;
- субвенций бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 10 данного Закона;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 11 данного Закона.
Частью 4 ст. 11 обозначенного Закона, в свою очередь, предусмотрено, что в качестве иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета Республики Мордовия местным бюджетам, из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городского округа предоставляются гранты в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления.
В Методических рекомендациях о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (утв. Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317) закреплено, что при выделении грантов оцениваются значения показателей, предусмотренных Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607, дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317. При этом перечень показателей, используемых для определения размера грантов, определяется субъектом РФ.
Целесообразно выделять гранты отдельно городским округам и муниципальным районам, поскольку они обладают разными полномочиями. При выделении грантов могут устанавливаться дополнительные критерии определения размера гранта в зависимости от численности населения, уровня экономического развития и других параметров.
Допускается также выделение грантов из бюджета субъекта РФ на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, заключенных в целях содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Соглашение целесообразно заключить, если достижению более высоких значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта РФ. Соглашением предусматриваются обязательства органа местного самоуправления по улучшению показателей эффективности, а также программа мер, финансируемых за счет средств гранта. Соглашение заключается на срок до 3 лет.
Порядок выделения грантов муниципальным образованиям, расположенным в границах субъекта РФ, утверждается нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендуется представлять информацию о выделении грантов и их размерах в Министерство экономического развития Российской Федерации не позднее 14 календарных дней после принятия решения о выделении грантов муниципальным образованиям, расположенным в границах субъекта РФ.
В качестве примера укажем на следующие акты:
- Указ губернатора Алтайского края от 10 августа 2015 г. N 79 "Об утверждении Порядка выделения грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов";
- Указ главы РИ от 17 октября 2014 г. N 196 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" в Республике Ингушетия" (вместе с Порядком выделения грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Ингушетия);
- Указ главы РК от 14 февраля 2014 г. N 13 "Об утверждении Порядка выделения грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов";
- Указ главы КБР от 11 июня 2013 г. N 85-УГ "О мерах по реализации в Кабардино-Балкарской Республике Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (вместе с Перечнем исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, ответственных за оценку показателей и подготовку предложений о мерах по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, Порядком выделения грантов городским округам и муниципальным районам Кабардино-Балкарской Республики, Перечнем показателей, используемых для определения размера грантов, Порядком организации проведения социологических опросов для определения уровня оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Кабардино-Балкарской Республики, Порядком работы экспертной комиссии по анализу результатов оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в государственной собственности Кабардино-Балкарской Республики или в муниципальной собственности, оказывающих услуги населению).
Глава 4. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Комментарий к статье 191. Комментируемый Закон подробно регламентирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача ряда государственных функций на местный уровень представляется эффективной исходя из принципа субсидиарности. Это позволяет экономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения.
В комментируемом Законе развиваются положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В силу ч. 1 комментируемой статьи полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с комментируемым Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
2. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ закон - единственная форма нормативного правового акта, которым осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает невозможность передачи отдельных государственных полномочий не только подзаконными актами - указами, постановлениями, но и на основании договоров и соглашений. Следовательно, для передачи полномочий не требуется волеизъявление со стороны органов местного самоуправления.
Во многих субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Среди них можно отметить:
- Закон Республики Алтай от 25 ноября 2014 г. N 82-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Алтай отдельными государственными полномочиями Республики Алтай по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам поселений за счет средств республиканского бюджета Республики Алтай";
- Закон ЕАО от 29 октября 2014 г. N 605-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями по организации проведения отдельных мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и защите населения от болезней, общих для человека и животных";
- Закон Московской области от 24 июля 2014 г. N 107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области";
- Закон ЕАО от 30 октября 2013 г. N 382-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления городских и сельских поселений Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния";
- Закон Республики Ингушетия от 30 октября 2010 г. N 56-РЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Ингушетия отдельными государственными полномочиями Республики Ингушетия по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях Республики Ингушетия, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования";
- Закон Камчатского края от 16 декабря 2009 г. N 374 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями Камчатского края по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в период получения ими образования в муниципальных общеобразовательных организациях в Камчатском крае";
- Областной закон Ленинградской области от 13 октября 2006 г. N 116-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере административных правоотношений";
- Областной закон Ленинградской области от 18 мая 2006 г. N 24-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере жилищных отношений".
Комментируемый Закон не запрещает субъектам РФ наделять органы местного самоуправления полномочиями по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Такие законы субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству.
Нередко непосредственные указания на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конкретной области содержатся в федеральном законодательстве. Так, ЛК РФ в ч. 2 ст. 84 установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательством РФ.
В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ.
3. Возможность наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления исключительно муниципальных районов и городских округов предусматривается в самих определениях, данных различным видам муниципальных образований в ст. 2 комментируемого Закона. Вместе с тем ч. 3 комментируемой статьи предусматривает, что федеральным законом или законом субъекта РФ может быть установлено иное.
4. В зависимости от характера передаваемых полномочий и других факторов органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок либо бессрочно. Указание на это должно содержаться в соответствующем законе.
5. Положения ч. 5 комментируемой статьи соответствуют норме, закрепленной в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Субвенции для покрытия расходов на осуществление отдельных государственных полномочий перечисляются из федерального или регионального бюджета в зависимости от того, законом какого уровня соответствующие полномочия были переданы.
Предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий посвящен комментарий к ст. 63 Закона.
Органы местного самоуправления также имеют право дополнительно использовать для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий собственные материальные ресурсы и финансовые средства, если в уставе муниципального образования предусмотрены такие случаи и определен соответствующий порядок использования собственных средств.
6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий перечень требований к содержанию федерального закона или закона субъекта РФ, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поскольку законом субъекта РФ органам местного самоуправления могут передаваться не только собственные государственные полномочия субъекта РФ, но и государственные полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, законодатель счел необходимым дополнить перечень требований, установленный в ч. 6 комментируемой статьи, применительно к указанным законам.
В такие законы согласно ч. 6.1 комментируемой статьи должны включаться положения о правах и обязанностях высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выступающего от имени "передающей стороны", и органов местного самоуправления, выступающих в качестве "принимающей стороны", аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти ("передающая сторона") и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ("принимающая сторона") соответственно, как это предусмотрено федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ. Данное требование должно выполняться в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.
7. Органы местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий обязаны осуществлять целевое использование переданных для исполнения этих полномочий материальных и финансовых средств. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает дополнительную гарантию использования по назначению материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий и потому переданных в муниципальную собственность. При этом рассматриваемые федеральные законы, законы субъектов РФ могут обязывать органов местного самоуправления использовать переданные материальные объекты по конкретному назначению.
Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Комментарий к статье 201. В части осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти федерального и регионального уровня. В случаях, установленных федеральным и региональным законодательством, они могут принимать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, которые обязательны для исполнения и должны способствовать повышению эффективности осуществления переданных полномочий; указанные органы также вправе контролировать исполнение этих актов.
2. В ч. 2 комментируемой статьи речь, прежде всего, идет о несоответствии требованиям к содержанию законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленным в ч. 6 ст. 19 комментируемого Закона.
Следует отметить, что любое несоответствие таких законов требованиям ст. 19 комментируемого Закона будет являться основанием для отказа от исполнения указанных полномочий только в случае признания этого несоответствия в судебном порядке.
Вместе с тем исходя из необходимости обеспечения непрерывности управленческого процесса следует предположить, что предусмотренные в комментируемой части несоответствия должны корректироваться оперативно, в досудебном порядке.
3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий предусматривается также в ст. 72 комментируемого Закона.
Важной гарантией представляется закрепление в ч. 3 комментируемой статьи положения, согласно которому органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий лишь в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Формально речь в данном случае идет не о том, насколько этих средств достаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий, а о том, были ли предоставлены материальные и финансовые средства в том объеме, в котором это предусмотрено Законом о передаче данных полномочий. Однако в таком случае возникает вопрос, можно ли привлечь органы местного самоуправления к ответственности по данному основанию, если государственными органами требования Закона были выполнены, а в силу объективных обстоятельств данных средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий в полном объеме. А.А. Уваров полагает, что данный вопрос может быть решен только путем исследования всей совокупности обстоятельств <19>. В том числе необходимо установить, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения.
--------------------------------
<19> Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 370.
Факт недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий следует устанавливать только в судебном порядке. На наш взгляд, такой порядок должен применяться ко всем случаям совершения правонарушений, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, включая их неисполнение.
Порядок привлечения органов местного самоуправления к ответственности по данному основанию и меры такой ответственности должны устанавливаться законом.
В настоящее время вопросы ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном и региональном законодательстве в недостаточной степени. В то же время при разработке соответствующих правовых норм следует иметь в виду, что ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий может иметь вид невыполнения функций, предусмотренных соответствующими государственными полномочиями, по их объему или структуре. В таком случае ненадлежащее осуществление государственных полномочий означает ненадлежащее исполнение должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей, за которые предусмотрены другие виды ответственности должностных лиц - дисциплинарная (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления) <20>.
--------------------------------
<20> Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 2. С. 17.
4. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 комментируемого Закона, могут содержать положения, предусматривающие:
1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;
2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.
Так, например, в силу ст. 7.2 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании:
- проведения оплачиваемых общественных работ;
- временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет, имеющих среднее профессиональное образование и ищущих работу впервые;
- ярмарок вакансий и учебных рабочих мест.
Органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан. Органы местного самоуправления вправе реализовывать дополнительные мероприятия в области содействия занятости населения, направленные на привлечение трудовых ресурсов, и осуществлять расходы за счет средств бюджетов муниципальных образований (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов).
В развитие положений ч. 4 комментируемой статьи ч. 4.1 закрепляет определенную гарантию того, что органы местного самоуправления не будут вовлечены в осуществление государственных полномочий в ущерб решению вопросов местного значения или интересам населения муниципального образования: решение об участии в осуществлении государственных полномочий, не переданных в установленном порядке, но предусмотренных федеральными законами, принимается исключительно представительным органом муниципального образования.
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, средства местного бюджета могут расходоваться на эти цели только в случае, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Помимо указанных положений, исходя из принципа социальной направленности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, законодатель счел необходимым ввести дополнительную норму, касающуюся осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных в установленном порядке органам местного самоуправления, независимо от закрепления права на осуществление этих полномочий в федеральном законе. Органы местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета финансировать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.
Поскольку принятие рассматриваемых государственных полномочий органами местного самоуправления и их финансирование за счет средств местного бюджета является добровольным, органы местного самоуправления не вправе рассчитывать на выделение для этих целей дополнительных средств из других муниципальных и государственных бюджетов.
Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Комментарий к статье 211. В целях обеспечения эффективности осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти наделяются полномочиями по контролю за этим процессом, включая контроль за использованием предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств.
Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих такой контроль, должны согласно п. 6 ч. 6 ст. 19 комментируемого Закона указываться в законе, предусматривающем наделение этими полномочиями.
Законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, содержат конкретные формы контроля, а также права и обязанности уполномоченных на проведение контрольных мероприятий органов государственной власти.
Так, например, ст. 8 Закона Новосибирской области от 24 ноября 2014 г. N 490-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению граждан жилыми помещениями" предусмотрено, что целью контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения органами местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий требований федерального законодательства и законодательства Новосибирской области.
Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляет уполномоченный орган. Контроль осуществляется путем проведения проверок, запросов необходимых документов и информации об осуществлении отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий выносится письменное предписание по устранению таких нарушений, обязательное для исполнения органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления.
В Законе РТ от 16 марта 2006 г. N 19-ЗРТ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения" (ст. 9) установлено, что контроль за осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется:
1) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области охраны здоровья граждан, в части надлежащего осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий путем:
- запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;
- проведения выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий согласно плану, ежегодно утверждаемому указанным органом, а также по мере необходимости внеплановых выездных проверок;
2) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области финансовой политики, в части целевого использования финансовых средств, переданных для осуществления государственных полномочий, путем:
- запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;
- проведения по мере необходимости выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий, в том числе по результатам рассмотрения запрошенных ранее документов, отчетов, информации, а также в связи с выявленными фактами нарушения законодательства;
- принятия необходимых мер по устранению нарушений и их предупреждению;
3) в случае передачи в безвозмездное пользование органам местного самоуправления материальных средств, находящихся в собственности Республики Татарстан, для обеспечения государственных полномочий, предусмотренных настоящим Законом, органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области имущественных отношений, в части сохранности и надлежащего использования государственного имущества, переданного органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий, путем:
- запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;
- проведения по мере необходимости выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий, в том числе по результатам рассмотрения запрошенных ранее документов, отчетов, информации, а также в связи с выявленными фактами нарушения законодательства;
- принятия необходимых мер по устранению нарушений и их предупреждению;
4) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области юстиции, в части обеспечения соответствия муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления по вопросам переданных им государственных полномочий, законодательству Российской Федерации и Республики Татарстан путем:
- запросов необходимой информации, проектов муниципальных правовых актов, муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления во исполнение переданных государственных полномочий;
- проведения правовой экспертизы и анализа проектов муниципальных правовых актов и муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления во исполнение переданных государственных полномочий.
Региональная практика показывает, что в качестве форм контроля также могут выступать назначение уполномоченных для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий; правовая экспертиза и анализ решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий; анализ деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по поддержке деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий.
Региональные законы также предусматривают, что органы государственной власти, контролирующие реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не вправе выходить за пределы своей компетенции.
2. Контрольные полномочия органов государственной власти в сфере осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий подкрепляются обязанностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам соответствующие документы. Формы и порядок такой отчетности определяются в законе, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Например, отчеты об осуществлении государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, представляются органами местного самоуправления в орган исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченный в области охраны здоровья граждан, ежеквартально, в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, по форме, установленной Кабинетом Министров Республики Татарстан (см. ст. 8 Закона РТ от 16 марта 2006 г. N 19-ЗРТ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения").
3. В процессе осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы, осуществляющие контроль, могут прийти к выводу о допущенных нарушениях требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этом случае уполномоченные государственные органы согласно ч. 3 комментируемой статьи имеют право вынесения письменных предписаний по устранению таких нарушений. Аналогичные положения содержат и рассмотренные региональные законы.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны исполнить предписание, однако обладают правом обжаловать его в суде.
Глава 5. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ
В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 22. Местный референдум
Комментарий к статье 221. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшей формой непосредственной демократии на местном уровне является местный референдум. Референдум определяется федеральным законодателем в числе приоритетных способов волеизъявления граждан, что означает решающее и определяющее значение решений, принятых на референдуме по сравнению с решениями, принятыми представительными органами.
Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование граждан по наиболее важным вопросам жизни общества и государства. Долгое время в России законодательно не закреплялось право на проведение местного референдума и, соответственно, не было практики местных референдумов. Впервые понятие "местный референдум" было введено в юридический оборот Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст. 2).
Правовую основу местного референдума в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. ст. 32, 130);
2) Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации";
3) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
4) комментируемый Закон (ст. 22);
5) конституции, уставы субъектов РФ;
6) законы субъектов РФ о местном референдуме (например, Закон Саратовской области от 12 декабря 2005 г. N 121-ЗСО "О референдуме в Саратовской области", Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. N 222-ОД "О местном референдуме в Волгоградской области");
7) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге");
8) местные нормативные акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения местного референдума).
Местный референдум - это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, проводимое по наиболее важным вопросам местного значения.
Вопросы, выносимые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов называются формулой референдума. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующие вопросы:
- чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения);
- требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета);
- вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей);
- кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе);
- вопросы амнистии <21>.
--------------------------------
<21> Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов, 2000. С. 43.
Все эти правила были учтены при разработке законодательства о местном референдуме.
Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (см. п. 8 ст. 12) закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут выноситься на местный референдум:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Данный перечень запретов является исчерпывающим, что не позволяет субъектам РФ вводить дополнительные ограничения на проведение местного референдума.
В силу ст. 13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Орган местного самоуправления, уполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.
Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в ст. 13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не допускается.
Первые местные референдумы были проведены в Российской Федерации в 1996 г., на них, как правило, решались вопросы принятия Уставов муниципальных образований (например, в муниципальных образованиях Саратовской области), переименования муниципального образования (г. Тольятти) и т.п. С 2005 г. началась "вторая волна" местных референдумов, на которые выносились вопросы организации системы местной власти (например, в г. Саратове: вопрос о прямых выборах мэра; в Красноармейском районе Самарской области: вопрос о совмещении должностей главы муниципального образования и главы местной администрации и т.д.). Следует отметить, что представительные органы большинства муниципальных образований Российской Федерации, опасаясь прогнозируемой низкой явки избирателей, самостоятельно решают данные организационные вопросы (например, в г. Самаре, г. Ульяновске, г. Энгельсе) <22>. Комментируемый Закон не требует обязательного проведения местного референдума по данным вопросам и закрепляет за представительным органом муниципального образования право утверждать структуру местной администрации (см. комментарий к ст. ст. 35, 37, 44).
--------------------------------
<22> Кондурча Ю. Самара против прямых выборов мэра // Наш город Саратов. 2005. 27 апреля. С. 3.
2. Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования.
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Как правило, на местный референдум выносятся вопросы, которые требуют выяснения воли жителей муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления либо имеют цель объединения противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства.
Вопросы местного референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.
Вопрос местного референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
3. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования. С инициативой о назначении местного референдума вправе выступать:
1) граждане РФ, имеющие право на участие в местном референдуме (т.е. дееспособные граждане РФ, достигшие 18-летнего возраста);
2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом (например, такие объединения политических партий, как "Единая Россия", КПРФ, "Справедливая Россия" и т.п.);
3) совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.
4. В процедуре местного референдума выделяют следующие стадии:
1) подготовка референдума, которая включает в себя:
- создание инициативной группы;
- выдвижение инициативы о проведении местного референдума;
- сбор подписей в поддержку инициативы;
- назначение местного референдума;
- информирование граждан о проведении местного референдума;
- агитацию;
2) проведение референдума, а именно:
- организация местного референдума;
- голосование;
- подведение итогов местного референдума;
3) реализация решения, принятого на референдуме, включающая:
- исполнение решений, принятых на местном референдуме;
- установление ответственности за неисполнение решений местного референдума.
Начальный этап подготовительной стадии референдума - выдвижение инициативы, для чего должна быть образована инициативная группа по проведению референдума. В соответствии с законами субъекта РФ и уставом муниципального образования количественный состав инициативной группы устанавливается, как правило, не менее 10 человек.
Если инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам РФ и (или) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, имеющим право на участие в референдуме, то условием назначения местного референдума является сбор определенного числа подписей в поддержку данной инициативы. Согласно ч. 4 комментируемой статьи количество данных подписей не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Затем инициативная группа представляет подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума в соответствующий орган местного самоуправления для определения сроков проведения местного референдума.
Совместная инициатива представительного органа и главы местной администрации о проведении местного референдума оформляется правовыми актами представительного органа и главы местной администрации.
5. Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение 30 дней принимает решение по данному вопросу. Представительный орган местного самоуправления по данному вопросу вправе принять одно из двух решений:
- назначить дату проведения местного референдума и принять меры по его обеспечению;
- отклонить требования о назначении местного референдума.
Решение об отказе в назначении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления в случае нарушения инициативной группой действующего законодательства.
В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи в местном референдуме имеют право принимать участие все граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В России активным избирательным правом (то есть правом избирать) пользуются граждане РФ, достигшие 18 лет.
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в референдуме не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предоставил активное и пассивное избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования. Таким образом, иностранные граждане могут участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Обязательным требованием включения иностранных граждан в списки избирателей является наличие международного договора РФ и соответствующего ему федерального закона и закона субъекта РФ.
Часть 6 комментируемой статьи устанавливает принципы проведения местного референдума, которые совпадают с принципами всеобщего избирательного права России, закрепленными в Конституции РФ. Граждане РФ участвуют в голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Всеобщее избирательное право означает, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, вероисповедания, имущественного и должностного положения, места жительства, профессии, образования, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств имеют право голоса при проведении местного референдума.
Равное избирательное право предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты голосования: каждому избирателю предоставляется равное количество голосов и все голоса имеют равный вес. Принцип равенства также означает, что все граждане участвуют в местном референдуме на равных основаниях, то есть избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми <23>.
--------------------------------
<23> Институт прав человека в России / Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов, 1998. С. 67.
Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует на местном референдуме лично. Голосование за других лиц не допускается. Прямое избирательное право в данном случае обеспечивает высшую степень открытости и непосредственности выборов.
Голосование на референдуме является тайным. Заполнение бюллетеней производится в специальной кабине, где не допускается присутствие кого бы то ни было, кроме голосующего. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления предусматривают целый ряд организационных гарантий, обеспечивающих тайну голосования. Например, требования, предъявляемые к помещению для голосования.
Волеизъявление граждан на референдуме является свободным. То есть каждый участник референдума голосует сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо воздействие на свободное волеизъявление недопустимо.
Участие в референдуме является добровольным, т.е. только правом, а не обязанностью граждан. Действия, направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию в референдуме, в РФ признаются незаконными. В то время как в некоторых зарубежных странах участие в местном референдуме рассматривается в качестве гражданской обязанности и, соответственно, предусматривается санкции за уклонение от ее выполнения, например, наложение штрафа (Австралия), лишение свободы (Греция, Турция), лишение права занимать государственные должности (Аргентина), а также моральные санкции (Италия, Испания). Например, в Италии мэр коммуны может внести фамилию и фотографию лица, уклонившегося от участия в местном референдуме, в список, вывешенный для всеобщего обозрения <24>.
--------------------------------
<24> Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел, 1999. С. 50.
Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Это общее правило вступления в силу правовых актов.
7. Местный референдум относится к формам непосредственной демократии обязательного характера, следовательно, решение, принятое на местном референдуме, является актом непосредственного выражения воли населения муниципального образования.
Решение, принятое референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в каком-либо утверждении и обязательно для исполнения на соответствующей территории. Решения, принятые на местном референдуме, обязательны для исполнения всеми жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями, организациями и т.п.
8. В обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления входит обеспечение исполнения решения, принятого на местном референдуме. В том числе и принятие необходимых для реализации решения местного референдума дополнительных муниципальных правовых актов. Данные акты должны быть приняты соответствующими органами местного самоуправления в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
9. Часть 9 комментируемой статьи предусматривает возможность судебного обжалования результатов местного референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего порядок назначения и проведения референдума. Право на судебное обжалование предоставляется гражданам, органам местного самоуправления, прокурору, уполномоченным федеральным законом органам государственной власти.
В случае, когда результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.
10. Комментируемая статья закрепляет установление гарантий права граждан на участие в местном референдуме за федеральным уровнем власти, а порядок подготовки и проведения местного референдума - за уровнем субъектов РФ.
Как правило, вопросы подготовки и проведения местного референдума регламентируются законами субъектов РФ о местных референдумах. В ряде муниципальных образований принимаются местные нормативные акты о местных референдумах, в которых детализируются организационные вопросы по подготовке и проведению местного референдума. Таким образом, такой институт непосредственной демократии, как местный референдум, обладает рядом достоинств:
- предоставляет жителям муниципального образования возможность участвовать в решении вопросов местного значения;
- дает возможность жителям муниципального образования высказываться по поставленным вопросам и направлять деятельность органов местной власти;
- является средством проявления общественно-политической активности населения муниципального образования;
- служит школой местного самоуправления;
- способствует укреплению местного сообщества.
Однако следует отметить и такие слабые стороны местного референдума, как дороговизна его проведения и отсутствие ответственности за принимаемые на референдуме решения. Вместе с тем именно местный референдум, являясь высшей формой волеизъявления населения, способствует развитию местного самоуправления.
Статья 23. Муниципальные выборы
Комментарий к статье 231. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Наиболее массовой формой прямого волеизъявления жителей муниципального образования являются муниципальные выборы. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления является конституционным правом граждан РФ, а также общим принципом организации и деятельности местного самоуправления.
В ч. 1 комментируемой статьи закрепляются цели муниципальных выборов:
- избрание депутатов представительного органа муниципального образования;
- избрание членов выборного органа местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);
- избрание выборных должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования, главы местной администрации).
Правовую основу муниципальных выборов составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. ст. 3, 130);
2) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
3) Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";
4) комментируемый Закон (ст. 23);
5) Конституции, Уставы субъектов РФ;
6) законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (например, Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области", Закон Самарской области от 10 декабря 2003 г. N 112-ГД "О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления";
7) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге");
8) муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения муниципальных выборов).
Муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщее, равное, прямое, добровольное, тайное голосование (см. комментарий к ст. 22 Закона).
2. В силу ч. 2 комментируемой статьи муниципальные выборы по общему правилу назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.
Так, например, в ст. 14 Устава муниципального образования "городской округ город Рязань Рязанской области" (принят решением Рязанского городского Совета от 30 июня 2006 г. N 470-III) (в редакции от 28 июля 2016 г.) закреплено, что днем голосования на выборах в представительный орган города Рязани является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий представительного органа города Рязани или депутатов представительного органа города Рязани, а если срок полномочий истекает в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, - день голосования на указанных выборах, за исключением случаев, предусмотренных п. п. 4 - 6 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Решение о назначении выборов принимается представительным органом города Рязани не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Указанное решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются:
1) либо соответствующей избирательной комиссией муниципального образования. Согласно ч. 8 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также если уполномоченный на то орган или должностное лицо отсутствует, то выборы в органы местного самоуправления назначаются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении выборов.
В ч. 5 ст. 34 комментируемого Закона обозначено, что избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта РФ полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (см. ч. 4 ст. 24);
2) либо судом. Согласно ч. 9 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы в органы местного самоуправления либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном указанным Законом, то соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 6 Постановления от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" отметил, что дела об определении срока назначения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, а также об установлении порядка их назначения отнесены к подсудности верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов.
В решении об определении срока назначения даты выборов суд в соответствии с п. 9 ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", п. 9 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" указывает: основания для определения срока назначения даты выборов, избирательную комиссию, которая должна ее назначить, и срок, в течение которого должна быть назначена дата выборов; нормативный правовой акт, на основании которого будут проводиться выборы; срок полномочий и число депутатов представительного органа местного самоуправления; наименование выборной должности местного самоуправления и срок полномочий этого лица и др.
Согласно ст. 211 ГПК РФ и п. 9 ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" решения суда по делам о назначении муниципальных выборов подлежат немедленному исполнению.
Об установлении сроков и порядка проведения выборов см. также ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
3. Правовые гарантии определяются как система правовых условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и гражданина. Основная функция гарантий состоит в том, чтобы заставить государство исполнять свои обязанности в сфере реализации прав граждан. Реальность прав и свобод проявляется через реальность их гарантий. Обеспечение прав и свобод посредством конкретных гарантий является конституционным требованием.
Соответственно, гарантии избирательных прав граждан - это установленные Конституцией РФ, законами, иными нормативно-правовыми актами условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ. Гарантии избирательных прав граждан также предусматривают правовое, организационное, информационное, техническое и иное обеспечение муниципальных выборов.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ. Речь, в частности, идет о нормах Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Среди соответствующих законов субъектов РФ можно отметить:
- Закон Московской области от 4 июня 2013 г. N 46/2013-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области" (данный Закон устанавливает гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов, которые проводятся в целях избрания депутатов Советов депутатов муниципальных образований, глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Московской области);
- Областной закон Ленинградской области от 15 марта 2012 г. N 20-оз "О муниципальных выборах в Ленинградской области" (определяет порядок назначения, подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований (за исключением муниципальных районов), членов выборного органа местного самоуправления в Ленинградской области);
- Закон Свердловской области от 10 октября 2014 г. N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (данным Законом регулируются отношения, связанные с избранием представительных органов муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, и глав муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области);
- Закон Астраханской области от 2 марта 2009 г. N 9/2009-ОЗ "О выборах в органы местного самоуправления в Астраханской области" (данный Закон определяет порядок назначения, подготовки и проведения в муниципальных образованиях Астраханской области выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, избираемых населением непосредственно).
Соответственно, на местном уровне с учетом исторических традиций, национальных особенностей и других факторов получают свою детализацию некоторые вопросы организации и проведения муниципальных выборов. Однако гарантии избирательных прав граждан могут устанавливаться только на вышестоящих уровнях власти.
В соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения (см., например, ст. 3 "Виды избирательных систем, применяемых при проведении муниципальных выборов" Областного закона Ленинградской области от 15 марта 2012 г. N 20-оз "О муниципальных выборах в Ленинградской области"; ст. 4 "Избирательные системы при проведении выборов" Закона Московской области от 4 июня 2013 г. N 46/2013-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области", ст. 10 "Избирательные системы, которые могут применяться при проведении выборов" Закона Астраханской области от 2 марта 2009 г. N 9/2009-ОЗ "О выборах в органы местного самоуправления в Астраханской области" и др.).
В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. При этом под избирательной системой в данном случае понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Следует отметить, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П положения ч. 3 комментируемой статьи, предусматривающие правомочие субъекта РФ устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также правомочие муниципального образования в соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем определять в своем уставе ту избирательную систему, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании, были признаны не противоречащими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения - по своему конституционно-правовому смыслу - связывают возможность проведения выборов в представительные органы сельских поселений на основе пропорциональной избирательной системы с определением в законе субъекта РФ условий применения того или иного вида избирательной системы в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
В положениях ч. ч. 3.1 - 3.3 комментируемой статьи закреплены особые условия проведения муниципальных выборов, затрагивающие следующие аспекты:
1) возможность применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Соответствующие условия об этом предусматриваются законом субъекта РФ в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами;
2) выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов. Такие выборы проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам;
3) система пропорционального представительства, согласно которой если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, то распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.
Рассмотрим реализацию обозначенных выше норм на конкретных примерах.
Пример 1. В ст. 5 "Избирательная система, применяемая при проведении муниципальных выборов" Закона Забайкальского края от 6 июля 2010 г. N 385-ЗЗК "О муниципальных выборах в Забайкальском крае" предусмотрено, что:
а) ч. 1 ст. 5 - выборы главы муниципального образования проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным признается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании;
б) ч. 2 ст. 5 - выборы депутатов представительного органа муниципального образования могут проводиться:
1) по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, избранными по многомандатному избирательному округу признаются зарегистрированные кандидаты, получившие наибольшее число голосов избирателей в соответствии с количеством распределяемых в данном округе депутатских мандатов;
2) по системе пропорционального представительства, при которой распределение депутатских мандатов осуществляется между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями по общемуниципальному избирательному округу, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов;
3) по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, при которой часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, другая часть замещается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным (многомандатным) избирательным округам.
В ч. 3 ст. 5 Закона Забайкальского края от 6 июля 2010 г. N 385-ЗЗК "О муниципальных выборах в Забайкальском крае" закреплено, что вид применяемой избирательной системы определяется уставом соответствующего муниципального образования с учетом условий, установленных ч. 4 указанной статьи. Речь, в частности, идет о том, что выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью на