Шахрай_Конституционное право


Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. 624 с.
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В. ЛОМОНОСОВА
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УЧЕБНИК
ДЛЯ АКАДЕМИЧЕСКОГО БАКАЛАВРИАТА И МАГИСТРАТУРЫ
4-е издание, измененное и дополненное
С.М. ШАХРАЙ
Рекомендовано УМО по юридическому образованию вузов
Российской Федерации в качестве учебника для студентов
высших учебных заведений, обучающихся по направлению 030500
"Юриспруденция" и по специальности 030501 "Юриспруденция"
Рецензенты:
Богданова Н.А. - профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ;
Чиркин В.Е. - главный научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права Российской академии наук, главный научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ.
ВВЕДЕНИЕ
Роль конституций в жизни обществ и государств трудно переоценить. Конституция - это основа легитимности власти, ядро правового сознания и опора гражданского общества. Устойчивость Основного закона является залогом политической стабильности и успешного развития любого государства.
Но конституция - это не просто текст, не свод абстрактных норм. Конституция - это динамично развивающийся феномен, который не только активно взаимодействует с общественно-политической действительностью и претворяется в системе права, но также самым непосредственным образом влияет на ход истории и траекторию развития страны.
Важно понимать, что условия, благоприятствующие развитию экономики и общества, гарантии прав и свобод человека и гражданина, не возникают сами по себе и не существуют в "безвоздушном пространстве". Для того чтобы их создавать, развивать и поддерживать, нужны сильные государственные институты и эффективная правовая система. Как подтверждает опыт последних десятилетий XX в., реальная свобода и саморазвитие возможны только при наличии эффективно работающего государства и стабильной, но при этом динамично развивающейся конституции.
Это обстоятельство неоднократно подчеркивал и Президент РФ В.В. Путин: "Основной Закон... это живой инструмент, но в то же время нужно очень бережно относиться к его основам. Основной Закон должен быть стабильным. В этом, в его стабильности, значительная часть стабильности самого государства и основных прав и свобод граждан Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Выступление Президента РФ В.В. Путина на встрече с судьями Конституционного Суда РФ 12 декабря 2012 г. // http://www.kremlin.ru/news/17119.
Любой гражданин России должен знать Конституцию своей страны не только потому, что этот базовый акт гарантирует его права и свободы, но и потому, что именно этот документ содержит в концентрированном виде описание "действующей модели" общества и государства, в котором он живет, а также представления о желаемом будущем, о том, куда мы движемся, о целях общественного развития.
Еще важнее получить знания о конституции, ее устройстве и принципах функционирования будущим профессионалам, которые встанут на командные высоты в экономике и государственном управлении. Уровень правовой культуры и ответственности элит имеет особое значение для перспектив развития страны, поскольку в силу своего положения именно эта часть общества делает выбор между альтернативными возможностями и тем самым непосредственно влияет на результаты воплощения в жизнь конституционного проекта будущего. Текстуальное знание статей Основного Закона, безусловно, полезно, однако это мало что даст на практике, если специалист в области государственного или экономического управления не понимает, как устроена и работает конституция страны.
Настоящий учебник восполняет этот пробел и наводит мосты между конституционно-правовой теорией и практикой государственного управления.
Эта книга написана соавтором (вместе с С.С. Алексеевым) проекта действующей Конституции РФ, а потому у читателей есть редкая возможность получить, как нынче принято говорить, инсайдерские ответы на многие важные вопросы, которые помогут будущим лидерам принять правильное решение в ситуации неожиданного вызова или сложного выбора.
Как известно, Конституция РФ 1993 г. принималась в очень сложный период российской истории и не была плодом согласия элит. В условиях приближающейся социально-экономической катастрофы, которая становилась все более очевидной на фоне отсутствия единства по поводу стратегии и тактики антикризисных действий, разработчикам действующего Основного Закона пришлось решать очень непростую задачу, поскольку требовалось создать конституцию, которая могла бы стать основой для возрождения общественного согласия и в то же время эффективным инструментом трансформации социально-экономической системы.
Думаю, я вправе сказать, что эта задача была решена успешно. Основной Закон собрал наше общество и государство из хаоса и начинавшейся гражданской войны.
Сам факт, что действующая Конституция РФ занимает сегодня второе место по "продолжительности жизни" среди всех российских конституций <1>, говорит о ее жизнеспособности и эффективности.
--------------------------------
<1> Первое место по "долголетию" занимает Конституция РСФСР 1937 г. (действовала до 1978 г.).
Впервые в истории конституционного развития России содержание действующей Конституции не ограничивается только текстом Основного Закона. Оно включает как минимум шесть ключевых элементов.
- "базовый текст" Конституции РФ;
- федеральные конституционные законы;
- решения Конституционного Суда РФ, содержащие толкование норм Основного Закона;
- договоры, принятые для реализации ч. 3 ст. 11 Конституции РФ;
- указы Президента РФ об изменении наименований субъектов Российской Федерации;
- международные договоры Российской Федерации, связанные с участием России в межгосударственных объединениях (ст. 79 Конституции РФ).
Особенностью этого учебника является демонстрация тесной связи конституционного права с политической и общественной практикой, а потому многие теоретические постулаты и выводы детально разъясняются на конкретных примерах.
Например, для иллюстрации неисчерпанности потенциала Основного Закона приведены примеры, демонстрирующие, каким образом можно обеспечивать юридическое закрепление результатов конституционно-правового творчества и новых политических традиций без вмешательства в текст Конституции. В частности, речь идет о возможностях реализации модели правительства парламентского большинства, различных направлениях модификации избирательной системы, дальнейшем совершенствовании принципов формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, регулировании уникального статуса Калининградской области и др.
Фактически Конституция РФ не содержит препятствий даже для восстановления СССР - формирования нового интеграционного союза, точнее, для вступления России в новый союз государств на территории постсоветского пространства. Согласно ст. 79 Основного Закона "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации".
Указанная норма была успешно реализована в процессе укрепления интеграционных связей Российской Федерации и Республики Беларусь, ознаменовавшихся учреждением в 1999 г. Союзного государства России и Белоруссии <1>. Этот политический и юридический опыт может быть использован в процессе дальнейшей реинтеграции государств на постсоветском пространстве.
--------------------------------
<1> Интеграционные процессы России и Белоруссии активно начались в 1996 г. - 2 апреля 1996 г. в Москве был подписан Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии (Собрание законодательства РФ. 1996. N 47. Ст. 5300). Союзное государство России и Белоруссии было создано 8 декабря 1999 г. с подписанием в Москве соответствующего Договора двух государств.
Еще одной особенностью этой книги является широкое привлечение материалов Конституционного Суда РФ, который в сложнейшие годы становления нового Российского государства надежно выполнял функции защитника чистоты конституционных принципов и разъяснял законодателям на всех уровнях - от федерального до муниципального - смысл и суть важнейших положений Основного Закона страны.
Освещение фундаментальных проблем становления и развития в России современного конституционного права сквозь призму решений Конституционного Суда РФ дает возможность представить читателям учебника "живое конституционное право" во всем его многообразии и вооружить их практическим путеводителем в мире современных правовых реалий.
За годы, прошедшие с момента предыдущего издания учебника (2011 г.), в российском законодательстве и политической практике произошел целый ряд изменений, которые нашли отражение в этой книге. Упоминаемые акты, за исключением случаев, когда это прямо указано, используются в действующей редакции (с учетом последних изменений).
Надеюсь, что учебник станет полезным путеводителем для всех, кто вступает на путь познания обширных и не до конца изведанных просторов Terra Constitutio.
Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист России
С.М.Шахрай
Раздел I. ТЕОРИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и предмет конституционного права
Российской Федерации
Все отрасли права имеют свой собственный предмет регулирования - конкретные общественные отношения, на упорядочение которых направлено регламентирующее воздействие соответствующих правовых норм. От того, какие общественные отношения регулирует та или иная отрасль права, зависит ее значение и место в правовой системе государства <1>.
--------------------------------
<1> Важно помнить, что не все общественные отношения могут и должны быть урегулированы именно нормами права. За многие века человеческая цивилизация наряду с правом выработала самые разные механизмы поддержания социального порядка (мораль, общественное мнение, религиозные убеждения, образование, обычаи, искусство и др.).
Конституционное право - одна из ключевых отраслей системы права Российской Федерации - представляет собой совокупность правовых норм <1>, закрепляющих в Конституции и конституционном законодательстве основы взаимоотношений личности и государства, правового статуса человека и гражданина, принципы общественного, государственного и территориального устройства страны, социально-экономических отношений, организации системы государственной власти и местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Правовые нормы - общеобязательные правила поведения людей, соблюдение которых в необходимых случаях обеспечивается применением государственного принуждения в различных формах. Правовые нормы, образующие ту или иную отрасль права, характеризуются внутренним единством, общими признаками, тесно связаны между собой и отличаются от норм других отраслей права.
Особенность конституционно-правового регулирования общественных отношений состоит в том, что в одних сферах жизни общества конституционное право непосредственно и в полном объеме регулирует общественные отношения, а в других - лишь основополагающие, т.е. такие, которые предопределяют содержание остальных отношений в этих сферах. В результате предмет конституционного права складывается из двух групп общественных отношений.
Преобладающая часть первой группы представлена общественными отношениями, складывающимися в областях, составляющих основные элементы государства, которыми, как известно, являются население, территория и власть.
Под населением государства понимается совокупность людей, живущих на его территории. Все лица, находящиеся на государственной территории, подчиняются государственной власти и состоят с ней в юридических отношениях. Но из всех живущих в пределах государства выделяются лица, составляющие подавляющее большинство и состоящие с государством в наиболее тесных отношениях. Эти лица называются гражданами государства.
Понятие "территория" в конституционном праве обычно употребляется применительно к внутреннему устройству государства. Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рамках территориального устройства складываются система территориальных единиц, на которые делится государство, и система государственных связей между государством и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Подобного рода устройство территории государства принято называть государственным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 107.
Все общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, служат предметом правового регулирования исключительно конституционного права. Являясь системообразующими, обеспечивающими целостность государства, его единство как организованной и функционирующей структуры, эти общественные отношения также имеют базовый, основополагающий характер и представляют неотъемлемую часть предмета конституционного права.
Как известно, основной признак государственной организации общества - наличие государственной власти <1>. Согласно Конституции РФ <2> народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См., например: Чиркин В.Е. Народовластие и система публичной власти // Российское государствоведение. 2014. N 2. С. 18 - 26.
<2> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ). Об истории разработки и принятия действующей Конституции РФ, истории отечественного конституционализма и современных особенностях развития правовой системы страны см. подробнее в сети Интернет в Электронном музее конституционной истории России (адрес сайта: http://www.rusconstitution.ru/). Основная миссия музея, открытого к 20-летию принятия Конституции России, - развитие правовой культуры путем распространения в свободном доступе качественной информации о конституционной истории Отечества, конституционных идеях и развитии правовой системы страны на протяжении веков. Музей в интерактивной форме рассказывает о конституционной истории и развитии права от "Кондиций" Анны Иоанновны, Манифеста Александра I, конституционных проектов декабристов и замыслов М.М. Сперанского до конституционной реформы 1905 - 1906 гг. и конституций советской эпохи. Основной Закон, принятый в 1993 г. на всенародном референдуме, представлен максимально масштабно и вместе с тем в доступной форме. Музей создан благодаря объединению, при содействии Российского исторического общества, ресурсов и возможностей крупнейших российских центров: Президентской библиотеки им. Б.Н. Ельцина, Государственного архива РФ, МГУ имени М.В. Ломоносова. В экспозиции использованы материалы Центра конституционного законодательства и публичного права.
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
При этом к предмету конституционного права относятся только те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления государственной власти непосредственно народом при проведении референдумов и свободных выборов, Президентом РФ, законодательными (представительными), исполнительными и судебными органами государственной власти Федерации и ее субъектов и местного самоуправления. Именно эти отношения являются базовыми, основополагающими для этой отрасли права. Обязательным атрибутом и важнейшей составной частью предмета конституционного права выступает группа общественных отношений, которые складываются в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества, лежащих в ее основе.
К предмету конституционного права, кроме того, относятся общественные отношения, составляющие в силу их значения и закрепления в Основном Законе страны основу (ядро) данной группы правоотношений. Например, конституционное право на труд лежит в основе системы правоотношений, составляющих предмет такой отрасли, как трудовое право.
Данные отношения не являются обязательным элементом предмета конституционного права. Вместе с тем, как отмечал О.Е. Кутафин, предмет конституционного права подвижен и существенно зависит от того, какие положения будут внесены в Основной закон страны при его изменении (или при принятии новой Конституции), - только тогда, когда "в этом заинтересовано государство, что выражается в соответствующих нормах права, содержащихся в таких основополагающих актах, как конституция, или других актах, имеющих учредительный характер", они фундаментируются (закрепляются) в предмете конституционного права <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 25.
Говоря о рассматриваемой части общественных отношений, являющихся компонентом предмета конституционного права современной России, следует отметить, что в их число входят отношения, определяющие основы конституционного строя России, основы правового статуса человека и гражданина, основные принципы системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления.
Отношения, определяющие основы конституционного строя, выражают в первую очередь качественную характеристику государства: суверенитет, форму правления, форму государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, составляющие основы функционирования политической системы общества, а также основы экономической системы, включающие установление государством допускаемых и охраняемых им форм собственности и гарантий ее защиты, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашение определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в различных областях жизни. Данные общественные отношения являются определяющими для всех других общественных отношений, связанных с устройством общества и государства.
Отношения, определяющие основы правового статуса человека и гражданина, выражают главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, а также основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения являются исходными для всех остальных общественных отношений, возникающих между людьми и определяющих положение человека в обществе и государстве.
Отношения, касающиеся основных принципов системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, определяют виды органов законодательной, исполнительной и судебной власти, правовой статус этих органов, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправления. Эти отношения являются определяющими для обеспечения управления обществом, основанного на четкой согласованности всех организационных структур, участвующих в реализации властных функций по управлению обществом.
Система конституционного права складывается из конституционно-правовых институтов, под которыми обычно принято понимать совокупность норм, регулирующих определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, образующих отдельную обособленную группу. Одна правовая норма, какое бы важное правило она в себе ни заключала, не в состоянии всесторонне урегулировать общественные отношения, не может эффективно действовать обособленно от других норм, совместно образующих правовой институт.
Как отмечается исследователями, в науке конституционного права пока не сложился единый подход к делению отрасли конституционного права на правовые институты, поэтому вопрос о структуре конституционного права остается дискуссионным. Наиболее распространенной является классификация, основанная на структуре Конституции - основного источника конституционного права. Поскольку главным критерием разделения отрасли на институты является существование в ее рамках относительно обособленных групп общественных отношений, постольку система конституционного права выглядит следующим образом: основы конституционного строя; гражданство; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; избирательное право; система государственной власти; система местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. Ю.А. Веденеев. М., 1999. С. 15 - 16.
Вместе с тем тут уместно напомнить слова известного советского государствоведа Г.С. Гурвича (1886 - 1964), который упрекал своих современников в том, что они сводят науку государственного права только к Конституции, и подчеркивал, что "Конституция - лишь основа государственного права", "государственное право динамичнее Конституции" и что "система государственного права далеко не во всем может совпадать с системой Конституции" <1>.
--------------------------------
<1> Гурвич Г.С. Некоторые вопросы советского государственного права // Советское государство и право. 1957. N 12. С. 104.
Таким образом, конституционное право Российской Федерации - это основная отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, которая регулирует общественные отношения, составляющие в своей совокупности основы конституционного строя Российской Федерации. Это отношения по поводу реализации принципов взаимодействия государства с обществом и личностью, а равно отношения в сфере правовой организации государства, системы государственной власти и местного самоуправления, определяющие конституционный статус Российской Федерации.
§ 2. Конституционно-правовые нормы и отношения
Конституционное право основано на правовых нормах, содержащихся в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов Федерации; правовых нормах, регулирующих отношения, связанные с гражданством; правовых нормах, закрепляющих государственное устройство Российской Федерации; регулирующих, как отмечалось выше, отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной власти Президентом РФ, законодательными (представительными), исполнительными органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народом при проведении референдумов и свободных выборов.
Как составной части российского права, нормам конституционного права присущи черты, общие для всех российских правовых норм.
Конституционно-правовая норма, как и любая другая норма права, является государственным повелением, имеющим категорический характер.
Конституционно-правовая норма, как и любая другая норма права, - правило общего характера. Общий характер правовой нормы означает, что она осуществляется всякий раз, когда налицо предусмотренные ею обстоятельства, и что она не теряет свою силу после однократного применения, а действует постоянно, вплоть до отмены.
Конституционно-правовые нормы, как и все другие правовые нормы, всегда существуют в определенном, формально закрепленном виде (в законах, иных нормативных актах и других официальных источниках права). Поэтому такие нормы, являясь официальными, общеобязательными предписаниями государственной власти, представляют собой формально определенные правила.
В то же время конституционно-правовые нормы обладают и рядом особенностей.
От норм других отраслей права конституционно-правовые нормы отличаются:
1) своим содержанием, зависящим от той сферы общественных отношений, на регулирование которых эти нормы направлены;
2) источниками, в которых они выражены. Основополагающие, наиболее значимые нормы содержатся в особом акте, обладающем высшей юридической силой во всей системе права, - в Конституции РФ;
3) своеобразием видов: среди рассматриваемых норм значительно больше, чем в других отраслях, общерегулятивных норм;
4) учредительным характером содержащихся в них предписаний. Именно конституционно-правовые нормы первичны, устанавливают обязательный для создания всех других правовых норм порядок: определяют формы основных нормативных правовых актов, порядок их принятия и опубликования, компетенцию государственных органов в сфере правотворчества, наименование принимаемых ими правовых актов;
5) особым механизмом реализации, которая для многих конституционно-правовых норм связана не с возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния (состояние в гражданстве, состояние субъектов в составе Российской Федерации);
6) специфическим характером субъектов, на регулирование отношений между которыми данные нормы направлены;
7) особенностями структуры: для конституционно-правовых норм не характерна традиционная трехчленная структура, выделяемая в составе правовой нормы, - гипотеза, диспозиция и санкция. В большинстве своем рассматриваемые нормы либо не имеют гипотезу, диспозицию или санкцию, либо имеют только гипотезу и диспозицию и лишь в отдельных случаях - санкцию <1>.
--------------------------------
<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. С. 8 - 9.
В соответствии со своими специфическими чертами и свойствами конституционно-правовые нормы различаются по признакам, что позволяет разделить эти нормы на группы в целях определения места каждой из них в системе конституционного права, а также для обеспечения их правильной реализации.
В основу классификации рассматриваемых норм должны быть положены прежде всего те сферы общественных отношений, которые регулируются этими нормами, а также принципы, которые отражали бы наиболее существенные свойства конституционно-правовых норм. Этим требованиям в наибольшей степени отвечают такие основания классификации, как объект правового регулирования, роль норм в механизме правового регулирования, характер обязательности содержащихся в них предписаний, характер основного назначения предписаний, территория действия, действие во времени, сфера применения.
По объекту правового регулирования конституционно-правовые нормы можно разделить на несколько групп.
Первую группу составляют нормы, определяющие основы конституционного строя. Они закрепляют полновластие народа, гарантии и основные формы его осуществления; провозглашают человека, его права и свободы высшей ценностью; закрепляют суверенитет государства, определяют характер государства, его место и роль в обществе; закрепляют принципы организации государственной власти; устанавливают назначение и гарантии местного самоуправления; закрепляют идеологическое и политическое многообразие, основы политико-правового статуса общественных объединений; обеспечивают единство экономического пространства, определяют формы и объекты собственности, основные направления социального развития, юридическую силу и характер действия Конституции.
Вторую группу образуют конституционно-правовые нормы, содержащие правовые установления, связанные с принадлежностью к государству и регулированием отношений по поводу гражданства.
Третью группу образуют конституционно-правовые нормы, объект регулирования которых составляют общие принципы статуса личности. Они включают равноправие, гарантированность, неотъемлемость прав и свобод, недопустимость их ограничения, обладание каждым лицом не только правами, но и обязанностями. Кроме того, к этой группе относятся основные права, свободы и обязанности, неотделимые от человека и гражданина, принадлежащие каждому лицу как субъекту права независимо от реализации им своей правоспособности и являющиеся неотъемлемой ее чертой.
В четвертую группу входят конституционно-правовые нормы, закрепляющие федеративное устройство России: состав Российской Федерации, статус и государственные символы Российской Федерации; статус ее субъектов, статус русского языка и право народов России на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития; гарантированность прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Пятую группу образуют конституционно-правовые нормы, закрепляющие основные принципы устройства системы органов государственной власти: виды органов государственной власти, правовой статус органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Особую группу составляют конституционно-правовые нормы, закрепляющие основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия.
Конституция РФ, конституции республик в составе Российской Федерации, некоторые другие конституционно-правовые акты содержат специальные нормы, которые предусматривают порядок внесения поправок и пересмотра этих актов, устанавливают заключительные и переходные положения.
По роли в механизме правового регулирования конституционно-правовые нормы можно разделить на нормы общего и нормы конкретного содержания.
Наиболее общее содержание имеют нормы конституционного права, устанавливающие исходные начала (принципы) либо общие определения для российского права в целом или для конституционного права. К таким нормам относятся прежде всего нормы гл. 1 Конституции РФ, посвященные основам конституционного строя.
Нормы, устанавливающие исходные начала правового регулирования и учреждающие принципы или структуру органов государства, носят название учредительных, или отправных, норм. Нормы, устанавливающие легальные определения тех или иных правовых понятий, носят название дефинитивных норм.
Как учредительные (отправные), так и дефинитивные нормы не формулируют детали правового регулирования, а содержащиеся в них правила поведения не находят четкого выражения в определенном правовом акте. Эти нормы определяют правовые принципы, понятия или категории и имеют юридическое значение. Поэтому они подлежат обязательному учету при применении любых соответствующих им конкретных норм права в целом (например, нормы Конституции) либо его отдельных институтов.
От норм общего содержания отличаются конкретные, или регулятивные, нормы, непосредственно устанавливающие права и обязанности, условия их реализации и т.д. Они содержат четкое правило поведения. В них имеется указание на конкретное право, обязанность или сформулирован запрет на определенный вид поведения. Например, в ст. 58 Конституции РФ указано: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам".
По характеру обязательности содержащихся в них предписаний конституционно-правовые нормы подразделяются на императивные, диспозитивные и альтернативные.
К числу императивных относятся нормы категоричные, не допускающие отступлений от предписанного ими правила. Императивные нормы - это такие нормы конституционного права, где стороны отношения находятся в неравном положении.
В отличие от императивных диспозитивные нормы допускают регулирование отношений по соглашению сторон и устанавливают правило лишь на случай отсутствия соглашения, когда участники отношений не выработали иного условия по вопросу, разрешенному в данной норме.
Альтернативные нормы подразумевают право выбора субъектами правоотношений того или иного варианта поведения, регламентированного Конституцией РФ и законодательством, действующим на территории государства.
По характеру основного назначения содержащихся в них предписаний конституционно-правовые нормы можно разделить на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.
Управомочивающие нормы определяют права субъектов общественных отношений, установленные в нормах, действовать тем или иным образом. В качестве управомочивающих можно рассматривать нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи и иные нормы такого рода, которые закрепляют правомочия всех субъектов соответствующих отношений действовать в целях предусмотренных в них предписаний.
Обязывающие нормы возлагают на субъекты обязанности совершать определенные действия, предусмотренные этими нормами, избирать тот вариант поведения, который соответствует их требованиям. К числу обязывающих относятся нормы, устанавливающие конституционные обязанности граждан, а также все те нормы, которые исключают любой другой вариант действия, кроме предусмотренного в норме.
Запрещающие нормы содержат запреты на совершение упомянутых в них действий.
Установление вида конституционно-правовой нормы по характеру основного назначения содержащихся в ней предписаний важно при ее применении для понимания содержания нормы, рамок прав и обязанностей субъектов регулируемых ею отношений.
По территории действия нормы конституционного права подразделяются на действующие на всей территории Российской Федерации и на территории ее субъекта. К первым относятся нормы, содержащиеся в Конституции РФ, в федеральных законах и указах Президента РФ, ко вторым - нормы конституций и уставов субъектов Федерации, их законов и других актов, содержащих конституционно-правовые нормы.
По действию во времени различаются нормы конституционного права, действующие в течение неопределенного срока, и нормы с ограниченным сроком действия.
По сфере применения нормы конституционного права делятся на общие, специальные и исключительные.
К общим относятся нормы, действие которых распространяется на все отношения, регулируемые конституционным правом.
Специальные нормы регулируют ограниченный круг общественных отношений, связанных с определенной сферой общественной жизни, определенным органом и т.д.
Исключительные нормы - это нормы конституционного права, которые издаются в качестве дополнения к общим или специальным нормам и устанавливают различные исключения из правил, содержащихся в них.
По назначению в механизме правового регулирования принято различать материальные и процессуальные нормы. Первые отвечают на вопрос "что регулируют нормы права?", а вторые - на вопрос "как?" <1>. Процессуальные правовые нормы - правила поведения организационно-процедурного характера, они регламентируют порядок, формы и методы реализации норм материального права. Выступая основной, базовой отраслью российского права, конституционное право не "сопровождается" соответствующей ему "своей" специализированной процессуальной отраслью.
--------------------------------
<1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 203 - 204.
Процессуальные конституционно-правовые нормы, регламентирующие порядок организации работы органов государственной власти и местного самоуправления, а равно процедуры формализации их юридически значимых решений, содержатся как в самой Конституции, так и в актах конституционного законодательства (о правительстве, порядке проведения выборов и референдумов, гражданстве, функционировании конституционного правосудия), регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.
Помимо конституционно-правовой нормы, составным элементом механизма конституционно-правового регулирования выступает конституционно-правовое отношение. Наиболее характерными особенностями (признаками) конституционно-правовых отношений как самостоятельного вида общественных отношений выступают следующие.
1. Конституционно-правовые отношения возникают, прекращаются или изменяются только на основе правовых норм, регламентирующих самые важные вопросы правового функционирования государства и общества, составляющих основы конституционного строя.
2. Конституционно-правовые отношения характеризуются спецификой и многообразием их субъектного состава. Проникая практически во все сферы общественной жизни, конституционно-правовые отношения не могут не характеризоваться самым широким по сравнению со всеми иными отраслями российского права содержанием и кругом субъектов. Субъекты конституционно-правовых отношений (субъекты конституционного права) наделены специальной конституционной правоспособностью. Особым субъектом конституционно-правовых отношений выступает народ как носитель и источник власти.
3. Как всякие правовые отношения, конституционно-правовые отношения носят волевой характер, при этом государственная воля отражается в каждом конкретном правоотношении, поскольку государство так или иначе участвует в каждом конкретном конституционно-правовом отношении.
Таким образом, конституционно-правовые отношения - это общественные отношения, которые регулируются нормами конституционного права, а их содержанием выступают взаимные права и обязанности субъектов конституционного права, выраженные в данной норме.
Специфика предмета конституционного права (выше уже отмечалось, что оно касается основных элементов государства - населения, территории и власти) определяет особое содержание данных отношений.
Своеобразие предмета конституционного права, многообразие видов его норм порождают и различные виды конституционно-правовых отношений.
Конституционно-правовые отношения делятся на общие и конкретные. К конституционно-правовым отношениям общего характера относятся общественные отношения, регулируемые главным образом нормами Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации. Своеобразие этих конституционно-правовых отношений состоит в том, что они выражают сущность демократического строя Российской Федерации, его конституционные основы; определяют основные характеристики механизма власти народа, осуществляемой непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; опосредуют основные связи личности с обществом и государством, а также связи, возникающие с установлением национальной государственной и территориальной организации Российской Федерации и ее субъектов; устанавливают систему государственных органов и основные связи между ними как элементами единого, целостного государственного механизма.
Конституционно-правовые отношения, охватывающие весь комплекс общественных отношений, складывающихся в сферах жизни общества, регулируемых конституционным правом, являются конкретными и для них характерно наличие определенных сторон, определенных взаимоотношений между ними.
Возможна классификация конституционно-правовых отношений и по другим основаниям.
Так, по целевому назначению конституционно-правовые отношения подразделяются на учредительные, правоустановительные и правоохранительные <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Еременко Ю.Т. Нормы советских конституций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1968. С. 9 - 10.
К учредительным относятся главным образом общие конституционно-правовые отношения, возникающие в связи с учредительным по сути характером норм конституционного права, предусматривающих новое долженствование или вновь устанавливаемые принципы, либо ориентиры развития публичного правопорядка в той или иной сфере.
Правоустановительными являются такие правоотношения, в которых их субъекты осуществляют свои права и выполняют обязанности, установленные правовой нормой. Правоохранительным считается такое правоотношение, целью которого является охрана предписания правовой нормы.
Правоохранительные отношения возникают как реакция государства на неправомерное поведение субъектов правоотношений. С их помощью реализуются меры юридической ответственности, меры защиты субъективных прав и законных интересов. Правоохранительные отношения всегда носят характер властеотношений. Они могут быть как общими, так и конкретными.
По своему содержанию конституционно-правовые отношения подразделяются на материальные и процессуальные. По форме конституционно-правовые отношения подразделяются на правоотношения в собственном смысле и правовое состояние.
Конституционно-правовые отношения в собственном смысле характеризуются тем, что в них четко определены права и обязанности субъектов и каждый субъект осуществляет свои права и обязанности лично.
Правовое состояние отличает то, что здесь права и обязанности субъектов отношений носят менее определенный характер, чем в конституционно-правовых отношениях в собственном смысле, хотя по сравнению, например, с общими правоотношениями сами эти субъекты определены достаточно четко. Правовые состояния устанавливаются многочисленными нормами, на основе которых складываются другие правовые отношения.
По времени действия конституционно-правовые отношения делятся на временные (срочные) и постоянные (бессрочные).
Временные конституционно-правовые отношения действуют в течение определенного, точно указанного в норме срока. Большинство конституционно-правовых отношений являются временными. Обычно они возникают в результате реализации конкретных норм и после выполнения заложенных в правоотношениях правообязанностей прекращаются.
Постоянные конституционно-правовые отношения не ограничены во времени. К постоянным относятся все отношения, которые по форме являются правовым состоянием, отношения, связанные с обеспечением государством основных прав и свобод граждан, и т.д.
Используются и иные основания для классификации конституционно-правовых отношений: по субъектам, по способу индивидуализации объектов (относительные и абсолютные), по юридическим фактам и т.д.
Возникновению конкретного конституционно-правового отношения на базе правовой нормы предшествует юридический факт. Именно с него начинается реализация правовой нормы. Благодаря юридическому факту конкретный субъект права становится участником данного правоотношения, обладателем соответствующих правообязанностей.
Юридический факт в конституционном праве - это событие или действие, с которым конституционно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение соответствующего конституционно-правового отношения. Как и в других отраслях системы права Российской Федерации, действие выступает результатом волеизъявления субъекта конституционного права, а событие происходит независимо от воли субъекта конституционного права. В свою очередь, действия в зависимости от формы подразделяются по общему правилу на юридические акты или юридические поступки <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Исаков В.Б. Проблемы теории юридических фактов: Дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 52 - 75; Якушев П.А. Правообразующие юридические акты и поступки в механизме правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 75 - 124, 132 - 138.
§ 3. Источники конституционного права
В настоящее время в конституционно-правовой науке считается общепризнанным, что источником конституционного права в юридическом смысле является нормативный правовой акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы.
Источники конституционного права, как и источники других отраслей системы права Российской Федерации, обладают специфическими, только им присущими чертами, связанными с особенностями предмета конституционно-правового регулирования.
Иерархически выстроенная система источников конституционного права России выглядит следующим образом:
1) федеральные источники конституционного права: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, решения Конституционного Суда РФ, а также содержащие конституционно-правовые нормы международные договоры Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральные законы, конституционно-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий <1>, указы и другие нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные постановления Правительства РФ, нормативные постановления палат Федерального Собрания и нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации специальной компетенции (Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ и др.).
--------------------------------
<1> Как известно, до 2000 г. существовала практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время действующим остается один такой договор - с Республикой Татарстан.
Главное место среди источников конституционного права занимает Конституция РФ <1>, которая имеет высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Таким образом, Конституция возглавляет иерархически выстроенную по убыванию юридической силы систему источников конституционного права Российской Федерации, а ее нормы служат основой и исходной точкой для прочих норм, составляющих систему права Российской Федерации. Все иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. Акт, противоречащий Конституции, либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней.
--------------------------------
<1> См. в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/library/constitution/articles/1227/) оригинал текста проекта Конституции, выносимого на всенародное голосование, с собственноручной постатейной правкой первого Президента РФ Б.Н. Ельцина.
При этом Конституция является еще и важнейшим политическим документом <1>. Ее политическая направленность - одно из органических свойств, обусловливающих особую роль этого акта в правовой системе страны. Конституционное право считается самой политизированной из всех отраслей юридической науки, поскольку оно имеет своей задачей не только теоретическое истолкование действующих правовых норм, но и развитие общественных представлений о свободе и справедливости, которые определяют основные цели любого типа права <2>.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я. Конституция как инструмент правовых, социальных и политических преобразований // Журнал российского права. 2013. N 12 (204). С. 150 - 154.
<2> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 35; Хабриева Т.Я. Доктринальное значение российской Конституции // Журнал российского права. 2009. N 2 (146). С. 34 - 38.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ). Они имеют прямое действие и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормативным актам, принимаемым государственными органами. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).
В иерархии нормативных правовых актов международные договоры Российской Федерации располагаются после Конституции и федеральных конституционных законов, но непосредственно перед федеральными законами. Этим определяется юридическая сила норм международных договоров Российской Федерации, обладающих высшей по сравнению с нормами федеральных законов и нормами иных нормативных правовых актов юридической силой. Вместе с тем нормы международных договоров Российской Федерации не могут противоречить нормам Конституции РФ и федеральных конституционных законов, обладая по сравнению с ними "меньшей" юридической силой.
Самой многочисленной группой источников конституционного права являются федеральные законы. Они различаются прежде всего по затрагиваемым в них предметам ведения и делятся, соответственно, на принимаемые по предметам ведения Российской Федерации и принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 187 - 188.
Важным источником конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы акты Президента РФ. Согласно Конституции РФ (ст. 90) Президент РФ издает указы и распоряжения.
Среди нормативных актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают его указы. Они принимаются Президентом в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и регулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий.
Наряду с указами Президент РФ издает распоряжения. Они, как правило, являются ненормативными актами и охватывают частные, хотя нередко и весьма значимые, вопросы. В них могут содержаться, например, конкретные поручения, вытекающие из законодательных актов.
Среди источников конституционного права важное место занимают акты палат Федерального Собрания, содержащие конституционно-правовые нормы.
Согласно Конституции РФ (ч. ч. 2 и 3 ст. 102 и ч. ч. 2 и 3 ст. 103) Государственная Дума и Совет Федерации принимают большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, постановления по вопросам, отнесенным к их ведению.
Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.
Регламент - это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания, способы осуществления этим органом своих конституционных полномочий. Принятие регламентов палат предусмотрено Конституцией РФ (ч. 4 ст. 101), в которой указывается, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Посредством принятия регламентов процедура деятельности палат Федерального Собрания облекается в процессуальную форму. Наличие регламентов является одним из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка деятельности, обеспечивающих активное участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в осуществлении законодательных и контрольных функций. Несмотря на некоторую разницу в парламентарной процедуре, регламенты палат имеют много общих черт. Предметом их регулирования выступают вопросы процедурного характера, касающиеся порядка организации и деятельности как самой палаты, так и ее внутренних подразделений; взаимоотношения палаты с различными государственными органами Федерации и ее субъектов;
2) региональные источники конституционного права: конституции (уставы) субъектов Федерации, решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также содержащие конституционно-правовые нормы законы и другие правовые акты органов субъектов Федерации.
В системе законодательства каждого субъекта Федерации особое место занимают конституция (в республиках) и устав (в краях, областях, городах федерального значения, в автономной области, автономном округе), которые обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам соответствующего субъекта.
В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Вместе с тем Конституция РФ гарантирует самостоятельность законодательной деятельности субъектов Российской Федерации по предметам их ведения. Согласно ч. 6 ст. 76 в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в сфере его собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации;
3) местные источники конституционного права: уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты местного самоуправления, содержащие конституционно-правовые нормы.
Отдельно необходимо остановиться на вопросе об отнесении к числу источников конституционного права судебных решений.
К числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд РФ не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, но по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу.
Вопрос о правовой природе решений Конституционного Суда РФ является одним из центральных вопросов отечественной теории и практики конституционного правосудия. Повышенный интерес к этой теме можно объяснить в основном двумя обстоятельствами. Во-первых, без четких представлений о правовой природе решений Конституционного Суда РФ невозможно правильное понимание и адекватное практическое воплощение этих актов, поскольку механизм их воздействия на законодательство и правоприменительную практику, порядок их исполнения и применения ответственности за неисполнение определяются именно их особой правовой природой. Во-вторых, само конституционное правосудие как таковое иногда все еще воспринимается как новое явление для отечественного права, несмотря на то, что история Конституционного Суда РФ насчитывает уже более 25 лет.
Статья 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" определяет Конституционный Суд как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Таким образом, Конституционный Суд при всей своей специфике является прежде всего именно судом, органом судебной власти.
Из факта преобладания судебной функции в деятельности Конституционного Суда нередко делается вывод о том, что его решения не являются источниками права и лишены какой-либо нормативности. Так, В.М. Ведяхин и А.М. Ефремов отмечают, что "в соответствии со ст. 15 Конституции в нашей стране верховенство Конституции, закона признается четко обозначенным правовым принципом. Поэтому ни разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, ни решения Конституционного Суда Российской Федерации не должны создавать новых правовых норм" <1>. По мнению П.Е. Кондратова, "Конституционный Суд, признавая утратившими силу некоторые законы, выступает в роли как бы "негативного законодателя" <2>. Н.А. Богданова хотя и признает существенное влияние решений Конституционного Суда на правовую систему и на правоприменение, все же не менее категорично утверждает, что "судебный орган конституционного контроля не создает право" <3>.
--------------------------------
<1> Ведяхин В.М., Ефремов А.М. Политические гарантии законности // Правоведение. 2000. N 12. С. 71.
<2> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М., 1996. С. 246.
<3> Богданова Н.А. Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 3. С. 63 - 65.
Все вышеперечисленные авторы, как видно из приведенных цитат, принципиально не признают наличия у Конституционного Суда каких-либо правотворческих возможностей именно потому, что он является органом судебной власти. Но, во-первых, Конституционный Суд РФ является совершенно особым судом, он обладает такими полномочиями, которых нет у судов общей юрисдикции, что не позволяет безоговорочно отрицать определенный нормотворческий характер деятельности Конституционного Суда и нормативную природу его решений. Во-вторых, позиция об исключительно правоприменительной роли суда сложилась в условиях всевластия представительных органов. Но на современном этапе формирования правового государства, когда государственная власть осуществляется на основе принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, можно и нужно говорить о наличии нормотворческих возможностей у органов всех трех названных ветвей власти, в том числе и у Конституционного Суда РФ.
Поэтому в связи с проблемой отнесения решений Конституционного Суда РФ к источникам конституционного права целесообразно использовать понятие "прецедент". Л.В. Лазарев в своем учебнике по конституционному правосудию называет решения Конституционного Суда "прецедентно-обязательными": "Решение прецедентно обязательно и для самого Суда. Это придает стабильность и определенную стройность правоотношениям, несет в себе момент уважения к сторонам конституционного процесса, которые вправе рассчитывать на то, что Суд в данном деле будет следовать той же юридической логике, какой он придерживался ранее, при рассмотрении близких по значению вопросов" <1>. Б.С. Эбзеев полагает, что правовые позиции Конституционного Суда "обладают характером правовых прецедентов, связывающих всех участников конституционных отношений" <2>.
--------------------------------
<1> Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 143.
<2> См.: Эбзеев Б.С. Конституционный Суд РФ: становление, юридическая природа, правовые позиции // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ: В 2 т. М., Т. 1. 2000. С. 25; Наверное, изменения в Конституции возможны (Интервью с Б.С. Эбзеевым) // Независимая газета. 2000. 31 мая.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ представляют собой его отношение к определенным правовым проблемам, закрепленное в решениях. Это результат анализа аргументов и выводов Суда, образующих интеллектуально-юридическое содержание судебного решения, это всегда толкование конституционных норм и норм отраслевого законодательства.
В Определении Конституционного Суда РФ от 7 октября 1997 г. N 88-О указано: "Правовые позиции, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Конституционного Суда Российской Федерации в резолютивной части его решений, обязательны для всех государственных органов и должностных лиц" <1>. Мотивировочная часть образует неразрывное единство с резолютивной, раскрывая конституционное содержание правовой нормы и сопоставляя ее с позицией законодателя. Поскольку источником таких позиций названы решения Суда в целом, то обязательные правовые позиции могут содержаться в любых его постановлениях и определениях.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4900.
Законодательные органы должны внимательно учитывать правовые позиции Конституционного Суда при принятии новых законов, для чего необходимо наладить систематизированный учет этих правовых позиций в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации. Представляется, что иметь данные по систематизированному учету правовых позиций Конституционного Суда РФ важно не только для законодателя, но и для правоприменителя. Это в значительной мере способствовало бы конституционализации правоприменительной практики в условиях противоречивости действующего законодательства и наличия многочисленных пробелов в праве. Такой подход обусловлен не только необходимостью создания более комфортных условий правоприменителю для поиска данных, но и положениями ч. 3 ст. 15 Конституции РФ об обязательности опубликования любых нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такие акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Согласно ст. 78 Закона о Конституционном Суде РФ его постановления подлежат опубликованию в официальных изданиях. По этому признаку они соответствуют требованиям, предъявляемым Конституцией к общеобязательным актам.
В Определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г. N 98-О изложена правовая позиция: признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения; такие положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ч. 2 ст. 87 Закона о Конституционном Суде РФ). В том же году в Закон о Конституционном Суде РФ были внесены поправки, которые признали подлежащими отмене не только акты и договоры, признанные неконституционными, но и аналогичные им акты и договоры.
Решения Конституционного Суда РФ в строгом смысле слова не являются нормативными актами, но поскольку они вносят изменения в действующую систему правовых норм (устраняют нормы, противоречащие Конституции, и имеют характер общеобязательных), то по своей юридической силе они сходны с законами. В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>, полномочия Конституционного Суда РФ в рассматриваемой части были расширены. Правовым основанием для внесения изменений стали выводы Конституционного Суда, не исключившего "правомочие федерального законодателя предусмотреть специальный правовой механизм разрешения Конституционным Судом РФ вопроса о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации исполнить вынесенное по жалобе против России Постановление Европейского суда по правам человека" (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы") <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 51 (ч. 1). Ст. 7229.
<2> СЗ РФ. 2015. N 30. Ст. 4658.
Теперь Конституционный Суд РФ разрешает и вопросы о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека (Европейского суда по правам человека, других международных судов), принятых при рассмотрении жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации.
Указанное полномочие Конституционный Суд РФ реализует по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере защиты интересов Российской Федерации в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека (Министерства юстиции РФ). По итогам рассмотрения соответствующего дела Конституционный Суд принимает решение о возможности или невозможности исполнения в целом или в части, в соответствии с Конституцией РФ, решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека.
Первым таким делом, рассмотренным Конституционным Судом РФ, стал запрос Министерства юстиции РФ о разрешении вопроса о возможности исполнения Постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков против России" (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. N 12-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации") <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 17. Ст. 2480.
Таким образом, решения Конституционного Суда РФ являются источниками права с неизменными признаками, к которым относятся:
1) принятие акта уполномоченным субъектом;
2) обязательность акта;
3) всеобщий характер решений, адресованность широкому кругу лиц;
4) обязательное обнародование (опубликование);
5) регулирование определенных общественных отношений.
Решения Конституционного Суда как полноценные источники права не требуют подтверждения других органов и должностных лиц и действуют непосредственно.
§ 4. Конституционно-правовая ответственность
К институту юридической ответственности постоянно привлечено внимание отечественных правоведов. Как отмечал О.Е. Кутафин, "юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений, она выступает в качестве категории, свойственной всем отраслям права, включая и конституционное" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 384.
Однако, несмотря на существенную научную разработку этой проблематики, как в советский период, так и в современной России общетеоретические вопросы и особенности отраслевых видов юридической ответственности остаются предметом дискуссий.
Среди исследователей не существует единства даже в вопросе наименования рассматриваемого института. Для его обозначения в литературе используются категории "конституционно-правовая ответственность", "государственная ответственность", "публично-правовая ответственность", "конституционная (государственная) ответственность", "конституционная ответственность".
В целом институт ответственности является одним из наименее разработанных в отечественной науке конституционного права. По сути, первые серьезные исследования на эту тему появились в нашей стране лишь в 1970 - 1980 гг. <1>. Во многом это связано с тем, что в советском государственном праве ставить вопрос о юридической ответственности государства или его органов было достаточно затруднительно.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. 1973. N 11. С. 29 - 36; Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблема ответственности в советском государственном праве // Юридическая ответственность в советском обществе: Труды Высшей следственной школы МВД СССР / Редкол.: О.Ф. Иваненко (отв. ред.), Ю.В. Манаев, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинский. Волгоград, 1974. Вып. 9. С. 29 - 41; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980; Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982.
Разработка вопросов теории конституционного права (а значит, и вопросов отраслевой для этой ведущей отрасли российского права ответственности) является необходимым и важным условием развития отечественной юридической науки.
Юридическая ответственность, как писала Т.Д. Зражевская, представляет собой принудительное воздействие управомоченных на то субъектов, предусмотренное санкциями норм государственного права, применяемое в определенном порядке к виновным в нарушении норм (институтов) государственного права с целью восстановления нарушенного общественного отношения и воспитания граждан <1>. Ю.П. Еременко определял государственную ответственность как установленную государством и выраженную в конституционных и иных нормах государственного права обязанность, обращенную к государствам и общественным организациям, должностным лицам, гражданам, соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные Конституцией и иными законами лишения политического характера <2>.
--------------------------------
<1> Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 32.
<2> Еременко Ю.М. Советская Конституция и законность. С. 53.
Политический характер юридической ответственности отмечали и многие другие исследователи, причем не только применительно к конституционной ответственности, но и в общетеоретическом ключе. Например, В.Н. Кудрявцев писал, что "вопрос об основаниях ответственности является не только нравственным и юридическим, но и принципиальным политическим вопросом, т.к. он тесно связан с положением личности в данной общественной системе, с состоянием законности" <1>.
--------------------------------
<1> Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986. С. 299.
В современной России конституционная ответственность, как отмечает Н.М. Колосова, является "одним из важных способов обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации, что особенно актуально в современных условиях формирования демократического правового государства. Не менее важна роль конституционной ответственности в процессе укрепления конституционной законности, и, в первую очередь, для обеспечения соответствия деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц требованиям Конституции Российской Федерации" <1>. Таким образом, конституционная ответственность выступает важным средством охраны Конституции <2>.
--------------------------------
<1> Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 4.
<2> Витрук Н.В. Законность и правопорядок // Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 543.
Характеризуя особенности конституционной ответственности, необходимо учитывать, что противоправность конституционного деликта <1> нередко связана с предписаниями не только правовых, но и других социальных норм, нарушение которых недопустимо в соответствии с конституционно-правовыми нормами. В целом ряде случаев наступление конституционно-правовой ответственности предусматривается за безнравственное поведение, нарушение норм морали или этики (например, утрата доверия). При этом важной особенностью, не свойственной другим видам ответственности, предусмотренным положениями отраслей публичного права, выступает то обстоятельство, что конституционное право допускает ответственность без вины и ответственность одних субъектов за деяния других. Конституционно-правовые нормы в большинстве случаев не определяют форму вины <2>. В то же время в случаях, когда субъектами ответственности являются непосредственно физические лица, психологическое отношение лица к своим противоправным действиям и их возможным последствиям приобретает решающее значение. Например, Президент РФ может быть отстранен от должности только при наличии его вины.
--------------------------------
<1> Отметим, что в силу дискуссионности самого института конституционно-правовой ответственности существует точка зрения, согласно которой "понятие "деликт" едва ли применимо в полном объеме к конституционной ответственности, которая часто наступает и без нарушения права. Политико-правовая ответственность имеет ту особенность, что политика "размывает" правовые границы" (см.: Зиновьев А.В. Конституционная ответственность // Правоведение. 2003. N 4. С. 4 - 5).
<2> См.: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность (Системное исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 15.
Ряд исследователей разделяют:
а) собственно конституционную (юридическую) ответственность, заключающуюся в необходимости наступления за несоблюдение конституционно-правовых норм определенных последствий, выражающихся в применении государственно-принудительных мер (лишение права, возложение дополнительной обязанности, принуждение к исполнению) или восстановлении нарушенного правопорядка под угрозой использования государственного принуждения <1>;
--------------------------------
<1> См.: Ермаков В.Г., Лоторев В.Е. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. Елец, 2004. С. 52.
б) политическую ответственность (при этом относя к последней, например, отставку правительства из-за вотума недоверия, вынесенного парламентом, или роспуск парламента, не утвердившего главу правительства) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 45.
Рассмотрим структуру конституционно-правового регулирования ответственности.
1. Основанием наступления конституционно-правовой ответственности выступают действия (бездействие) субъекта конституционного права, повлекшие нарушение границы должного, правомерного поведения указанного субъекта, очерченные нормами конституционного права, т.е. совершение конституционного правонарушения.
2. Состав конституционного правонарушения, выступающий фактическим основанием конституционно-правовой ответственности, непосредственно устанавливается конституционно-правовыми нормами. Далее рассмотрим основные элементы состава конституционного правонарушения.
Объектом конституционного правонарушения являются регулируемые и охраняемые нормами конституционного права общественные отношения. Безобъектных правонарушений не существует.
Субъектом конституционного правонарушения является конкретный индивидуальный или коллективный участник конституционных правоотношений, который своими действиями или бездействием разрушает сложившийся и обеспечиваемый конституционно-правовыми нормами публичный правопорядок.
Объективную сторону конституционного правонарушения составляют: собственно противоправное деяние субъекта конституционного правонарушения, составившее конституционный деликт, общественно вредные последствия рассматриваемого нарушения норм конституционного права, а равно причинная связь между конституционным деликтом и наступившими юридически значимыми последствиями.
Субъективная сторона конституционного правонарушения выражается, как правило, в отношении к содеянному самого лица, нарушившего конституционно-правовые нормы и совершившего, таким образом, конституционный деликт. Как уже указывалось, конституционно-правовая ответственность может быть как виновной, так и безвиновной.
3. В нормах конституционного права подлежат определению:
- конкретные меры государственного принуждения, применимые к соответствующему субъекту конституционно-правовой ответственности;
- процессуальный порядок выявления конституционно-правовых правонарушений, привлечения субъектов конституционного правонарушения к ответственности, назначения наказания и его исполнения;
- основания освобождения от конституционно-правовой ответственности и обстоятельства, исключающие привлечение к такой ответственности.
Основными мерами конституционно-правовой ответственности могут выступать:
1) расформирование или прекращение деятельности органа;
2) отрешение от должности, досрочное прекращение полномочий (в том числе в связи с утратой доверия к лицу, в отношении которого применяются меры такой ответственности);
3) лишение или изменение конституционного статуса (например, лишение статуса беженца), ограничение конституционного права;
4) лишение акта юридической силы или приостановление его действия <1>;
--------------------------------
<1> Не все исследователи относят отмену незаконных актов органов государственной власти к мерам конституционно-правовой ответственности. Так, иной точки зрения придерживается М.А. Краснов, когда он рассматривает конституционную ответственность как правовую связь между сторонами, при которой одна из них (субъект ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения, другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в случае отрицательной оценки определенным образом реагирует на нарушение (Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. N 6. С. 46, 49).
5) федеральное вмешательство (федеральная интервенция) в случаях, когда органами государственной власти субъекта Федерации системно нарушаются положения Конституции РФ и федерального законодательства.
Круг органов, которые вправе применять к субъектам конституционно-правовой ответственности меры государственного принуждения, очерчен положениями Конституции РФ и иных источников, содержащих конституционно-правовые нормы. Однако необходимо учитывать, что в качестве инстанции, применяющей меры конституционно-правовой ответственности, могут выступать почти все субъекты конституционно-правовых отношений, наделенные властными полномочиями (Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, министерства, Центральный банк РФ, органы прокуратуры Российской Федерации, судебные органы Российской Федерации и др.). При этом отмечается, что эти же лица в случае совершения ими конституционных деликтов могут выступать и субъектами ответственности.
Например, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 117 Конституции РФ Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. Кроме того, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, прямо предусмотренных законом. В свою очередь, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93 Конституции РФ).
Важной особенностью конституционно-правовой ответственности выступает наличие конституционно-правовых иммунитетов (от лат. immunitas - освобождение, ограждение, избавление от чего-либо). Являясь одним из видов правовых иммунитетов, конституционно-правовой иммунитет используется государством в качестве самостоятельного конституционно-правового средства, через которое оно предоставляет субъектам конституционного права, занимающим в правовой системе, в системе органов государственной власти особое положение, исключительное право не подчиняться некоторым общим правилам <1>. Выделяют два элемента конституционно-правового иммунитета: ограничение ответственности и неприкосновенность. Конституционно-правовым иммунитетом могут обладать не только индивидуальные, но и коллективные субъекты конституционного права <2>. Например, в Конституции РФ прямо закреплены иммунитет Президента РФ (ст. 91), иммунитет членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы РФ (ст. 98) и иммунитет судей (ст. 122). В качестве конституционных иммунитетов выделяют также иммунитет прокуроров и следователей <3>.
--------------------------------
<1> О правовых иммунитетах см. подробнее: Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретическое и практические аспекты // Журнал российского права. 2002. N 2. С. 16 - 23.
<2> См.: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность (Системное исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 15.
<3> См., например: Макарова З.В., Конева Н.С. Категория "иммунитет" в конституционном праве России // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2012. N 20 (279). С. 95.
Отличительной особенностью конституционно-правовой ответственности как вида юридической ответственности является то обстоятельство, что назначение и смысл применения мер конституционно-правовой ответственности не сводится к наказанию нарушителя, а основной своей целью имеет стимулирование правомерного и должного (т.е. не только формально отвечающего нормам конституционного права, но и конституционным идеалам) <1> поведения субъектов конституционного права в конституционно-правовой сфере.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я. Конституционные идеалы и современное законодательство // Вопросы правоведения. 2013. N 5 (21). С. 12 - 22.
Таким образом, развитие института конституционно-правовой ответственности имеет существенное значение для укрепления основ российского конституционализма.
§ 5. Место конституционного права
в системе права Российской Федерации
Социальная ценность российского конституционного права заключается в его особом правовом режиме, выражающемся в особенностях регламентации порядка реализации и развития современной отечественной модели конституционализма.
Конституционное право является ведущей отраслью российского права и занимает особое, центральное место в системе права Российской Федерации. Такое понимание роли и значения конституционного права не оспаривалось ни в советский период, ни в настоящее время.
Однако отдельные "тактические" расхождения в подходах все же имели место. Как известно, в советский период систему отечественного права, как правило, рассматривали в качестве вертикально интегрированной системы. При этом, как писали В.М. Чхиквадзе и Ц.А. Ямпольская, "во главе этой пирамиды - конституционное право, от него идут вниз наиболее крупные, традиционные отрасли права" <1>. Напротив, характеризуя уже систему права Российской Федерации, О.Е. Кутафин писал, что конституционное право не стоит представлять как вершину "пирамиды, в виде которой группируются другие отрасли права. Поскольку Конституция служит основным источником именно конституционного права, так как содержит его важнейшие институты и нормы, конституционное право является не "вершиной" системы российского права, а ее центром, вокруг которого располагаются другие отрасли права" <2>.
--------------------------------
<1> Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. N 9. С. 34.
<2> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 45.
Впрочем, по рассматриваемому вопросу в доктрине советского права велась дискуссия и несколько иного порядка. Ряд ученых отводили конституционному праву не роль ведущей отрасли, а рассматривали его в качестве общей части всего советского права. Такой подход, и в целом деление единой системы советского права на общую и особенную части, критиковался как противоречащий структуре общественных отношений, регулируемых советским правом <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Основин В.С. Конституция СССР и наука государственного права // Правоведение. 1978. N 4. С. 7 - 10.
Предметное ядро российского конституционного права составляет сумма отношений, непосредственно выражающих принципы, структуру и механизм функционирования Российского государства и его государственного аппарата, призванного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Особенностью конституционного права, предопределяющей его место в системе российского права, выступает то обстоятельство, что оно является не сугубо публичным правом <1>, а отраслью, сочетающей и публичные, и частные начала. Как уже отмечалось, нормами конституционного права регулируются общественные отношения, которые, являясь, с одной стороны, основополагающими для всех областей функционирования государства, а равно для его взаимодействия с обществом и отдельной личностью, с другой стороны, служат первоосновой для формирования всех других общественных отношений. Естественно, характерные черты публичного права в конституционно-правовых нормах преобладают, но указанные нормы содержат правовые предписания, выступающие базовыми (основными) началами и для публично-правовых, и для частноправовых отраслей российского права.
--------------------------------
<1> Отметим, что по этому вопросу есть и иная точка зрения, многие исследователи относят конституционное право полностью к области публичного права (см., например: Червонюк В.И. Теория государства и права: Учебник. М., 2006. С. 361).
Поэтому принято отмечать, что конституционное право тесно связано с другими основными отраслями единой системы российского права. В частности, "определяя систему органов исполнительной власти, их правовой статус, компетенцию, нормы конституционного права устанавливают основные начала для административного права. Закрепляя различные формы собственности, права собственников, принципы хозяйствования, конституционное право служит базой для гражданского права. Регулируя основы бюджетной системы России, нормы конституционного права предопределяют основы финансового права. Устанавливая систему органов судебной власти, конституционные принципы правосудия, права граждан в сфере судопроизводства, конституционное право содержит исходные начала для уголовного права, уголовного процесса, ряда других отраслей. Нормами конституционного права определяются виды правовых актов органов, их издающих, соотношение юридической силы таких актов" <1>.
--------------------------------
<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. С. 29.
Существуют ли в системе российского права отрасли, с которыми конституционное право не входило бы в тесное взаимодействие? Конечно же нет, оно тесно связано со всеми без исключения отраслями.
Отрасли единой системы российского права черпают свои основные начала именно в конституционном праве. Ведь все отраслевые режимы правового регулирования построены на основополагающих принципах, закрепленных в нормах конституционного права. Если в процессе совершенствования актов отраслевого законодательства те или иные правовые положения будут сформированы или скорректированы (изменены) без опоры на указанные конституционные принципы, такие новые положения неизбежно либо прямо войдут в противоречие с нормами большей юридической силы (например, с положениями Конституции РФ), либо, даже избежав такого противоречия, не смогут применяться эффективно и не найдут своего места в отраслевом режиме правового регулирования.
§ 6. Наука конституционного права
В российской юридической науке вопрос о названии данной отрасли права до сих пор остается дискуссионным. Эти терминологические споры вызваны различными подходами к вопросу о соотношении норм конституционного права как отрасли и ее основного источника - Конституции РФ. Нормы Конституции составляют ядро конституционного права, но не исчерпывают содержание отрасли в целом.
От понятия конституционного права как ведущей отрасли национальной правовой системы следует отличать понятие конституционного права как науки.
Наука конституционного права - это отрасль правоведения, изучающая конституционно-правовые нормы и институты, а также общественные отношения, регулируемые ими, т.е. конституционно-правовые отношения. В сфере интересов науки находятся и вопросы реализации норм и институтов конституционного права, закономерности их развития. На этой основе вырабатываются практические рекомендации для законодателей и правоприменителей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Богданова Н.А. Правовая догма и политика в науке конституционного права // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1997. N 4. С. 14.
Наука конституционного права тесно связана с одноименной отраслью отечественного права, поскольку изучает закономерности его развития как в целом, так и его отдельных институтов.
Таким образом, конституционное право как наука является более широким понятием, чем конституционное право как отрасль системы права Российской Федерации. Наука конституционного права изучает не только современное состояние отечественного конституционализма, но также вопросы истории развития доктрины конституционного права, особенности государственного строительства и конституционный опыт зарубежных государств, выявляя закономерности и тенденции конституционного развития государства и общества.
Такую особенность соотношения конституционного права как отрасли права и как отрасли юридической науки ученые отмечали и в советский период, когда указывали, что предмет отрасли и предмет науки советского государственного права "хотя и не противостоят друг другу, но и не совпадают между собой" <1>.
--------------------------------
<1> Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // Советское государство и право. 1959. N 6. С. 63.
Таким образом, конституционное право как наука - это не что иное, как учение о конституционном праве <1>. Ученые-конституционалисты, как правило, принимают активное участие в государственной жизни страны - участвуют в разработке проектов новых нормативных правовых актов, совершенствовании действующего законодательства, осуществляют экспертную деятельность в интересах органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате доктринальные исследования непосредственным образом находят свое развитие, а научные идеи - реализацию в законодательстве и решениях высших судов. Это обстоятельство еще раз подчеркивает тесную связь науки конституционного права и политико-правовой практики.
--------------------------------
<1> См.: Богданова Н.А. Понятия науки конституционного права: опыт аналитического и системного подходов к построению их системы // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1999. N 5. С. 20.
Как отмечает В.Г. Стрекозов, наука конституционного права как единая система знаний включает следующие разделы:
1) исследование понятийного аппарата, определение понятий конституционного права как отрасли права, как науки и учебной дисциплины;
2) учение о конституции в ее историческом развитии; сущность и структура, принципы и юридические свойства действующей Конституции РФ; системный анализ норм, закрепляющих основы конституционного строя государства, суверенитет народа и формы его осуществления;
3) изучение проблем конституционного регулирования взаимоотношений государства и личности, основ правового статуса иностранцев и лиц без гражданства, проблем закрепления и реализации прав и свобод человека и гражданина;
4) исследование вопросов национально-государственного устройства Российской Федерации, правового статуса Федерации и ее субъектов;
5) комплексный анализ регулирования формирования и деятельности системы государственных органов Российской Федерации, органов власти ее субъектов, местного самоуправления;
6) анализ основ организации и осуществления судебной власти в Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 20.
Таким образом, наука конституционного права способствует углублению фундаментальных представлений об особенностях функционирования исследуемого ею предмета и одновременно стремится к получению прикладных научных результатов, которые могут быть использованы для управления общественным развитием. Она нацеливает свой исследовательский интерес на анализ новейших изменений, происходящих в системе общественных отношений, регулируемых нормами конституционного права. Опираясь на обширную базу знаний, наука конституционного права способна прогнозировать дальнейшее развитие конституционно-правовых отношений и предлагать инновационные решения, направленные на совершенствование как исследуемой ею отрасли права, так и самих конституционно-правовых отношений, отдельных норм и институтов.
Конституционно-правовая наука тесно связана с другими юридическими и социально-гуманитарными науками, результаты, концепции, методологические подходы которых помогают существенно расширить исследовательские возможности конституционного права. Особенно ярко эта взаимосвязь наук проявляется при исследовании современных конституций, их места и роли в меняющемся мире.
Например, положения теории зависимости от предшествующего развития позволяют более взвешенно и продуктивно обсуждать дискуссионную проблему так называемой внутренней противоречивости норм Конституции РФ. Инструментарий науки о переходном периоде помогает более точно оценить степень и адекватность реализации на практике конституционного проекта по созданию в России подлинно демократического федеративного, правового государства с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). А представления экономистов о феномене QWERTY-эффектов <1> позволяют понять, почему результаты претворения в жизнь конституционных принципов и моделей бывают далеки от идеала.
--------------------------------
<1> QWERTY-эффект возникает в ситуации, когда в силу случайных обстоятельств из нескольких возможных альтернатив производится не самый удачный выбор, который становится устойчивым и необратимым вследствие большого количества затраченных на его поддержку ресурсов и превращения его в стандарт. Наиболее опасная разновидность QWERTY-эффекта - институциональные ловушки, которые описаны и подробно исследованы российским экономистом академиком В.М. Полтеровичем. Он показал, что среди возможных путей развития есть варианты, которые представляются выгодными в краткосрочном периоде, однако в долгосрочной перспективе оказываются не просто менее эффективными, чем их альтернативы, но делают дальнейшее развитие просто невозможным. Фактически институциональная ловушка - это фатальная ошибка в выборе стратегического решения.
Вопросы и задания для самоконтроля
Какие общественные отношения регулирует конституционное право?
Какова система конституционного права?
Каковы источники конституционного права?
Охарактеризуйте место решений Конституционного Суда РФ в системе источников конституционного права.
Каковы особенности конституционно-правовых норм?
Какова классификация конституционно-правовых норм?
Что такое конституционно-правовая ответственность?
Какое место занимает конституционное право в системе права Российской Федерации?
Что изучает наука конституционного права?
Каково место международных договоров Российской Федерации в иерархии нормативных правовых актов?
Раздел II. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 2. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ТЕОРИИ
Среди правовых актов любого государства конституция занимает особое место. Конституция выступает в качестве общепризнанной платформы существования общества и представляет собой официальное выражение его интересов. Вместе с тем, как основной закон государства, конституция является продуктом и орудием государственной власти <1>. Ее особое место во всей правовой системе государства вызывает необходимость всестороннего изучения конституции как самостоятельного объекта научного познания. Исследователями анализируются понятие и сущность конституции, предпосылки и способы ее возникновения, ее виды, юридические свойства, место в правовой системе государства, принципы, функции и другие стороны правовой природы конституции.
--------------------------------
<1> Отсюда происходит, с одной стороны, желание бюрократии "конкретизировать" конституцию и, с другой стороны, желание общества "подстраховаться" буквой конституции от действий бюрократии, не соответствующих духу конституции (ведь только конституционно зрелые элиты способны следовать принципам и соблюдать соглашения независимо от законодательно установленных санкций). Проведенный зарубежными исследователями сравнительный анализ более 300 когда-либо существовавших конституций показывает, что чем ближе к современности, тем тексты конституций становятся все детальнее и длиннее. Однако стремление к детализации конституционных актов делает их все более неустойчивыми. Если до Первой мировой войны средняя продолжительность жизни демократических конституций составляла 21 год, то после нее - только 12 лет. Т. Гинзбург, З. Элкинс и Дж. Мелтон также отмечают следующее: если представить полученные результаты как оценку вероятности "выживания" конституций к определенному возрасту, то можно сказать, что в половине случаев конституции, скорее всего, погибнут, не отпраздновав свое 18-летие, а шансы пережить 50-летний рубеж есть только у 19% Основных законов. "Детская смертность" среди конституций является достаточно высокой - примерно 7% даже не доживают до своего второго дня рождения. Кроме того, существует заметная разница среди конституционных "генераций" и регионов. Например, к Латинской Америке и странам Африки шутка по поводу того, что французская конституция обновляется быстрее периодических журналов, применима в гораздо большей степени, чем к самой Франции. Текущий анализ показывает, что средняя продолжительность жизни конституций Латинской Америки составляет 12,4 года, а конституций стран Африки - 10,2 года, при этом 15% конституций из этих регионов уходят в мир иной в первый год своего существования. Конституции в Западной Европе и Азии живут дольше - в среднем соответственно 32 года и 19 лет. В конце концов, несмотря на тенденции к улучшению человеческого здоровья, не похоже, чтобы продолжительность жизни конституций росла в течение последних 200 лет (см.: Ginsburg T., Elkins Z., Melton J. The Lifespan of Written Constitutions // Alumni Magazine. Spring 2009 // http://www.law.uchicago.edu/alumni/magazine/lifespan).
Конституция РФ является основным источником отрасли конституционного права, отражая общие, родовые черты, присущие природе этого вида нормативных правовых актов.
§ 1. Понятие и юридические свойства КонституцииКонституция (от лат. constitutio - установление) - особый юридический документ, основной закон государства, обладающий высшей юридической силой.
Первые представления о конституции появились еще в Древней Греции (в частности, в трудах Аристотеля) и были связаны в основном с вопросами о рациональном устройстве государственной власти в соответствии с понятиями демократии и справедливости. Самые ранние конституционные акты или конституции в современном смысле этого слова появились в XVII - XVIII вв. в США и Европе, когда идеи эпохи Просвещения о высшей ценности личных прав и свобод гражданина логично вылились в представления о необходимости ограничения абсолютной власти и подчинения "государственного Левиафана" <1> неким заданным правилам. Совокупность этих воззрений лежит в основе философской и политической концепции конституционализма <2>.
--------------------------------
<1> Левиафан - мифическое морское чудовище, воплощающее зло. Английский философ Томас Гоббс (Hobbes Thomas, 1588 - 1679) использовал образ Левиафана применительно к государству.
<2> Конституционализм - сложная общественно-политическая и государственно-правовая категория, основу которой составляют идеалы конституционной демократии (демократии, базирующейся на конституции как особом документе государства и общества), наличие определенных институтов власти, соответствующего конституции политического режима и система защиты ценностей демократии, прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя в целом. Конституционализм - это идеал, к которому должно стремиться общество, идущее по пути социального прогресса (подробнее см.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 304 - 305).
Первая писаная Конституция появилась в 1787 г. в США. 3 мая 1791 г. была принята Конституция Польши (считается старейшей в Европе), а в сентябре 1791 г. - Конституция Франции.
В России первая Конституция вступила в силу 23 апреля 1906 г., будучи октроированной <1> императором Николаем II. Однако писаные конституционные проекты появились в нашей стране в тот же период, что в США и Европе, - в последней четверти XVIII в.
--------------------------------
<1> Октроированная конституция (от фр. octroyer - жаловать, даровать) - конституция, издаваемая главой государства без участия представительных органов.
В настоящее время в мире действует около 200 конституций государств и примерно 300 конституций (уставов) субъектов федераций и автономных образований. Лиссабонский договор (заменил не вступившую в силу Конституцию Европейского союза) утвердили 27 государств - членов Европейского союза <1>.
--------------------------------
<1> Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (англ. Treaty of Lisbon Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community) - международный договор, который был подписан на саммите Европейского союза 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне. Ратификация Лиссабонского договора странами - участницами Евросоюза происходила в течение 2008 - 2009 гг. Последней страной, которая официально ратифицировала Лиссабонский договор, стала Чехия (3 ноября 2009 г.). Договор вступил в силу 1 декабря 2009 г.
Писаных конституций нет в Великобритании, Новой Зеландии, где действуют судебный прецедент, правовой обычай и отдельные нормативные акты (часто в судебной интерпретации), а также в Израиле, чья фактическая конституция основана на Декларации независимости, корпусе Основных и иных законов государства, тех же судебных прецедентах и так называемых "ценностях наследия еврейского народа".
Конституции занимают особое место в правовой системе государства. Конституция - это правовой акт, обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и общества, а также основы взаимоотношения государства и гражданина. В этом определении отчетливо выделена юридическая сущность конституции, которая проявляется, во-первых, в том, что ее нормы имеют приоритет перед нормами законов и подзаконных актов. Во-вторых, законы и иные акты принимаются предусмотренными конституцией органами и в установленном ею порядке. Таким образом, можно рассматривать конституцию как главный источник права и основу правовой системы государственного (нормативно-правового) регулирования общественных отношений в стране.
Современная конституция определяет принципы отношений в системе "Человек - Общество - Государство", закрепляет основы государственного строя, декларирует высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, очерчивает функции государства, устанавливает структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления.
Конституция является "многомерным" объектом и оказывает непосредственное влияние на все стороны жизни общества и государства. Поэтому ее функции можно рассматривать и определять в координатах самых разных наук: конституционного права, политологии, философии, культурологии и т.д.
В самом общем виде смысл и значение конституции определяются следующими ее функциями:
- учредительная функция - выражается в установлении и юридическом оформлении важнейших общественных институтов (придании им соответствующей государственно-правовой формы). При этом в Основном законе закрепляется конкретный перечень прав и обязанностей органов государственной власти и иных субъектов конституционного права;
- регулятивная функция - конституция является основным источником права, содержащим исходные начала для всей правовой системы, и непосредственно регулирует основополагающие государственно-правовые отношения;
- охранительная функция - конституционные нормы направлены на защиту основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина;
- целеполагающая функция - заключается в закреплении Основным законом стратегических целей и задач развития общества и государства, моделей желаемого будущего.
Те же самые функции, но в координатах политических наук можно было бы определить следующим образом:
- учредительная функция - конституция выполняет функцию верховной легализации основ существующего общественного и государственного строя, общественного порядка;
- политическая функция - конституция устанавливает основы организации государственной власти, основы взаимоотношений государства и личности, определяет принципы функционирования политической системы в целом;
- стабилизационная функция - усложненный характер изменения конституции позволяет обеспечить стабильность закрепленных или устанавливаемых ею порядков;
- конструктивная функция - Основной закон устанавливает исходные начала для развития новых институтов на основе закрепленных в конституции "должных моделей будущего", дает нормативный прогноз для развития общественных отношений.
Конституция, несомненно, обладает мощным идеологическим потенциалом и оказывает самое непосредственное влияние на духовную жизнь общества путем распространения и утверждения определенных политических и правовых идей, представлений и ценностей, является основой идеологической самоидентификации государства, что имеет большое значение для его позиционирования на международной арене и внутри страны.
Кроме того, конституция имеет важное социально-культурное значение, поскольку Основной закон является не чем иным, как отлитой в юридическую форму культурно-исторической матрицей конкретного общества. Эта матрица воплощает собой квинтэссенцию идеологических предпочтений и ценностей данного социума, сложившийся баланс интересов его политических сил, предпочтительные принципы властвования, формы политических институтов, особенности экономического устройства.
Что касается способов принятия новой конституции, то с теоретической точки зрения возможны два идеальных варианта - либо на основе договора (консенсусная модель), либо на основе разрыва согласия (по сути своей октроированная или делегированная конституция). На практике происходит смешение этих способов, использование тех или других элементов в зависимости от потребностей текущей политической ситуации.
Правоведы различают конституцию юридическую и фактическую.
Юридическая конституция - это должный, установленный принципами и нормами действующей конституции порядок.
Фактическая конституция - это реально существующая система общественных отношений и институтов, "материализованный" Основной закон.
В период революций и глубоких общественно-политических модернизаций, когда трансформируется или полностью разрушается прежняя система общественно-политических отношений и институтов, юридическая конституция начинает стремительно устаревать и уже не может оказывать регулирующее воздействие на общество, служить основой согласия и стабильности. Более того, не только отдельные нормы, но и сама конституция в целом могут становиться поводом для политических разногласий и конфликтов.
В случае, когда возникает сильный разрыв, дисбаланс между фактической и юридической конституциями, говорят о конституционном кризисе, который означает невозможность дальнейшего нормального функционирования конституционной системы без радикального изменения и обновления всех ее институций. Выходом в такой ситуации является создание новой конституционной системы, базой для которой должен стать обновленный Основной закон, способный привести в соответствие юридическую и фактическую конституции, прекратить дестабилизацию и разрушение общества.
Необходимо отметить, что несоответствие юридической и фактической конституций может возникнуть не только вследствие опережающей трансформации общества, но и в результате претворения в жизнь норм действующего Основного закона.
Как писал А.А. Мишин, юридическая конституция представляет собой документ, предписывающий то, что должно быть <1>. Однако в ходе практической реализации прескрипционных норм юридической конституции возникают новые институты, складываются практика и обычаи взаимоотношений между ними, принимаются различные правовые акты, развивающие, дополняющие и даже изменяющие конституционные предписания. В итоге на практике может сложиться порядок осуществления государственной власти, существенно отличающийся от модели, заложенной в юридической конституции.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (издание 14-е, переработанное и дополненное).
<1> См., например: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 35.
Если совпадение между фактической и юридической конституциями значительно, то юридическая конституция может именоваться "реальной", в противном случае она становится "фиктивной".
Таким образом, конституцию как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное и особое место в правовой системе современного демократического государства, от всех других правовых актов отличают следующие черты:
1) особый субъект, который устанавливает конституцию или от имени которого она принимается;
2) учредительный, первичный характер конституционных установлений;
3) всеохватывающий характер конституционной регламентации, т.е. тех сфер общественных отношений, воздействие на которые она распространяет;
4) особые юридические свойства: верховенство, высшая юридическая сила, порядок принятия, внесения поправок, специфические формы охраны и др. <1>.
--------------------------------
<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 43.
Одной из самых важных особенностей Конституции РФ 1993 г. является тот факт, что она стала своего рода планом и одновременно инструментом строительства новой России.
Будучи актом высшей юридической силы и прямого действия, Основной Закон выступает не только как правовой документ, но и как система мировоззрения, как логически структурированный свод принципов, идей и представлений о том, какой должна быть в обозримом будущем наша страна. Конституция РФ закрепляет в своих положениях ценности и принципы конституционного должного и формирует тем самым контуры новой России.
Сама формула "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство" по-прежнему остается в значительной степени нормой-целью, а не констатацией факта. И дело здесь не в том, что современная Россия не достигла каких-то заявленных целей или не соответствует неким международным стандартам. Важно помнить и понимать, что и демократия, и федерализм, и правовое государство находятся в постоянном развитии как в плане идеологического обеспечения, так и с точки зрения возникновения новых политических практик.
Ни один Основной закон не рождается вне исторического контекста. Действующая российская Конституция является результатом всего предшествующего развития, и потому она содержит в себе творчески переработанное наследие отечественного и зарубежного конституционализма и одновременно отражает те российские реалии, которые сложились к моменту принятия нового Основного закона.
Закрепление в Конституции образа желаемого будущего имеет большой практический смысл, особенно в период крупных социально-экономических перемен.
Во-первых, утверждая в акте высшей юридической силы нормы-принципы и нормы-цели, Конституция тем самым ограничивает стихию общественного творчества достаточно широкими, но при этом очень жесткими рамками реальных политических и правовых возможностей.
Во-вторых, модель будущего позволяет задавать четкие векторы необходимых трансформаций, определять и нормативно закреплять критерии успешности развития.
В-третьих, образ желаемого будущего, вобравший в себя идеи и ценности, одинаково важные для большинства граждан, формирует основу для налаживания реального диалога и постепенного формирования широкого общественного согласия.
Представляется, что возникающие время от времени в обществе интенции к поискам национальной идеи оказались до настоящего времени не слишком плодотворными, скорее всего, потому, что на самом деле нам не нужно ничего искать.
У нас уже есть свои национальные идеи, и все они изложены в Конституции РФ.
Это признание высшей ценностью человека, его прав и свобод. Это незыблемость демократических основ суверенной государственности России. Это исторически сложившееся государственное единство, гражданский мир и согласие. Это любовь и уважение к Отечеству, благополучие и процветание России. Это ответственность граждан за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями.
Уже преамбула Конституции РФ содержит заряд огромной идеологической силы, который пронизывает каждую главу, каждую норму Основного Закона.
Как отмечалось в одном из президентских посланий Федеральному Собранию РФ, "именно Конституция утверждает свободу и справедливость, человеческое достоинство и благополучие, защиту семьи и Отечества, единство многонационального народа - не только как общепризнанные ценности, но и как юридические понятия. То есть придает им практическую силу и поддерживает всеми ресурсами государства. Всем авторитетом самого Основного Закона. Формирует социальные институты и образ жизни миллионов людей" <1>. Особенно подчеркнем эти последние слова - "образ жизни миллионов людей". Это значит - образ будущего, образ новой России.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.
Конституционный образ России - это не только совокупность конституционных доктрин и норм, но также их внутренняя логика, теоретические истоки, идеи, принципы и самый дух Основного Закона. Только так можно очертить теоретическую модель желаемого будущего, содержащуюся в Конституции, и оценить эффективность ее практической реализации.
Конституционный образ новой России многомерен, он состоит из сложной системы конституционных моделей, находящихся в органическом единстве, но различающихся по своему содержанию. Объемное, объективное представление о "плане будущего" для России, заложенном в действующей Конституции страны, можно получить лишь на основе многомерного анализа основных конституционных моделей в их совокупности.
§ 2. Сущность КонституцииМодель конституции и конституционные модели. Понятия "модель конституции" и "конституционная модель" различны по своему содержанию и назначению.
Использование концепта "модель конституции" исходит из того факта, что "внутреннее устройство" каждой конституции, как и выбор базовых принципов, положенных в ее основу, отражают не только определенный исторический этап развития конкретного общества, но и преломленный через призму восприятия конкретного социума достигнутый уровень развития философской и правовой мысли. Каждая конституция является производной от некоего мировоззренческого представления о должных принципах взаимоотношений в треугольнике "Личность - Общество - Государство", а также демонстрирует основанный на соответствующих философских подходах специфический способ решать вопрос о том, какие общественные отношения и каким образом должны регулироваться Основным законом страны.
Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин отмечают, что термин "внутреннее устройство", или "модель конституции", характеризует определенный социально-политический подход к объекту, содержанию и способам конституционного регулирования общественных отношений, к использованию в этих целях тех или иных конституционно-правовых институтов. Понятие "конституционной модели" в обобщенном виде включает в себя правовую схему организации общества и государства, основы правового статуса личности, пределы и методы государственного регулирования, социальное содержание конституционных отношений (с точки зрения учета общечеловеческих ценностей и социальных интересов различных групп населения), статичность и динамизм этих отношений, некоторые формально-юридические характеристики конституции.
Возникая в переломные моменты исторического развития, та или иная конституционная модель отвечает назревшим коренным потребностям общества, отражает особенности социального и политико-правового развития страны. Она не только фиксирует настоящее, но также является юридической проекцией и ориентиром желаемого будущего <1>.
--------------------------------
<1> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 16 - 18.
Юридический анализ "внутренней модели конституции" включает в себя, помимо прочего, выделение в тексте Основного закона норм, имеющих различное значение и назначение. В частности, выделяются нормы-цели (определяют основные нормативно одобряемые ориентиры развития страны), нормы-принципы (являются правовым выражением основ, начал, которыми следует руководствоваться во всех либо в конкретных сферах общественных отношений), нормы-правила (устанавливают конкретные права и обязанности субъектов тех или иных конституционно-правовых отношений, способы их правомерной деятельности), нормы-определения и нормы-символы. Такая технология следования "обратным путем" от буквы нормы к намерениям законодателей позволяет восстановить в итоге мировоззренческую конструкцию, исторически сложившуюся философскую формулу, лежащую в основе конкретной конституции, что дает возможности для сравнительной классификации конституционных актов.
Таким образом, понятие "модель конституции" используется при анализе Основного закона в целом, в его органическом единстве.
"Конституционная модель" - более узкое понятие. Под "конституционной моделью" понимается описание желаемого образа (плана) того или иного конституционного института (группы общественных отношений), характеристики которого складываются в процессе юридического анализа и системного толкования норм конституции.
Понятие "конституционный институт", в свою очередь, используется для обозначения системы норм, регулирующих определенную, относительно самостоятельную сферу конституционно-правовых отношений. К числу конституционных институтов относятся, например, конституционные основы экономической, социальной, политической систем, духовной жизни общества, собственности, труда, народовластия, основы парламентаризма, исходные положения о статусе главы государства, судебной системы, местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 54 - 57.
Исследование конституционных моделей предполагает выявление с помощью анализа норм конституции целей и принципов, определяющих назначение, роль и место конкретного конституционного института в системе общественных отношений, а также восстановление "конституционных намерений" относительно структуры, функций, правил и стандартов его функционирования.
С методологической точки зрения концепт "конституционных моделей" является чрезвычайно полезным и инструментальным, поскольку такой подход позволяет не только анализировать особенности регулирования того или иного конституционного института буквально и догматически (что называется "в статике"), но также исследовать те же проблемы в динамике: в частности, сравнивать предписываемый конституцией "желаемый образ" как с фактическим результатом, возникшим в ходе претворения предписаний Основного закона в жизнь (реализуемость), так и с вариантами регулирования аналогичных институтов в других конституциях (определение страновых особенностей). Помимо собственно норм Основного закона, источниками конституционного права и предметом для анализа в этой части являются нормы, закрепленные в федеральном законодательстве и решениях Конституционного Суда РФ.
Значение конституции. Ответ на вопрос о сущности и значении любого социального явления, как правило, рекомендуют искать в первопричинах его возникновения, а равно в характере и замысле тех, кто в нем заинтересован. Важной особенностью конституции является тот факт, что она принимается народом или от имени народа.
Возникновение в XVII в. самой идеи о необходимости такого акта, как конституция, было связано именно с этой ее чертой. Выдвигаемое нарождающейся буржуазией требование ограничить права короля и феодалов для защиты своих свобод могло быть обеспечено только путем принятия акта высшей власти, воплощающей волю всего народа. Эта сущностная черта конституции и поныне признается доминирующей в конституционной теории и практике. Не случайно конституции большинства стран мира начинаются словами: "Мы, народ... принимаем (провозглашаем, учреждаем и т.п.) настоящую конституцию". Особенность субъекта, принимающего конституцию, придает ей учредительный характер. Поскольку народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти, именно он обладает таким ее высшим проявлением, как учредительная власть. Это означает, что для установления положений конституции не существует никаких правовых, юридических ограничений. Не может быть такой правовой нормы, которая могла бы быть включена в конституцию по признаку ее несоответствия какому-либо правовому акту данного государства <1>. Этот принцип, разумеется, не означает, что содержание конституционных установлений может быть произвольным. Конституционные нормы определяются многими социальными, политическими, экономическими факторами, традициями общества и др.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. С. 43 - 44.
Помимо юридической, конституция имеет важную социально-политическую сущность и отчетливое политическое содержание. Ведь именно в конституции закрепляются форма государственного устройства, система государственных органов, определяются основы взаимоотношений между государством и гражданами, а также политическими и другими общественными объединениями. В ней содержится нормативное выражение внутренней и внешней политики. Иными словами, конституция является правовой основой политической системы и выделяется среди законов и иных правовых актов высокой значимостью регулируемых ею общественных отношений <1>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 26.
При этом необходимо учитывать следующее обстоятельство. Анализ событий отечественной конституционной истории последних десятилетий показывает, что сегодняшнее усиление государства является объективным и необходимым этапом системной трансформации. Для того чтобы перемены происходили в направлении заданных целей, требуется "два такта": сначала государство "уходит", обеспечивая нужный "прирост свободы" (демократизация общественно-политических отношений, либеральные экономические реформы и пр.), а затем "возвращается", для того чтобы устранить возникшие перекосы и провалы демократии и рынка <1>.
--------------------------------
<1> Яник А.А. История современной России: истоки и уроки последней российской модернизации (1985 - 1999). М., 2012. С. 219 - 221.
Очевидно, что качество институтам государства придают конкретные люди, те самые чиновники - бюрократы, которые по своим характеристикам объективно не могут быть лучше или хуже того общества, в котором они функционируют. В реальности не существует противопоставления государства, государственного аппарата и общества, поскольку все они являются частью одной социальной системы, единого социума.
Поэтому на практике возникает своего рода замкнутый цикл. Если в стране наличествует развитое, сильное гражданское общество, то оно способно выдвигать в сферу государственного управления людей, обладающих наилучшими профессиональными, гражданскими и личностными качествами, а также эффективно контролировать их работу. В свою очередь, "качественные чиновники" позволяют создать эффективные государственные институты.
Наличие действенных институциональных механизмов политической системы, способных эффективно управлять страной, поддерживать в ней стабильность, делает государство сильным и устойчивым к самым различным колебаниям внешней среды, включая экономические кризисы и общественные волнения <1>. А сильное и устойчивое государство обеспечивает надежную защиту прав и свобод и необходимые условия для развития человека и гражданского общества.
--------------------------------
<1> Huntington S. Political Order in Changing Societies. New Haven; London, 1968.
Эту глубокую внутреннюю взаимосвязь отразила Конституция РФ 1993 г., которая выстроила систему приоритетов в гуманистической парадигме соотношения личности, государства и права следующим образом. Высшей ценностью для общества и государства является личность. Высшей социальной целью являются свобода, независимость и развитие каждого человека. Конституция и право служат выражением и гарантом свобод. А государство есть не что иное, как механизм, обеспечивающий достижение поставленных целей и гарантии свобод и свободного развития, поскольку гарантии свободы не возникают сами по себе и не существуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы их создавать, развивать и поддерживать, нужны прежде всего сильные государственные институты и эффективная правовая система. При этом, говоря о сильном государстве, Конституция делает акцент не на расширении диапазона его функций, а на повышении эффективности его работы.
§ 3. Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации
и принятия конституционных поправок. Толкование КонституцииСтабильность Конституции выступает не только одной из ее важнейших юридических свойств, но и существенной конституционной ценностью. Сильное демократическое государство с развитым правопорядком и динамично развивающейся социально-экономической сферой обычно функционирует в условиях конституционной стабильности. Для того чтобы обеспечить такие условия, создаются специальные механизмы, препятствующие необоснованным вмешательствам в ткань Основного Закона, в частности, усложненный порядок внесения поправок в Конституцию и ее пересмотра.
Сложный алгоритм внесения изменений в действующую Конституцию РФ (а тем более ее пересмотра) возник, помимо прочего, как реакция на конституционный кризис начала 1990-х годов. Одной из причин этого кризиса было отсутствие препятствий для постоянного "перекраивания" текста Основного Закона под быстро меняющуюся политическую конъюнктуру. Легкость, с которой в то время можно было изменить действующие конституционные нормы, привела к глубокой и безнадежной деформации самого механизма, порождающего правовую и политическую реальность. Поэтому новая Конституция РФ была выстроена в иной логике: фактический запрет на вмешательство в текст Основного Закона (пересмотр каких-либо положений или внесение поправок возможны в результате достаточно сложной процедуры) и максимальная свобода для законодательного и политического творчества в рамках реализации конституционных принципов и положений.
В Конституции РФ 1993 г., в отличие от предшествующих, отсутствует положение о том, что право принятия Конституции относится к компетенции какого-либо органа государственной власти. Установлено лишь, что принятие и изменение Конституции РФ составляет предмет исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71).
Принятие новой Конституции отнесено к полномочиям Конституционного Собрания, которое может либо принять ее 2/3 голосов от общего числа его членов, либо вынести на всенародное голосование. При этом создание Конституционного Собрания не означает неизбежной смены Основного Закона, поскольку этот орган вправе вместо принятия новой Конституции подтвердить неизменность действующей.
Порядок образования Конституционного Собрания определяется, как предусмотрено Конституцией РФ, федеральным конституционным законом <1>.
--------------------------------
<1> Конституционное Собрание - временный конституционный орган особой компетенции, создаваемый в исключительном случае, прямо указанном в ч. 2 ст. 135 Конституции РФ. Конституционное Собрание созывается, если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Попытки осуществить подготовку проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании предпринимались неоднократно (в 1997, 1998, 2000, 2007 и 2012 гг.), но он так и не был внесен на рассмотрение. Вместе с тем сам факт наличия в этой сфере квалифицированного пробела регулирования (отсутствие закона и то, что его принятие так и не было осуществлено) - позитивный момент, означающий понимание значения такой ценности, как стабильность Конституции. Более того, в целом механизм смены Конституции через всенародный референдум о новом Основном законе, а не в процедуре внесения изменений Конституционным Собранием представляется более юридически оптимальным. Ведь Конституционное Собрание, к примеру, может не только "опрокинуть" существующую Конституцию (и ее положения утратят юридическую силу), но и не принять новую! Принятие новой конституции на всенародном референдуме, естественно, снимает такие риски.
При проведении референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, участвовавших в голосовании, при условии что в нем приняло участие более половины избирателей.
Согласно ст. 134 Конституции РФ предложение о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы <1>.
--------------------------------
<1> До принятия Конституции РФ 1993 г. правомочием вносить изменения и дополнения в предшествующую российскую Конституцию был наделен Съезд народных депутатов РСФСР. Согласно положениям ст. 185 Конституции РСФСР 1978 г. такие поправки вносились законом, принятым большинством не менее 2/3 от общего числа народных депутатов Республики.
При этом применяется следующий правовой механизм особого порядка изменения конституции. Главы 3 - 8 Конституции РФ 1993 г. могут быть изменены в процедуре, предусмотренной для принятия федерального конституционного закона, но эти конституционные поправки вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136 Конституции РФ).
Последнее обстоятельство - учет мнения и интересов субъектов Федерации - является, с одной стороны, отражением федеративного устройства страны, с другой стороны, выступает еще одним механизмом поддержания стабильности Конституции, поскольку затрудняет попытки необоснованного вмешательства в текст Основного Закона. Еще более жесткий охранительный механизм избран для гл. 1 (устанавливающей основы конституционного строя), 2 (права и свободы человека и гражданина) и 9 (в которой регламентирован порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции). Эти главы Федеральное Собрание изменить не может, для их пересмотра потребуется созыв Конституционного Собрания.
Изменение ст. 65 Конституции РФ может осуществляться в особом порядке, не предусматривающем сложных процедур <1>. Это связано с тем, что данная статья фиксирует состав Российской Федерации, а порядок изменения этого состава должен предусматриваться федеральными конституционными законами.
--------------------------------
<1> Если такие изменения: 1) вносятся в связи с принятием в Российскую Федерацию или образованием в ее составе нового субъекта Федерации либо в случае изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации, то основанием их внесения являются положения соответствующего федерального конституционного закона; 2) вносятся в связи с изменением наименования субъекта Федерации, то новое наименование субъекта Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (т.е. принимать специальный федеральный конституционный закон не нужно, изменение вносится указом Президента РФ). При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ такой упрощенный порядок допустим только в тех случаях, когда переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, предусмотренных для внесения иных конституционных поправок или пересмотра Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868).
Государственная Дума обращалась в Конституционный Суд РФ с запросом относительно ст. 136 Конституции РФ, в котором ходатайствовала о толковании Конституции относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции, и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конституционными законами.
В принятом по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П <1> Конституционный Суд РФ установил, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона по целому ряду причин. Во-первых, было признано, что, поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3 - 8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Во-вторых, Конституционный Суд РФ установил, что, в отличие от конституционных поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, он не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки к гл. 3 - 8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на процедуру принятия конституционных поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об их одобрении большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.
Конституционный Суд РФ также установил, что поправки к Конституции не могут иметь и форму федерального закона. В силу прямого указания ст. ст. 136 и 108 Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.
Согласившись с тем, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального закона, Конституционный Суд РФ признал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме правового акта, имеющего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Конституции, не был назван собственно "поправкой". Конституционный Суд РФ постановил, что конституционные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Конституция РФ непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, - федеральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня - закон Российской Федерации о поправке к Конституции.
В п. 2 резолютивной части Постановления от 31 октября 1995 г. N 12-П Конституционный Суд РФ установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в тексте Конституции РФ.
Тем самым в ответ на запрос Государственной Думы Конституционный Суд РФ указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией РФ, во-вторых, конкретизация положения ст. 136 Конституции РФ о вступлении в силу поправок - это дело законодателя. Следовательно, федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу конституционных поправок по существу призван установить процедуру прохождения поправок в субъектах Федерации, порядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах Федерации и официального опубликования поправок. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <1> детально урегулировал процедуры рассмотрения поправок палатами Федерального Собрания, принятия закона о поправке к Конституции РФ, одобрения последнего законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, а также порядок опубликования закона и вступления его в силу, внесения поправки в текст Конституции.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.
Внесение на основании ст. 137 Конституции РФ изменений в перечень субъектов Федерации не носит характер конституционной поправки и потому не требует реализации процедуры, предусмотренной ст. 136 Конституции РФ, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке.
Часть 1 ст. 137 Конституции РФ устанавливает закрытый перечень случаев, когда изменения в ст. 65 Конституции могут быть внесены на основании федерального конституционного закона. Эти случаи связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, а также с изменением конституционно-правового статуса субъекта Федерации.
В развитие данной конституционной нормы был принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <1>. Указанный акт устанавливает, что под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. А образованием в составе Российской Федерации нового субъекта считается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916.
При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.
В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть, такое принятие осуществляется по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Это может повлечь за собой прекращение существования субъектов Федерации, территории которых подлежат объединению. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект.
В каждом таком случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено ст. 66 Конституции РФ, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта Федерации.
В рамках указанной процедуры приняты, в частности, Федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" <1> и от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.
<2> СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.
Часть 2 ст. 137 Конституции РФ касается еще одного специального случая изменения ст. 65 Конституции, который связан с переименованием (изменением названия) существующего субъекта Федерации.
Важным является вопрос, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта Федерации.
Как разъяснил Конституционный Суд РФ, предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта Федерации допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. ст. 135, 136 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ <1>. Таким образом, для включения в текст Конституции РФ лишь нового наименования субъекта Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется. Статьи 71 и 72 Конституции РФ не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции РФ решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в текст ст. 65 Конституции РФ.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868.
Поскольку Президент РФ на основании ч. ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ, из этого вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. ст. 136 и 137 Конституции РФ. При этом Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.
При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами либо между субъектами Федерации по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.
Таким образом, новое наименование субъекта Федерации включается в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ. Это не противоречит содержанию и смыслу Конституции РФ и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения ч. 2 ст. 137 Конституции и федеральным законом.
Например, указами Президента РФ были внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ в связи с изменением наименований Ингушской Республики и Республики Северная Осетия - Алания <1>, в связи с изменением наименований Республики Калмыкия - Хальмг Тангч на Республику Калмыкия <2>, Чувашской Республики - Чаваш на Чувашскую Республику - Чувашию, а также в связи с изменением наименования Ханты-Мансийского автономного округа на Ханты-Мансийский автономный округ - Югра <3>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20 "О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152.
<2> См.: Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 173 "О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 676.
<3> См.: Указ Президента РФ от 25 июля 2003 г. N 841 "О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 24. Ст. 2421.
Необходимо учитывать также, что новое наименование субъекта Федерации, по смыслу ч. 2 ст. 137 Конституции РФ подлежащее включению в ст. 65 Конституции в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренную Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.
Конституция России 1993 г., в отличие от предшествующих, ввела институт толкования Конституции. Речь в данном случае идет не о разъяснениях экспертов, а об официальном толковании, имеющем юридическую силу и обязательном для всех правоприменяющих субъектов.
Цель толкования заключается в том, чтобы юридически точно определить, как понимать норму Конституции. Конституционному Суду РФ предоставлено право давать толкование Конституции РФ. Такое толкование (имеется в виду нормативное, а не казуальное толкование, осуществляемое всеми правоприменителями) обусловлено самой юридической природой данного органа. Без этой функции невозможен реальный и эффективный конституционный контроль. Однако по своей инициативе давать толкование Конституции Конституционный Суд РФ не может. Эту деятельность он осуществляет лишь по запросу ряда государственных органов и должностных лиц. К их числу Конституция РФ относит Президента РФ, Совет Федерации, Государственную Думу РФ, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов Федерации. Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и частных лиц.
Кроме того, Конституционный Суд РФ при осуществлении конституционного контроля и разрешении споров о конституционной компетенции дает казуальное толкование Конституции РФ и актов, конституционность которых подвергается проверке. Считается, что казуальное толкование обязательно только для рассматриваемого дела.
Однако, во-первых, очевидно, что авторитет казуального толкования, данного Конституционным Судом РФ, заставляет все остальные государственные органы, равно как и правовую доктрину, ориентироваться на правовую позицию, зафиксированную в решениях Конституционного Суда РФ. По существу, создаются имеющие фактическую нормативную силу прецеденты толкования отдельных положений Конституции РФ и законов (иных актов), если последние признаются соответствующими Конституции. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 марта 1996 г. N 6-П <1> на основании подробного разъяснения, данного в мотивировочной части Постановления, в резолютивной части (п. 2) говорится: "Положения пункта 3 ст. 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" не могут быть истолкованы как исключающие возможность обжалования в судебном порядке решения квалификационной коллегии судей и препятствующие осуществлению гражданами их прав на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба". Во-вторых, предполагается, что сам Конституционный Суд РФ, применяя одни и те же положения Конституции РФ, должен придерживаться однажды избранной им правовой позиции, выраженной в казуальном толковании этих положений Конституции. Естественно, сам Конституционный Суд не может быть жестко связан своими прецедентами, однако отклонение от однажды избранной правовой позиции не должно носить случайный характер. Поэтому ст. 73 Закона о Конституционном Суде РФ устанавливает: "В случае если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1549.
Вопросы и задания для самоконтроля
Каковы юридические свойства конституции?
Назовите основные функции конституции.
В чем заключается социально-политическая сущность конституции?
Объясните различия между понятиями "модель конституции" и "конституционная модель".
Каковы порядок пересмотра Конституции РФ 1993 г. и порядок принятия к ней конституционных поправок?
В чем заключается цель толкования Конституции?
Глава 3. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Этапы развития российского конституционализма
Российский конституционализм насчитывает многовековую историю.
Первые писаные конституционные проекты появились в нашей стране в тот же период, что в США и Европе, - в последней четверти XVIII в. Известен, например, конституционный проект графа Н.И. Панина <1>, переданный после его смерти императору Павлу I (годы правления 1796 - 1801).
--------------------------------
<1> Панин Никита Иванович (1718 - 1783) - российский дипломат и государственный деятель, наставник великого князя Павла Петровича (будущего Императора Всероссийского Павла I).
Некоторые специалисты находят зачатки русского конституционализма и в более ранних эпохах, считая предтечей конституции, к примеру, ограничивавшие царскую власть "Кондиции" Верховного тайного совета, которые императрица Анна Иоанновна была вынуждена подписать 25 января 1730 г. при восшествии на престол, а спустя ровно месяц "всемилостивейше изволила изодрать".
Наиболее отчетливо идеи конституционализма звучали в нашей стране в период правления императора Александра I (1801 - 1825). При нем было подтверждено действие Конституции Финляндии (1809) и принята Конституция Польши (1815), а также были разработаны конституционные проекты для России. В первую очередь речь идет о Плане государственного преобразования графа М.М. Сперанского <1> (1809) и Государственной уставной грамоте Российской империи графа Н.Н. Новосильцева <2> (1818).
--------------------------------
<1> Сперанский Михаил Михайлович (1772 - 1839) - русский общественный и государственный деятель, реформатор, законотворец, основатель российской юридической науки и теоретического правоведения. Действительный член Императорской Российской академии (1831).
<2> Новосильцев Николай Николаевич (1761 - 1838) - русский государственный деятель, член Негласного комитета, президент Императорской Академии наук (1803 - 1810), председатель Кабинета министров (1832), председатель Государственного совета (1834).
Первая российская Конституция вступила в силу 23 апреля 1906 г. <1>.
--------------------------------
<1> Уникальную кинохронику Первого заседания Государственной Думы 1906 г. см. в сети Интернет в Электронном музее конституционной истории России (адрес сайта: http://www.rusconstitution.ru/library/constitution/articles/9690/).
Вехами развития российского конституционализма являются Конституции РСФСР (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) и Конституция РФ (1993 г.).
Первые четыре Конституции олицетворяют советскую модель российского конституционализма, последняя Конституция 1993 г. стала базой для формирования конституционного строя, основанного на приоритете прав и свобод человека и гражданина.
Первой российской конституцией была Конституция РСФСР 1918 г., которая юридически закрепила новый советский социалистический строй. Конституционное законодательство России первых месяцев существования советской власти закрепило основы нового общественного и государственного строя.
Конституционное значение имели основные акты II Всероссийского съезда Советов. Первым таким актом было написанное В.И. Лениным <1> воззвание "Рабочим, солдатам и крестьянам!", а также Декреты "О полноте власти Советов", "О земле", "О мире" и др.
--------------------------------
<1> Ленин (Ульянов) Владимир Ильич (1870 - 1924) - создатель первого в мировой истории социалистического государства, советский политический и государственный деятель, лидер Российской социал-демократической рабочей партии (большевиков), один из главных организаторов и руководителей Октябрьской революции 1917 г. в России, первый председатель Совета Народных Комиссаров (правительства) РСФСР. Основоположник марксизма-ленинизма, идеолог и создатель Третьего (Коммунистического) интернационала, основатель СССР, первый председатель Совета Народных Комиссаров СССР.
Конституционное значение имели и многие последующие декреты Советской власти, которые разделяются на четыре группы:
- акты, направленные на создание экономических основ нового строя;
- акты, составившие основы национально-государственного строительства;
- акты, посвященные созданию механизма Советского государства;
- акты, составившие основы правового положения граждан, организации всей общественной жизни.
Таким образом, конституционные акты советской власти составили правовую основу и содержание Конституции РСФСР 1918 г.
Конституция была принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Она состояла из шести разделов:
1) "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа";
2) "Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики";
3) "Конструкция Советской власти";
4) "Активное и пассивное избирательное право";
5) "Бюджетное право";
6) "О гербе и флаге Российской Социалистической Федеративной Советской Республики".
Названия разделов говорят о том, что в Конституции нашли разрешение важнейшие вопросы государственной и общественно-политической жизни советской России.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила сложившуюся систему органов власти и управления.
Высшими органами власти и общего управления по Основному Закону являлись Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и Совнарком. Конституция упоминает также о Президиуме ВЦИК, но сколько-нибудь полно его правовое положение не характеризует (это будет сделано позже, в 1919 г. Постановлением VII Всероссийского съезда Советов).
Всероссийский съезд Советов был высшим органом государства. Он мог решать все без исключения вопросы общегосударственного значения, а также вообще все вопросы, которые признает подлежащими своему разрешению. Некоторые вопросы подлежали исключительно компетенции Съезда. К ним относились установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров. Кроме того, еще два вопроса также принадлежали к исключительной компетенции Съезда, однако они могли решаться ВЦИКом при невозможности созыва Съезда Советов - это вопрос об установлении и изменении границ РСФСР или отчуждении принадлежащих ей прав, а также вопрос о сношениях с иностранными государствами, об объявлении войны и о заключении мира (ст. ст. 49 и 52 Конституции РСФСР 1918 г.).
В полном объеме политические права предоставлялись "всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах" (ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г.), т.е. только представителям рабочего класса (в том числе "трудовой интеллигенции") и крестьянства. При этом для других категорий граждан существовали ограничения в правах.
Конституция РСФСР 1918 г. декларировала предоставление гражданам демократических свобод: свободу совести, свободу слова, свободу собраний, свободу союзов, право на образование и их материальное обеспечение. Так, например, в ст. 14 было указано: "В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика... предоставляет в руки рабочего класса и крестьянской бедноты все технические и материальные средства к изданию газет, брошюр, книг и всяких других произведений печати...".
Вопросам образования СССР, а также истории разработки и содержанию Конституции СССР 1924 г. как в юридической, так и в исторической литературе было уделено достаточно много внимания, особенно в советский период <1>. Вместе с тем Конституция РСФСР 1925 г., ее содержание, текстуальный анализ статей в литературе рассмотрен недостаточно полно и вряд ли этот вопрос можно считать полностью изученным.
--------------------------------
<1> См., например: Чистяков О.И. Договор об образовании СССР и современность // Вестник Моск. ун-та. 1995. N 2. С. 16 - 25; Лукашевич Д.А. Правовая природа Договора об образовании СССР 1922 г. // Вестник Моск. ун-та. Серия 11: Право. 2011. N 4. С. 95 - 104; Образование СССР: Сборник документов, 1917 - 1924 гг. / Под ред. Э.Б. Генкина. М.; Л., 1949; Лепешкин А.И., Раджабов С.А. Образование и развитие СССР - торжество ленинской национальной политики. Душанбе, 1973. 225 с.; Советское государство и право. 1974. N 4. С. 145 - 147; Образование и развитие СССР как союзного государства / Д.Л. Златопольский. М., 1954; Анисимова Т.Б., Златопольский Д.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1954. 222 с.; Советское государство и право. 1954. N 8. С. 126 - 128; Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года: Учебное пособие. М., 2004; Медушевский А. Конституция 1924 года: как и где были заложены причины крушения СССР? // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. N 1 (104). Ч. I. С. 117 - 129; Ронин С.Л. К истории Конституции СССР 1924 г. / Отв. ред. М.А. Аржанов. М.; Л., 1949; Осипов А.А. Анализ Конституции СССР 1924 г. // Современные проблемы юридической науки: Материалы V Междунар. науч.-практ. конференции молодых исследователей (Южно-Уральский государственный университет, 6 - 7 мая 2009 г.). Челябинск, 2009. Ч. I. С. 29 - 31; и др.
После образования СССР началась масштабная работа по созданию общесоюзного законодательства <1> и республиканских конституций. Создание Конституции РСФСР 1925 г. прошло три этапа:
--------------------------------
<1> См.: Максимова О.Д. Законотворчество в Советском государстве в 1917 - 1936 годах: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 20.
1) подготовка проекта комиссией Президиума ВЦИК;
2) обсуждение проекта в Совнаркоме РСФСР;
3) рассмотрение проекта, одобренного СНК, на расширенном заседании комиссии Президиума ВЦИК и последующее внесение изменений.
Проект Конституции дважды обсуждался верховными органами РСФСР - ВЦИК и съездом Советов и был утвержден 11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом Советов.
Конституция РСФСР 1925 г. (текст во многом аналогичен тексту Конституции РСФСР 1918 г.) состояла из шести разделов. Первые три назывались соответственно:
1) "Общие положения";
2) "О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета";
3) "Об устройстве Советской власти".
Последние три раздела не имели названия (только номера).
Конституция РСФСР 1925 г. формально не копировала Основной Закон СССР 1924 г., но ее сущностное содержание было полностью обусловлено образованием нового федеративного государства. В этой Конституции нашли свое отражение вопросы общественного устройства, хотя она и не содержала отдельной главы об основах общественного строя, правового положения граждан, избирательного права и т.д.
Новая Конституция России, как и прежняя, была Конституцией эпохи диктатуры пролетариата. Конституция давала определение Российской республики как государства: "Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик. Вся власть в пределах РСФСР принадлежит Советам рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов". Тем самым Конституция РСФСР 1925 г. зафиксировала социальную базу Советского государства. В связи с переходом к нэпу это было крайне актуально.
Конституция РСФСР 1925 г. привела статус республики в соответствие с Конституцией СССР 1924 г., кодифицировала постановления предшествующих Всероссийских съездов Советов и ВЦИК, обобщила опыт национально-государственного строительства в РСФСР. Значение Конституции РСФСР 1925 г. во многом определялось тем положением, которое занимала Советская Россия среди союзных республик, она являлась, как и Конституция 1918 г., образцом для создания конституций других союзных республик.
Конституция РСФСР 1925 г. закрепила основные институты советского общественного и государственного строя переходного времени. Как и ее предшественница, Конституция РСФСР 1925 г. фиксировала советскую форму и федеративную организацию государственного единства Российской республики. В Конституции 1925 г. получила дальнейшее развитие идея советской федерации и особенно одной из ее форм - государства с автономными образованиями.
На рубеже 1920 - 1930-х годов в стране формируется тоталитарная система власти, которая юридически была закреплена в Конституции СССР 1936 г. Партийная власть тесно переплелась с властью государственного аппарата. В 1939 г. Генеральный секретарь Центрального комитета Всесоюзной коммунистической партии (ЦК ВКП(б)), фактически руководивший Советским государством, И.В. Сталин заявил о том, что кадры партии - это командный состав партии, а так как партия стоит у власти, то они же являются командным составом руководящих государственных органов <1>. Руководители партии одновременно занимали руководящие государственные должности.
--------------------------------
<1> Сталин И.В. Отчетный доклад на XVIII съезде партии о работе ЦК ВКП(б) 10 марта 1939 г. // Сталин И.В. Сочинения. М., 1997. Т. 14. С. 324.
По своему содержанию Конституция РСФСР 1937 г. полностью соответствовала Конституции СССР 1936 г., конкретизировала и развивала ряд ее положений.
В условиях идеологической монополии все сферы жизнедеятельности общества были подчинены интересам Коммунистической партии и административно-командной системы. По этой причине Конституция РСФСР 1937 г., как и союзная Конституция, с одной стороны, закрепляла административно-командную систему, с другой - являлась ширмой для административно-командной системы и была призвана поднять имидж нашей страны в глазах западных стран как государства демократического.
Система высших органов власти каждой из союзных и автономных республик строилась в основном по типу высших органов власти СССР, разграничивались компетенция органов государственной власти и управления, законодательная и исполнительно-распорядительная деятельность. Вместе с тем основополагающие признаки административно-командной системы нашли свое отражение в Конституции СССР, став частью советского государственного права.
В целом Конституция РСФСР 1937 г. содержала те же принципы, что и предшествующие конституции (ведущая роль рабочего класса, руководящая роль Коммунистической партии в политической системе советского общества; союз рабочего класса с трудящимся крестьянством; ликвидация капиталистической частной собственности и утверждение общественной социалистической собственности на основные орудия и средства производства как важнейшая предпосылка последующего утверждения социалистической системы народного хозяйства в качестве единой экономической основы; социалистический демократизм; демократический централизм - основополагающий принцип организации и деятельности всей системы органов государства снизу доверху; социалистическая законность и гуманизм; пролетарский интернационализм - основной принцип формирования и развития единого союзного многонационального государства, братского государственного союза, тесного сотрудничества советских народов для достижения их общей цели - построения коммунистического общества).
Систему органов государственной власти согласно Конституции 1937 г. возглавлял однопалатный Верховный Совет РСФСР, а Президиум Верховного Совета РСФСР провозглашался постоянно действующим органом Верховного Совета, осуществлявшим его полномочия между сессиями. Указы Президиума Верховного Совета РСФСР издавались за подписью Председателя Президиума Верховного Совета и Секретаря Президиума Верховного Совета. Президиум Верховного Совета избирался Верховным Советом до окончания полномочий действующего созыва Верховного Совета и был ему подотчетен.
Основными отличиями Конституции РСФСР 1937 г. от предыдущих конституций стали следующие новеллы.
Являясь Конституцией построенного (победившего) социализма, она закрепила такие новые экономические основы строя, как отмена частной собственности, господство социалистической системы хозяйства и социалистической собственности на орудия и средства производства, установление государственного народнохозяйственного плана. В связи с ликвидацией эксплуататорских классов было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку (не выделяются категории граждан, пораженных в правах, - нетрудящихся слоев, эксплуататоров), введено всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Предусматривалось равноправие граждан, правда только "независимо от их национальности и расы". Впервые появилась глава, декларирующая широкие права граждан, но их реализация гарантировалась только "в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя". Например, впервые было закреплено право на труд, семичасовой рабочий день, ежегодные отпуска с сохранением заработной платы, бесплатная медицинская помощь, всеобщее обязательное восьмилетнее образование, бесплатность всех видов образования, система государственных стипендий, обучение в школах на родном языке, бесплатное производственное техническое и агрономическое обучение, предоставление женщине при беременности отпусков с сохранением содержания. Впервые была прямо закреплена руководящая роль Коммунистической партии <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Филимонов В.Г. Образование и развитие РСФСР: Очерки по государственному строительству. М., 1963. С. 168 - 175; Вышинский А.Я. Диктатура пролетариата за 20 лет и Сталинская Конституция: Доклад А.Я. Вышинского в Академии наук СССР 21 ноября 1937 г. // Советская юстиция. 1937. N 24. С. 6 - 10; Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С. 123 - 144; Советское трудовое право: Учебник / Е.И. Астрахан, Д.И. Генкин, А.И. Горбунов и др.; редкол.: К.П. Горшенин, В.М. Догадов, Я.А. Карасев и др. М., 1939. С. 49 - 53.
Административно-командная система, отягощенная режимом личной власти И.В. Сталина, являлась не только серьезнейшим тормозом экономического прогресса, но и нанесла обществу невосполнимые социальные и нравственные потери. Если в 1930-е годы ее существование еще имело какое-то оправдание (угроза внешней агрессии), то со смертью Сталина стала очевидна необходимость изменений в общественно-политической жизни страны, и прежде всего изменений в политическом режиме.
После XX съезда КПСС и осуждения самой правящей партией культа личности Сталина начались существенные изменения этого режима. Руководство страны, освободившееся от страха произвола и беззакония, стремилось отказаться от наиболее одиозных аспектов сталинских времен, сохранив при этом тотальное "партийное" государство. В связи с этим возникла необходимость внести коррективы в конституционные нормы.
В 1962 г. была образована конституционная комиссия, действовавшая на протяжении 15 лет и призванная выработать проект нового Основного закона. Лишь в 1977 г. была принята новая Конституция СССР. Не нарушая традиций (копирование союзных нормативных актов было в то время распространенной практикой), в 1978 г. была принята Конституция РСФСР. Длительность работы комиссии была связана с изменением концептуальных подходов к модели нового Основного Закона. Первоначально она была связана с идеей скорого перехода к коммунистическому обществу (к концу 1970-х годов), а впоследствии - с поиском новых конституционных идей, способных завуалировать существовавшую модель государства. В результате появились новые формулировки, такие как укрепление законности, активное включение граждан в управление общественными делами, укрепление общественного самоуправления.
Конституция РСФСР 1978 г. подчеркивала свою преемственность по отношению к предшествующим конституциям (1918, 1925, 1937 гг.). В то же время констатировалось построение "развитого социалистического общества" и создание общенародного государства. Это были основополагающие идеи советского конституционализма того периода.
На смену идеям построения коммунистического общества в обозримом будущем пришла идея общенародного социалистического государства. В этой связи потребовалось немало времени для разработки теоретических положений - концепций реального социализма, общенародного государства и только после этого принятие новой Конституции. Здесь необходимо отметить, что период развитого социалистического общества партийным идеологам представлялся как продолжительный. Отсюда и задачи, которые ставились перед общенародным государством, не ограничивались во времени.
Факт построения развитого социалистического общества (в этом Конституция следовала традиции закреплять то, что уже существует) был зафиксирован в преамбуле Конституции. Согласно Конституции развитой социализм - это общество, развивающееся на социалистической основе, достигшее зрелости во всех областях экономической, социальной, политической, духовной жизни. Далее в тексте определялись задачи социалистического общенародного государства на этапе зрелого социализма: создание материально-технической базы коммунизма, совершенствование социалистических общественных отношений, воспитание человека в духе коммунистических идеалов, повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию международного сотрудничества.
Согласно Конституции РСФСР 1978 г. организация и деятельность органов государственной власти РСФСР строились, как и прежде, в соответствии с принципом демократического централизма. Высшими государственными органами власти РСФСР являлись Верховный Совет <1> и Совет Министров РСФСР. К исключительным полномочиям Верховного Совета РСФСР относились: принятие Конституции и законов РСФСР, внесение в них изменений; представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР; утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов.
--------------------------------
<1> С 27 октября 1989 г. высшим законодательным органом станет Съезд народных депутатов РСФСР, а 24 мая 1991 г. в Конституцию была введена отдельная глава - гл. 13.1 о Президенте РСФСР.
Таким образом, идея строительства коммунизма как цели общественного развития хотя и была несколько завуалирована, все-таки оставалась главенствующей. Конституция РСФСР 1978 г. представляла собой правовую основу коммунистического строительства, а главным орудием в деле этого строительства было общенародное государство <1>.
--------------------------------
<1> Тексты всех Конституций СССР и РСФСР см. в сети Интернет в Электронном музее конституционной истории России (адрес сайта: http://www.rusconstitution.ru/term/29/).
§ 2. Принятие новой Конституции Российской Федерации:
краткая история
Начиная с середины 1980-х годов, Конституция РСФСР 1978 г., как и Конституция СССР 1977 г., стала стремительно устаревать. Новые общественно-политические и социально-экономические реалии, возникшие в результате реформ, начатых Генеральным секретарем Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) М.С. Горбачевым, вошли в радикальное противоречие с нормами действующего Основного Закона, который провозглашал государство основным орудием "защиты революционных завоеваний, строительства социализма и коммунизма", а Коммунистическую партию СССР называл ядром политической системы. Конституционно закрепленная система государственной власти представляла собой единую "вертикаль Советов", где не было места принципу разделения властей, сильному правительству и независимому судопроизводству.
Таким образом, юридическая Конституция в РСФСР вошла в противоречие с конституцией фактической, что означало наступление конституционного кризиса и необходимость проведения конституционной реформы.
Началом этого процесса можно считать 27 октября 1989 г., когда были приняты Законы РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР <1>. Что касается даты окончания конституционной реформы, то тут ответ не столь однозначен. Если вести речь о реформировании прежней, "советской" Конституции РСФСР, то очевидно, что эта работа завершилась 12 декабря 1993 г. с принятием на всенародном голосовании новой Конституции РФ.
--------------------------------
<1> Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303; Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1305.
Если же понимать конституционную реформу более широко - как становление новой системы конституционного права, то этот процесс не завершен и до настоящего времени. Принятие Конституции РФ 1993 г. не просто поставило точку в дискуссиях по поводу возможности или невозможности возврата в прошлую политическую реальность, но и положило начало претворению в жизнь нового конституционного механизма власти, реформированию в соответствии с новыми принципами всей системы права и регулируемых ею общественных отношений. Таким образом, день 12 декабря 1993 г. стал рубежным в сложном процессе взаимодействия юридической и фактической конституций: если до этого момента объектом изменений была юридическая конституция, а их содержание задавала политическая и социально-экономическая реальность, то после этой даты новая юридическая конституция стала образцом, в соответствии с которым начались трансформации действительности.
В процессах конституционной реформы, происходивших до 12 декабря 1993 г., логически выделяются два этапа.
Первый этап охватывает период с октября 1989 г. по ноябрь 1991 г.
Его содержание связано главным образом с попытками включить в действующую Конституцию РСФСР 1978 г. основные результаты политического творчества властных элит, начавших реформы, и поддерживающего их населения. Речь идет о новых государственных институтах, принципиальных изменениях политического режима, общественных отношений, основ экономической системы. Поскольку РСФСР входила в состав СССР, то никакие политические и конституционные реформы на республиканском уровне не могли развиваться автономно и были самым тесным образом связаны с аналогичными процессами в союзном центре. Находясь в рамках единой политической системы, республиканские элиты объективно были вынуждены реагировать на "управляющие сигналы" из Центра, отвечая либо согласием, либо противодействием. Если российское руководство первоначально фактически копировало решения центральных органов власти, то уже с весны 1990 г. "перестройка" в РСФСР, как и в других союзных республиках, пошла собственным путем. Изменения, которые вносились в систему государственного управления в РСФСР и российскую Конституцию, стали отличаться от тех, что происходили на уровне Союза ССР.
Второй этап конституционной реформы в России начался с момента прекращения существования Советского Союза в декабре 1991 г. и завершился принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г.
Главное содержание этого этапа - исключительно сложный процесс внедрения в политическую действительность нового механизма государственного управления, основанного на разграничении ветвей власти. Практическая реализация этой идеи сопровождалась острейшими конфликтами между еще только нарождающимися ветвями российской власти как по поводу самого механизма государственного управления, так и по поводу разграничения своих полномочий. Усугубляло эту ситуацию исчезновение с политической арены сильного "внешнего врага" - союзного руководства, перед лицом которого различные группы российских политических элит были вынуждены временно забывать о своих разногласиях и принимать консолидированные решения.
В сложнейших условиях глубокого социально-экономического кризиса и трансформации государственных институтов нарастали противоречия между различными политическими силами внутри российской власти. Эти разногласия не могли найти своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала в итоге предметом спора. Неразрешимый политический конфликт парализовал работу власти, конституционные процедуры поиска путей выхода из кризиса окончательно перестали работать. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.
Как уже было отмечено, реформирование Конституции РСФСР 1978 г., как и перемены в политической системе России, первоначально шли в фарватере изменений, происходивших на союзном уровне. Так, вслед за учреждением в 1988 г. Съезда народных депутатов СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. в октябре 1989 г. были внесены аналогичные поправки в текст действующей Конституции РСФСР. Был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР - новый высший орган государственной власти в России. Съезд состоял из 1068 делегатов, 900 из которых избирались от территориальных избирательных округов, а 168 - от национально-территориальных избирательных округов. К ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, включая принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. Верховный Совет РСФСР был трансформирован в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, подотчетный Съезду, который впервые в истории России стал состоять из двух равных по численности палат: Совета Республики и Совета Национальностей.
Первый Съезд народных депутатов РСФСР (16 мая - 22 июня 1990 г.) фактически сразу поставил задачу подготовки проекта новой российской Конституции и образовал 16 июня 1990 г. Конституционную комиссию. Председателем Конституционной комиссии был назначен избранный 29 мая 1990 г. на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, заместителем - первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатов, секретарем - народный депутат РСФСР О.Г. Румянцев. Всего в состав Конституционной комиссии входили 102 депутата.
Конституционная комиссия начала свою работу не с чистого листа. К тому времени уже существовали самые разные идеи и проекты. Например, был известен проект "Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии", подготовленный в ноябре 1989 г. народным депутатом СССР академиком А.Д. Сахаровым <1>. Этот документ трудно назвать конституцией в юридическом смысле, но это была цельная, логичная совокупность взглядов на политическое устройство обновляемого государства.
--------------------------------
<1> См.: Конституции Российской Федерации: Альтернативные проекты. М., 1993. Т. II. С. 118 - 121.
Несмотря на то что новая конституция РСФСР была настоятельно необходима, процесс ее создания, включавший согласование концепции, структуры, основных положений, объективно требовал довольно много времени. Но поскольку политическая жизнь не стояла на месте, российское руководство было вынуждено оперативно разрешать наиболее острые противоречия между новыми реалиями и действующим конституционным законодательством путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего Основного Закона.
В 1990 г. из Конституции РСФСР было полностью исключено упоминание о Коммунистической партии Советского Союза <1>. Тем самым российские парламентарии сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным центром, который включил в Конституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.
--------------------------------
<1> См.: Закон РСФСР от 16 июня 1990 г. N 38-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 3. Ст. 25.
В связи с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР <1> была изменена преамбула и ст. 1 Конституции РСФСР. Был установлен плюрализм форм собственности; учрежден Конституционный Суд РСФСР; взамен должности Прокурора РСФСР, подчиненного Генеральному прокурору СССР, учреждена должность Генерального прокурора РСФСР, а вся система российской прокуратуры выведена из-под юрисдикции Генеральной прокуратуры СССР <2>.
--------------------------------
<1> Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. N 22-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.
<2> См.: Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395.
24 мая 1991 г. в текст Конституции РСФСР была добавлена новая глава о Президенте РСФСР, который стал высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти со сроком полномочий в пять лет. Было установлено, что одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. В отличие от Президента СССР, которого избирал Съезд народных депутатов СССР, выборы Президента РСФСР должны были осуществляться непосредственно гражданами РСФСР "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании" <1>. Одновременно был введен пост вице-президента РСФСР и учрежден Высший Арбитражный Суд.
--------------------------------
<1> См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1096-1 "О выборах Президента РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 510; Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 "О Президенте РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.
Специальными статьями устанавливалась новая судебная система РСФСР, которую составили Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Высший Арбитражный Суд РСФСР, верховные суды и высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские суды и арбитражные суды, суды и арбитражные суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды. Кроме того, вводился институт присяжных заседателей.
Для того чтобы противостоять выдвинутому союзным центром "плану автономизации", который фактически провоцировал сепаратистские устремления российских автономий <1>, в текст Конституции были внесены терминологические изменения, содержащие глубокий политический смысл: вместо слов "автономная республика" делается запись "автономная республика в составе РСФСР". Кроме того, в РСФСР было введено местное самоуправление.
--------------------------------
<1> Закон СССР от 26 апреля 1990 г. N 1457-1 "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 329. С. 429 - 433.
События 19 - 21 августа 1991 г. вызвали обвальный процесс самороспуска республиканских организаций КПСС и окончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие другие Конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 г. был утвержден новый Государственный флаг РСФСР, который представляет собой "прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя - лазоревого цвета и нижняя - алого цвета" <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 14 Закона РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1827-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1497.
Поскольку разработка проекта нового Основного Закона РСФСР шла довольно сложно и противоречиво, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа "для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР". С управленческой точки зрения это решение было не слишком эффективным, поскольку любая структура, получающая статус "постоянно действующего органа" и соответствующие материальные ресурсы, быстро бюрократизируется и стремится максимально продлить свое существование <1>. Наряду с прочими объективными обстоятельствами этот психологический фактор помогает объяснить, почему подготовка текста новой Конституции РСФСР растянулась на несколько лет.
--------------------------------
<1> Подобный бюрократический эффект хорошо описывается шутливым "законом Паркинсона", который гласит, что проблема будет существовать до тех пор, пока существует комиссия по ее разрешению.
Несмотря на серьезную профессиональную работу, реформирование действующей Конституции РСФСР 1978 г. стало все больше напоминать "латание дыр". Новые изменения и дополнения не снимали объективно возникшие противоречия, а лишь подчеркивали и усиливали их.
Старый принцип всевластия Советов стал постепенно трансформироваться, но даже уточненная Конституция не давала ясного ответа на вопрос, какая конкретно форма республиканского правления будет установлена - парламентская или президентская? Кроме того, в Конституции не был четко изложен принцип разделения властей и не разграничены их полномочия, что приводило к постоянному возникновению конфликтов между законодательной и исполнительной властью.
Сама законодательная власть оказалась устроенной крайне неопределенно. Формально неким подобием российского двухпалатного парламента был постоянно действующий, достаточно хорошо структурированный и организованный Верховный Совет. Однако его статус был необычен. С одной стороны, нарушался классический принцип верховенства парламента, поскольку над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов, напоминавший, по сути, народное вече с неограниченными полномочиями. С другой стороны, не был реализован принцип разделения властей, поскольку согласно Конституции этот "орган Съезда" считался одновременно законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР и мог не только вмешиваться в деятельность Правительства, но и полностью ее контролировать.
Многократно исправленная и дополненная Конституция РСФСР 1978 г. уже не могла служить инструментом "политического сдерживания", быть базой для формирования общественно-политического согласия. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в ее текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, убедительно обосновать прямо противоположные позиции. В итоге несовершенство Конституции стало само провоцировать серьезные политические кризисы. Поскольку Основной закон не содержал в себе способов их преодоления, это обстоятельство подталкивало политических противников не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило в себе реальную опасность гражданской войны.
Углублявшийся конституционный кризис привел к ситуации фактического двоевластия, которую в свое время Б.Н. Ельцин называл "конституционной двусмысленностью".
С одной стороны, всенародно избранный Президент обладал достаточно широкими правами. Ему согласно Конституции было подотчетно Правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведение экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, поскольку согласно той же Конституции Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. И Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий. Такое понимание принципа разделения властей было юридически несостоятельным, поскольку всенародно избранный Президент обладал не меньшей легитимностью, чем Съезд и Верховный Совет СССР. В подобных случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 84.
Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя четыре месяца после начала ее работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. Проект был опубликован в печати и был внесен в октябре 1991 г. на рассмотрение V (Внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР. После доработки проект был повторно опубликован в печати в марте 1992 г. и по решению Верховного Совета РФ вынесен на рассмотрение VI Съезда народных депутатов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 19 марта 1992 г. N 2542-1 "О проекте Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 771.
Как отмечал в своих воспоминаниях С.С. Алексеев, несмотря на то что вопрос с новой конституцией назрел и даже перезрел, "по официальной линии" практическое дело по подготовке проекта демократической Конституции не двигалось с места <1>. Камнем преткновения стал ряд ключевых вопросов, касающихся определения полномочий и баланса ветвей власти, как на федеральном уровне, так и в отношениях Центра и регионов. В качестве ответа на этот вызов стали возникать авторские варианты новой российской Конституции. Среди них - опубликованный в апреле 1992 г. "Вариант ноль" С.М. Шахрая <2> и появившийся чуть ранее проект С.С. Алексеева и А.А. Собчака <3>, подготовленный от имени Российского движения демократических реформ. В целом практически все конституционные проекты того времени напоминали друг друга в разделах, касающихся прав и свобод человека и гражданина, но заметно отличались от варианта Конституционной комиссии по части принципов разграничения компетенции между ветвями власти.
--------------------------------
<1> См.: Алексеев С.С. Конституция: надежды и действительность // Известия Уральского гос. ун-та. 1998. N 8. С. 4 - 72.
<2> Конституция Российской Федерации (альтернативные проекты) // Обозреватель. Спецвыпуск. 1993. N 17 - 18 (21 - 22). Т. I. С. 74 - 93.
<3> Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990 - 1993 гг.). В 6 т. М., 2009. Т. 5. С. 609 - 651.
На VI Съезде народных депутатов Российской Федерации проект новой Конституции фактически не обсуждался. Съезд ограничился принятием Постановления "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" <1>, которым одобрил общую концепцию конституционных реформ, а гл. XVI - "Федеральная законодательная власть" и XVII - "Президент Российской Федерации, федеральная исполнительная власть" поручил доработать с учетом предложений и замечаний Президента РФ.
--------------------------------
<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 18 апреля 1992 г. N 2697-1 "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 18. Ст. 979.
Одновременно продолжался процесс модернизации действующей Конституции РСФСР. 21 апреля 1992 г. в текст Основного Закона были внесены изменения, связанные с фактом распада СССР и существования России как самостоятельного государства, в частности введено новое название государства - "Российская Федерация - Россия" <1>. Кроме того, в Конституцию был включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов власти, и одновременно расширены полномочия Президента РФ; изменены, расширены и уточнены характеристика и полномочия Конституционного Суда РФ; к тексту Конституции приложен подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор.
--------------------------------
<1> Закон РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 20. Ст. 1084.
18 мая 1992 г. Президент России Б.Н. Ельцин, выступая в Барнауле, заявил, что де-факто в России существует конституционный кризис. Новая Конституция должна узаконить сильную президентскую форму правления - этого требует переходный период. Поскольку Съезд не согласится с самоупразднением, нужно либо дать Президенту право самому объявлять референдум, либо собрать подписи за проведение референдума.
К концу 1992 г. появился еще один вариант "официального проекта" Конституции РФ, который тоже не был принят. В итоге ни один из последующих съездов народных депутатов РФ не смог решить вопрос о новой Конституции из-за острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти, которые касались не только содержания Основного закона, но также процедуры его принятия (на съезде или на всенародном референдуме). Например, в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов РФ принял Постановление о проведении всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 г. N 4079-1 "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 51. Ст. 3016.
А спустя три месяца VIII Съезд народных депутатов РФ отменил это Постановление, настаивая на том, что у законодательной власти достаточно полномочий, чтобы принять новую Конституцию без референдума.
В результате процесс подготовки новой российской Конституции оказался, пожалуй, самым длительным в истории - он шел более трех с половиной лет и, возможно, продолжался бы еще дольше, если бы углубление конституционного кризиса не привело страну к ситуации фактического двоевластия. Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда в ответ на телеобращение Президента РФ к гражданам страны с сообщением о подписании указа о введении "особого порядка управления" на период до преодоления конституционного кризиса Съезд народных депутатов РФ предпринял попытку отстранить его от должности. Голосование по этому вопросу закончилось для депутатов неудачей: за отрешение Президента от должности проголосовали 617 депутатов, что оказалось на 72 меньше необходимого конституционного большинства в 2/3 голосов <1>. После этого стало очевидно, что в рамках парламента политические страсти примирить невозможно. Признав это, Президент и парламент согласились с идеей обратиться за разрешением конфликта к мнению общественности - вынесли проблему на референдум.
--------------------------------
<1> Из 1033 присутствовавших на заседании депутатов получили бюллетени для тайного голосования 924, при вскрытии обнаружено 909 бюллетеней. Из этих бюллетеней недействительными по голосованию об отрешении Б.Н. Ельцина признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против - 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство, которое составляло 689 голосов.
После многочисленных и бурных дискуссий 29 марта 1993 г. IX (Внеочередной) Съезд народных депутатов РФ назначил на 25 апреля проведение всенародного референдума по четырем вопросам: о доверии Президенту РФ, об одобрении социально-экономической политики Президента и Совета министров - Правительства РФ, о назначении досрочных выборов Президента России, о назначении досрочных выборов депутатов Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г. N 4684-1 "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 14. Ст. 501.
Президент РФ принял решение "выйти на референдум" с собственным проектом Конституции РФ, чтобы граждане голосовали не просто за доверие парламенту или главе государства, но имели возможность обсудить программу будущего государственного устройства. Поручение подготовить такой документ было дано С.С. Алексееву и С.М. Шахраю. Этот проект был подготовлен накануне апрельского референдума.
Согласно данным Центральной избирательной комиссии результаты референдума оказались половинчатыми: по первому и второму вопросам решения были приняты, а по третьему и четвертому - нет. Тем не менее итоги свидетельствовали, что избиратели явно поддержали президентскую сторону - они выразили доверие Президенту России и проводимой им совместно с Правительством социально-экономической политике. При этом с формальной точки зрения за переизбрание депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за переизбрание Президента страны <1>. 29 апреля 1993 г. Б.Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав республик, администраций краев и областей, автономных образований представил свой проект Конституции РФ. На следующий день этот документ был опубликован в газете "Известия" <2>.
--------------------------------
<1> Всего в списки для голосования было внесено 107310174 гражданина, бюллетеней для голосования было выдано 69222858 гражданам. Таким образом, в референдуме приняли участие 64,5% избирателей, по результатам которого высказались "за":
по вопросу о доверии Президенту России - 58,7% от числа граждан, принявших участие в референдуме;
по вопросу об одобрении социально-экономической политики кабинета Б.Н. Ельцина - 53,0% от числа граждан, принявших участие в референдуме;
по вопросу о необходимости досрочных выборов Президента РФ - 49,5% голосовавших или 31,7% от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме;
по вопросу о необходимости досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации - 67,2% голосовавших или 43,1% от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме (см., например: Платковский В.В. Референдум в России: итоги демократических преобразований // Социологические исследования. 1995. N 10).
<2> Конституция Российской Федерации: Проект С.С. Алексеева, С.М. Шахрая // Известия. 1993. 30 апреля.
В тот же день Верховный Совет РФ принял Постановление "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации", в котором дал Конституционной комиссии очередное поручение доработать "парламентский вариант", планируя созвать 17 ноября 1993 г. Съезд народных депутатов РФ для его принятия <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Верховного Совета РФ от 29 апреля 1993 г. N 4907-1 "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 696.
Чтобы вывести ситуацию из тупика, Президент РФ подписал 12 мая 1993 г. Указ N 660 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации" <1>, в котором назвал конституционный кризис главным препятствием для осуществления демократических реформ и поручил для его преодоления подготовить в июне 1993 г. проект новой Конституции РФ на основе "президентского варианта". Для завершения подготовки проекта Конституции было созвано Конституционное совещание <2>, в работе которого приняли участие более 700 представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций, религиозных конфессий.
--------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 20. Ст. 1757.
<2> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/69/) все материалы Конституционного совещания (нормативные акты и документы, все стенограммы его пленарных заседаний, заседаний рабочей комиссии, заседаний групп представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей по доработке проекта Конституции, материалы Общественной и Государственной палат, Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания, с 29 апреля по 10 ноября 1993 г.).
Конституционное совещание состояло из нескольких палат и работало до начала июля 1993 г. За это время в его адрес поступило более 50 тыс. замечаний и предложений к проекту Конституции. После их обсуждения первоначальный "президентский вариант" был дополнен целым рядом новелл, включая главу "Основы конституционного строя", а также институт Уполномоченного по правам человека. Итоговый вариант проекта новой Конституции РФ был одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.
Однако уже в конце июня 1993 г. Верховный Совет РФ принял решение отказаться от сотрудничества с Конституционным совещанием и активизировал работу Конституционной комиссии, которой поручил доработать парламентский проект Конституции с учетом варианта Президента России и предложений субъектов Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Верховного Совета РФ от 25 июня 1993 г. N 5240-1 "О работе над проектом новой Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 27. Ст. 1025.
Параллельно Верховный Совет продолжал работу по уточнению порядка принятия нового Основного закона. 16 июля 1993 г. депутаты одобрили в первом чтении проект Закона РФ "О порядке принятия Конституции Российской Федерации" <1>. Ключевым нововведением законопроекта стала идея принятия Конституции не только Съездом народных депутатов, но и на всенародном референдуме. Тем самым была сделана попытка перехватить инициативу у Президента, который в своем противостоянии с парламентом постоянно и достаточно успешно использовал непосредственное обращение к народу и процедуры прямого народовластия.
--------------------------------
<1> Постановление Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. N 5455-1 "О проекте Закона Российской Федерации "О порядке принятия Конституции Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1255.
В результате в конце июля 1993 г. на рассмотрение представительных органов власти субъектов Федерации были направлены сразу два проекта Конституции РФ <1>. Один - подготовленный Конституционным совещанием, другой - Конституционной комиссией. И Президент, и Верховный Совет РФ надеялись, что обсуждение проектов завершится примерно к середине сентября 1993 г. Однако на практике этого не получилось - региональные Советы народных депутатов, столкнувшись с неоднозначными предложениями федерального центра (вдобавок подрывающими саму основу их существования), в большинстве попросту устранились от обсуждения проектов Конституции.
--------------------------------
<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/68/) все конституционные проекты.
Сохранение конституционного кризиса и углубление конфликта властей на фоне ухудшающейся социально-экономической обстановки вело к эскалации напряженности в обществе. Согласно социологическим опросам летом 1993 г. более 40% респондентов ожидали наступления в стране анархии. В этих условиях более 45% считали, что роспуск Съезда и Верховного Совета, а также введение прямого президентского правления будут способствовать улучшению дел в стране <1>.
--------------------------------
<1> Зеркало мнений. Результаты социологического опроса населения России за июнь 1993 г. М., 1993.
События сентября - октября 1993 г. стали кульминацией конституционно-политического кризиса в новой России. Усугублявшиеся в течение полутора лет противоречия между различными политическими силами внутри российской власти не находили своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала предметом конфликта. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.
Трагическое завершение конституционного кризиса, возникшего из-за резкой поляризации политических сил и невозможности ветвей власти договориться по коренным вопросам развития России, заставило все общество еще острее осознать невозможность строительства нового государства в рамках старой конституционной системы. В сложившейся ситуации скорейшее принятие новой Конституции РФ стало жизненно необходимым.
Всенародное голосование по проекту новой Конституции, одобренному Конституционным совещанием, было назначено на 12 декабря 1993 г. - одновременно с выборами депутатов в палаты Федерального Собрания <1>. Согласно положению о всенародном голосовании Конституция будет считаться принятой, если ее одобрят более 50% избирателей от числа принявших участие в голосовании.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 15 октября 1993 г. N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 42. Ст. 3995.
20 декабря 1993 г. Центральная избирательная комиссия РФ объявила официальные результаты: за принятие Конституции проголосовали 58,4% избирателей от числа граждан, принявших участие в голосовании.
25 декабря 1993 г. текст принятой на всенародном голосовании Конституции РФ был официально опубликован в "Российской газете". Этот день считается днем вступления в силу новой Конституции страны.
§ 3. Особенности Конституции Российской Федерации 1993 г.
Конституция - результат общественного предвидения. Конституция содержит в себе модель политического и социально-экономического устройства государства. В период глубоких общественно-политических изменений принятие новой Конституции является актом своеобразного предвидения, юридическим закреплением еще не существующей, но желаемой (по крайней мере частью населения и элиты) модели будущего устройства страны. Поэтому в трансформирующихся обществах Конституция выполняет не только регулятивные, но и конструктивные функции.
Например, в отличие от реальной ситуации в экономике начала 1990-х годов Конституция РФ запечатлела модель экономики благосостояния, которая должна быть основана на концепции устойчивого развития и в которой используются инструменты как рыночного, так и государственного регулирования. Согласно ст. 7 Основного Закона целью такой экономики является социальное государство <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: Материалы науч.-практ. конференции (г. Москва, 1 декабря 2008 г.). М., 2009. С. 3 - 11; Чиркин В.Е. Социальная справедливость в конституционном праве // Журнал российского права. 2016. N 7 (235). С. 5 - 12.
Взамен прежней, унитарной модели федеративных отношений Конституция РФ 1993 г. закрепила принципы кооперативного федерализма <1>. Сущность этой концепции состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего Конституция обеспечивает соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, формирование механизмов совместного осуществления государственной власти федеральными и региональными органами, а также широкое использование согласительных и переговорных процедур для разрешения споров между различными уровнями власти.
--------------------------------
<1> Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. 2-е изд. СПб., 2002.
Сама формула ч. 1 ст. 1 "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" была в момент принятия Основного Закона не констатацией факта, а образом желаемого будущего.
Период масштабной общественно-политической и социально-экономической трансформации в России еще не завершен. Поэтому сегодня, как и в начале 90-х годов XX в., развитие общества происходит в сложном, динамичном контексте, порожденном общими закономерностями, которые свойственны переходному периоду в любом социуме. К ним, в частности, относятся:
- неустойчивость - переходные процессы всегда являются неравновесными, нелинейными, для них типичен вероятностный характер развития;
- объективная нецелостность системы - переходная политическая система и экономика характеризуются сочетанием как старых, так и новых форм и отношений;
- альтернативный характер развития - итоги перехода могут быть различными и далекими от первоначально ожидавшихся вследствие борьбы конкурирующих стратегий и решений.
В реальности продолжают сосуществовать, взаимодействовать и конкурировать старые и новые институты, различные представления о "должном" и разные модели желаемого будущего. Из этого следует, что точка невозврата еще не пройдена. Переход к новым общественным отношениям станет необратимым, когда не только институты, но прежде всего философия демократического федеративного правового государства станет неотъемлемой частью системы общественных ценностей, будет определять повседневную политическую и социальную практику. Однако решение этой задачи является непростым и требует длительного времени. Одна из главных причин - то обстоятельство, что спустя четверть века после начала реформ в обществе по-прежнему не сложилось сколько-нибудь единодушного мнения относительно идеологии, целей, методов, результатов и самой необходимости начатых преобразований. Более того, классические представления о сущности современной демократии, федерализма, правового государства серьезно деформируются при соприкосновении с российскими реалиями.
Очевидно, что срок 20 - 25 лет - слишком мал по историческим меркам для полноценного становления институтов демократического федеративного правового государства в стране с давними традициями авторитаризма, унитаризма и правового нигилизма. Этого времени оказалось недостаточно для того, чтобы полностью воплотить в жизнь конституционные планы, но его вполне хватило, чтобы в процессе их реализации накопились разного рода погрешности, неточности, противоречия, недовольство.
Поэтому для исследователей актуальным остается вопрос: насколько фактическая реализация заложенных в Основном законе моделей государственного, политического, экономического, социального устройства является адекватной не только конституционному замыслу, но также общефилософским представлениям о неких "правильных" демократии, федерализме, социальной экономике и правовом государстве. Одним из важнейших практических инструментов обеспечения должного вектора общественно-политического развития является систематическая сверка координат, позиционирование нынешнего положения страны по отношению к утвержденным Конституцией 1993 г. "целевым показателям" национального проекта по созданию в России подлинно демократического федеративного правового государства.
Как уже отмечалось, конституционное право теснее всех других отраслей юриспруденции связано с политикой <1>. Конституционные нормы остаются абстракцией, если не соприкасаются с политической действительностью.
--------------------------------
<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М., 2007. С. 15.
Из этого следует, что идеальные с теоретической точки зрения конституционные акты, скорее всего, будут мертворожденными. А любая живая, действующая конституция в каком-то смысле всегда несовершенна. Это несоответствие идеальным стандартам является объективным, поскольку "работающая" конституция - это продукт и действующий субъект конкретной исторической ситуации.
Конституция как результат зависимости от предшествующего развития. Очевидно, что никакое новое государственное устройство, правовая система или экономические отношения не вызревают в стерильных условиях.
В институциональной экономике существует теория зависимости от предшествующего развития. Ее основы были заложены в 80-е годы XX в. американскими экономистами-историками Полом Дэвидом (Paul David) и Брайаном Артуром (Bryan Arthur), которые сосредоточили внимание на проблемах институциональной инерции, т.е. на изучении того, почему институциональные новации далеко не всегда возможны в сложившейся экономической системе.
Этот подход тесно связан с теорией самоорганизации порядка из хаоса (синергетикой), разработанной нобелевским лауреатом по химии 1977 г. И.Л. Пригожиным. Согласно этой концепции в развитии общества чередуются периоды эволюции, когда инерцию движения изменить нельзя, и периоды нестабильности, когда в траектории возникают "точки ветвления" (бифуркации), обеспечивающие возможность спонтанного выбора <1>. Исходя из концепции зависимости от предшествующего развития, "новизна" любого принимаемого основного закона не может быть абсолютной, а его конструктивный потенциал всегда будет ограничиваться инерцией системы, в которой производятся изменения. Более того, динамичный баланс традиционного и нового является объективно необходимым, поскольку позволяет государству, обществу, культуре развиваться и отвечать на вызовы времени, не теряя своей национальной идентичности. Поэтому "шаг новизны" в конституционном и политическом творчестве принципиально не может быть больше какого-то предела, даже если архитекторы нового мира имеют намерение начать все с чистого листа.
--------------------------------
<1> Когда исследователи говорят об исторической случайности, они имеют в виду именно бифуркационные точки истории - те ее моменты, когда происходит выбор какой-либо одной возможности из веера различных альтернатив. Выбор в таких ситуациях практически всегда происходит в условиях неопределенности и неустойчивости баланса социальных сил. Поэтому при бифуркации судьбоносными могут оказаться даже мелкие субъективные обстоятельства (см.: Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса. Новый диалог человека с природой / Пер. с англ. М., 1986).
Известно, что Конституция 1993 г. не была плодом согласия элит и потому не стала в полном смысле слова "общественным договором". Тем не менее особенности ее конструкции, наличие специальных внутренних механизмов позволили превратить спорный документ в платформу для последующего формирования широкого гражданского согласия.
Как ни парадоксально, но одним из существенных факторов сохранения стабильности конституционного акта стала его так называемая внутренняя противоречивость, которая на протяжении более 20 лет является объектом критики со стороны правоведов. Однако то, что юристам-теоретикам представляется недостатком, требующим немедленного исправления, выглядит абсолютно адекватным и эффективным решением проблемы с точки зрения общественно-политических наук.
Пресловутая "внутренняя противоречивость" Конституции РФ, с одной стороны, объективно отражает общий контекст переходного периода, а с другой стороны, является следствием стремления максимально учесть и сохранить базовые ценности, значимые для различных слоев российского общества: например, зафиксированные в Конституции различия в наименовании субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65); формальные различия в статусе республик и других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5, ч. ч. 1 и 2 ст. 66); наличие сложносоставных субъектов Федерации и, соответственно, коллизии между принципом равноправия субъектов Федерации и вхождением одного равноправного субъекта в состав другого (ч. ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 4 ст. 66); одновременное существование административно-территориального принципа и "рудиментов" национально-территориального принципа государственного устройства; определенная асимметрия в устройстве Федерации и т.д. Перечисленные особенности - не недостаток Основного Закона, а отражение общего контекста переходного периода и одновременно конституирование правовых и институциональных форм, существующих в действительности.
Кроме того, включение в текст Конституции РФ различных идей и принципов, которые в целом поддерживаются большинством населения, позволило в сложнейший период октября - декабря 1993 г. сформировать точки общественного согласия, предотвратить развитие раскола в обществе и обеспечить жизнеспособность нового Основного Закона. Тот факт, что набор этих идей с теоретической точки зрения может выглядеть противоречивым, не отменяет его ценности как базы для широкого общественного согласия. Более того, включение формально противоречивых позиций в "общественный договор" является одним из методов примирения конфликтующих сторон. Фактически в российской Конституции был реализован известный принцип взаимной безопасности: когда противостоящие элиты или различные группы расколотого общества убеждаются, что основной закон государства равным образом защищает их права и содержит идеи, против которых трудно возразить, они становятся заинтересованными в сохранении этого документа как инструмента взаимного сдерживания, основы для налаживания диалога и достижения консенсуса <1>.
--------------------------------
<1> Dahl R. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, 1971.
Самореализующиеся конституции. Новая российская Конституция принималась в условиях масштабных общественных перемен. Одна из существенных проблем устойчивости конституций в трансформирующихся обществах заключается в том, что в переходный период объективно отсутствует согласие как между приверженцами старого и нового, так и между самими сторонниками изменений, придерживающимися разных точек зрения относительно идеологии, стратегии и тактики перемен. В результате основной закон возникает не как закрепление свершившегося общественного консенсуса, а как ядро кристаллизации новой структуры общества, нового государственного и экономического устройства.
Для того чтобы образ желаемого будущего не остался благим пожеланием, а был реализован на практике, конституция должна обладать особыми свойствами, которые позволяют "переформатировать" реальность в соответствии с новыми принципами и противостоять неблагоприятному влиянию отживающих институтов и отношений. Западные правоведы и политологи именуют такого рода конституции жизнеспособными, или самореализующимися (англ. self-enforcing constitutions).
Самореализующаяся конституция является не только моделью будущего, которая постулирует цели и ожидаемые результаты начатых изменений, но и особым инструментом управления, который при должном использовании обеспечивает успешное решение поставленных задач.
Должное использование является ключевым условием, поскольку очевидно, что в процессе практической работы ошибки исполнителя могут повлиять на чистоту конституционного замысла. Исходя из этого, не только в Российской Федерации, но и в любой другой стране в период трансформационного перехода государство и общество должны прилагать специальные усилия, для того чтобы сохранять "чистоту идей" конституции, воспитывать граждан в уважении к ней, а также обеспечивать стабильность конституционного акта.
Конституция РФ 1993 г. с момента своего рождения отличалась такими качествами, как устойчивость и жизнеспособность, поскольку изначально включала в себя набор стимулов, процедур, инструментов, обеспечивающих самосохранение. С одной стороны, это жесткое закрепление основополагающих принципов, включая усложненный порядок внесения изменений в текст Основного Закона. С другой стороны, это отсутствие запретов для самого широкого политического творчества в существующих конституционных рамках.
Как подчеркивает Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, гигантское завоевание Конституции 1993 г. состояло в том, что она закрепила прочность государственных конструкций и одновременно сохранила пространство для свободы внутри этих прочных конструкций. В этом ее огромное отличие от предыдущих основных законов. Дело не только в новом качестве человеческих свобод - дело и в новой прочности государства.
Целостность СССР могла сохраняться только в условиях идеологической диктатуры, потому что в советской Конституции был заложен "динамит" суверенитетов, пресловутых прав наций на самоопределение вплоть до полного отделения. Конституция РФ 1993 г. разрушила зависимость между проблемой государственной целостности и идеологическим диктатом. Прочность государства оказалась возможной вне диктата каких бы то ни было идеологий. Вместо защиты идей возникла защита страны как таковой, страны как данности. Именно Конституция РФ 1993 г. стала главным средством безусловной и универсальной юридической легитимации государства как единства территории, проживающего на ней населения и механизмов исторического воспроизводства и развития общества <1>.
--------------------------------
<1> Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007.
Наряду со структурами и процедурами, позволяющими сформировать эффективные институты государства, Конституция РФ содержит реальные механизмы, устанавливающие эффективные пределы бюрократии, постоянно стремящейся распространить свою экспансию на все сферы жизни общества. Не случайно теоретики общественного выбора часто называют конституции "клеткой для Левиафана".
Роль элит в реализации конституционного проекта будущего для России. Какими бы совершенными механизмами "самозащиты" не обладала конституция, ей нужна поддержка государства и общества, для того чтобы избежать деформации основополагающих идей и принципов и обеспечить их адекватную реализацию. К примеру, отсутствие консенсуса по поводу "правильной" модели федерализма привело к тому, что в России одновременно внедряются в жизнь три конкурирующие концепции - кооперативная, параллельная и унитарная, порождая многочисленные противоречия и правовые коллизии. В экономической сфере тоже сложились три различные модели развития: экспортно-сырьевая, индустриальная высокотехнологичная и отдельные элементы инновационной экономики. Несмотря на общее согласие относительно необходимости перехода к модели инновационного развития, на практике доминирует экспортно-сырьевая ориентация.
Очевидно, что процесс "выращивания" новых институтов и отношений требует систематического, вдумчивого и внимательного подхода со стороны государства, поскольку никакая "невидимая рука рынка" не поможет в такой ситуации сделать адекватный выбор или преодолеть возникшие провалы. Особое значение имеет уровень конституционной культуры и ответственности элит, поскольку в силу своего положения именно эта часть общества располагает возможностью выбирать из альтернативных вариантов, непосредственно влияя на результаты реализации конституционного проекта будущего для России. Обладая властными полномочиями, элиты могут направлять ресурсы на осуществление выбранной стратегии, придавать своим решениям большой запас инерционности, делая процесс практически необратимым. Поэтому ответственность лиц, принимающих решения, приобретает особое значение. Ведь в случае выбора неэффективной стратегии страна может попасть в так называемую институциональную ловушку, что ставит под вопрос саму возможность дальнейшего развития.
Конструктивный потенциал действующей Конституции РФ. С одной стороны, к настоящему времени принято не более 60% от общего числа федеральных законов и других нормативных правовых актов, необходимых для развития конституционных положений. С другой стороны, нормы Основного Закона государства не содержат прямых запретов на политическое творчество, включая изменение порядка формирования Совета Федерации, введение института "правительства парламентского большинства" или перераспределение полномочий между ветвями и уровнями власти. Не исчерпаны и такие правовые механизмы совершенствования Конституции РФ, как решения Конституционного Суда РФ.
Различные политические силы, поставленные в жесткие конституционные рамки, не оставляют попыток изменения или ревизии действующей Конституции, поскольку не видят иной возможности создать условия для реализации собственных моделей развития государства, отличных от предписанных Основным Законом страны.
Политический лозунг изменения (отмены) действующей Конституции особенно часто звучал в период правительственных кризисов и конфликта властей (осень 1998 г. - весна 1999 г.) и в период становления новой президентской политики (начало 2000 г.).
Социально-политический контекст того времени характеризовался следующими особенностями: раскол политической элиты на федеральном уровне, формально проявившийся в виде конфликта ветвей власти; объективное изменение сложившейся системы сдержек и противовесов между конкурирующими группами элит; использование методов "тихой юридической революции" как инструмента борьбы за политическое доминирование; неразвитость правового сознания населения, усталость и разочарование людей, вызванные отсутствием социально значимых результатов реформ и ясных перспектив. Эти социально-психологические факторы стимулируют возникновение в обществе настроений нетерпения, стремление изменить ситуацию с помощью "простых" решений (поменять правительство, упразднить Совет Федерации, изменить Конституцию).
Вопрос о важности сохранения в неприкосновенности действующей Конституции России может быть рассмотрен в более широком социально-политическом ракурсе. В частности, важно понять, что конкретно не устраивает инициаторов идей "усовершенствования" Основного закона: принципиальные основы конституционной модели будущего для России (гражданские и экономические свободы; демократическое, правовое, федеративное, социальное государство; экономика благосостояния и т.д.) либо тактика конкретных действий по достижению поставленных конституционных целей?
Если речь действительно идет о принципиальных разногласиях, о неприятии основополагающих принципов Конституции и существует серьезная социальная поддержка такого рода настроений, тогда этот вопрос необходимо вынести на широкое общественное обсуждение. Если же дело касается дискуссий элит по поводу разного видения тактики развития страны, тогда ради этого менять Конституцию не следует - достаточно изменить законы или установить новые политические обычаи и традиции <1>. В любом случае важно помнить, что устойчивые государства и элиты, заинтересованные в государственной целостности, стараются избегать конституционных ревизий, поскольку даже небольшое формальное вмешательство может привести к "десакрализации" Основного закона и открыть "ящик Пандоры" политической нестабильности.
--------------------------------
<1> Попытки изменения Конституции РФ во многом связаны с возвращением в общественное сознание старого принципа, гласящего: "Разрешено только то, что прямо поименовано в законе. Все остальное запрещено". Следуя этой логике, любая практика не может иметь места, если она непосредственно не закреплена нормативным актом. Видимо, поэтому многие федеральные законы стали напоминать детальные инструкции и регламенты.
Как показывает опыт развитых зарубежных государств, задачи модернизации сложившейся структуры государственного управления или изменения стратегии социально-экономического развития могут быть решены без пересмотра конституции. Напротив, именно апелляция к идеям неизменности основного закона повышает легитимность принятых решений, подчеркивает поступательность и преемственность развития страны. Выше уже отмечалось, что с технической точки зрения для достижения поставленных целей в рамках действующей Конституции достаточно консенсуса политических сил, установления новых правовых обычаев и политических традиций, а также принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Вопросы и задания для самоконтроля
Когда появились первые писаные конституционные проекты в России?
В чем отличие Конституции 1918 г. от Конституции 1925 г.?
Какая Конституция РСФСР включала Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа?
В какой Конституции РСФСР наиболее полно отражено федеративное устройство России?
В какую Конституцию РСФСР была включена норма о сохранении партии как основы всей государственной структуры?
Каковы особенности принятия и содержания Конституции РФ 1993 г.?
Раздел III. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 4. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие конституционного строя
В правовой науке "конституционный строй" понимается как система общественных, экономических, политических и правовых отношений, которые устанавливаются и охраняются конституцией и всей системой конституционного права в целом.
Понятие "конституционный строй" тесно связано с конституционализмом как политико-правовой доктриной и одновременно с системой правления, основанной на идеалах демократии: верховенстве права в жизни общества и государства; верховенстве и определяющей роли конституции в правовой системе, ее прямом действии; признании прав и свобод человека высшей ценностью, обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; прямом участии народа в осуществлении власти; подчиненности интересов институтов государства интересам народа и др.
Не всякий государственный строй является конституционным. Для этого требуется как минимум наличие конституции, закрепление в ней основных принципов устройства общества и государства, а также стремление общества и власти жить и действовать по конституционным устоям.
До начала 1990-х годов понятие "конституционный строй" в отечественном законодательстве не использовалось. Советские Конституции оперировали понятиями "общественное устройство", "основы общественного строя и политики". В конституциях зарубежных социалистических стран также применялись схожие термины: "общественный строй", "политический строй", "общественно-экономический строй".
В конституционном законодательстве бывшего Союза ССР понятие "конституционный строй" впервые возникло в связи с изменением редакций ст. ст. 6 и 7 Конституции СССР 1977 г. (март 1990 г.), когда одновременно с введением многопартийности устанавливался запрет на создание и деятельность партий, организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение "советского конституционного строя". Вслед за союзным центром I Съезд народных депутатов РСФСР внес аналогичные изменения в Конституцию РСФСР 1978 г. (июнь 1990 г.).
Разработка проекта новой Конституции России сопровождалась существенным изменением подходов к регулированию основ общественного строя. Была предложена принципиально новая концепция конституционного строя России. В ее основу были положены идеи верховенства права, политического плюрализма, прав и свобод человека как высшей ценности, разделения властей, свободы частной собственности, предпринимательства, конкуренции, которые ранее отвергались теорией и практикой советского государственного социализма.
Действующая Конституция РФ впервые использует понятие "основы конституционного строя". В предыдущих российских конституциях первые главы, закрепляющие общие положения, характеризующие сущность основных государственных и общественных институтов, назывались по-разному: в Конституции РСФСР 1918 г. - "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа", в Конституции РСФСР 1937 г. - "Общественное устройство", в Конституции РСФСР 1978 г. - "Основы общественного строя и политики РСФСР".
В гл. 1 действующей российской Конституции "Основы конституционного строя" юридически закрепляют конституционный статус государства, его основные сущностные характеристики, устои и принципы, в соответствии с которыми организованы и функционируют все основные государственные и общественные институты.
Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 Конституции РФ, составляют нормативную базу для остальных положений Конституции, всей системы действующего законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Это означает, что другие главы Конституции содержат нормы, развивающие, конкретизирующие исходные принципы, в частности, устанавливающие компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, порядок принятия ими властных нормативных правовых и индивидуальных решений, права и обязанности граждан, иных субъектов права, закрепляющие юридические и другие гарантии реализации основ конституционного строя.
Принципиальная новизна основ, на которых с принятием новой Российской Конституции базируется устройство государства и общества (конституционного строя) Российской Федерации, состоит в признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Отныне центральное место в системе отношений, охватываемых понятием "конституционный строй", занимает человек, его конституционно-правовой статус, его жизнь, честь, достоинство и свобода, личная неприкосновенность, естественное и неотчуждаемое право быть собственником.
Как подчеркивает В.Е. Чиркин, "для человека не очень существенно: сколько сессий и как проходят заседания парламента, как преодолевается вето президента и т.д., хотя и такие вопросы имеют свое значение. Его интересуют прежде всего основы существующего порядка, социально-экономические условия жизни, проблемы жизнеобеспечения и развития как личности в демократических условиях нормального, организованного общественного и государственного строя" <1>.
--------------------------------
<1> Чиркин В.Е. Основы конституционного строя как фактор устойчивого развития России // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. N 1 (33). С. 114.
В соотношении "государство - человек" поменялись акценты. Признание, соблюдение, а также защита прав и свобод человека становятся конституционной обязанностью государства. Следовательно, в любых ситуациях права и свободы личности не могут приноситься в жертву интересам отдельных властных структур. Соблюдение закона, уважение прав и свобод других лиц - одна из основных конституционных обязанностей каждого гражданина России.
Основы конституционного строя обычно подразделяют на группы в зависимости от сферы устанавливаемых ими общественных отношений.
Первую группу составляют принципы, определяющие конституционный статус Российской Федерации, основы организации государственной власти. К ним можно отнести конституционные характеристики государства, закрепленные в ст. 1 Конституции РФ: демократический, федеративный, правовой характер государства, республиканскую форму правления. К этой же группе относятся государственный суверенитет и разделение властей как основополагающий принцип организации деятельности органов государства.
Во вторую группу входят принципы, определяющие конституционный статус человека и гражданина, основы взаимоотношений личности, общества и государства. Это признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, установление обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а также право на гражданство, его неотъемлемость, принципы единого и равного гражданства, равноправия граждан.
В третью группу обычно включают основы конституционного строя, устанавливающие общие принципы гражданского общества и его основные институты: социальный характер государства, свободу экономической деятельности, многообразие и равную защиту различных форм собственности, местное самоуправление, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, светский характер государства.
Основы конституционного строя иногда определяют и как наиболее общие принципы конституционного права. Они составляют каркас конституционного права и определяют его творческое воздействие на все отрасли права.
Следует отметить, что между терминами "основы" и "принципы" нет непреодолимой "китайской" стены. Принцип есть некое начало, руководящая идея, в которой отражаются объективные закономерности, потребности общественного развития.
Термин "основы" употребляется в философском смысле для характеристики сущности явления. В предметном поле конституционного права термин "основы" подчеркивает особенности и специфику конституционного регулирования общественных отношений, указывает на источник <1>, то главное, на чем базируется определенное явление <2>. Свою конкретизацию основы получают в конституционных принципах.
--------------------------------
<1> См.: Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы. Саратов, 1979. С. 45.
<2> См.: Ржевский В.А. Общественный строй развитого социализма. Конституционное содержание, структура, регулирование. М., 1983. С. 68 - 69.
Следует отметить, что современный российский конституционный процесс характеризуется рядом особенностей. Во-первых, налицо усиление непосредственно-регулирующего воздействия Конституции на все основные сферы социального и общественного развития. Во-вторых, наблюдается постепенное исключение из Конституции норм, носящих преимущественно политико-идеологический характер. Так, например, исключение термина "политическая система" из механизма конституционного регулирования устоев российского общества не означает, что политическая система как реальность и научная категория не существует. В условиях правового государства существенно меняется роль политических институтов (партий, общественных организаций и массовых движений) и других звеньев политической системы в механизме осуществления власти. Становление подлинно гражданского общества в России объективно предопределяет роль и место Конституции в утверждении общепризнанных человеческих ценностей. Конституция должна не только установить пределы действия государства, его органов и их "вмешательство" в гражданское общество. Социальное назначение Конституции состоит в создании юридических основ незыблемости гражданского общества. Именно конституционный строй призван гарантировать развитие демократических начал самоуправления во всех сферах жизнедеятельности общества. Если в обществе тверды ценности, которые не может изменить любая власть, значит, оно является поистине гражданским обществом.
Конституционный строй должен способствовать общественному прогрессу, а не служить тормозом на пути развития общества или быть антирегулятором.
Сущность строя находит свое выражение в социально-экономических, культурных и политических отношениях. Государство воздействует на строй посредством прежде всего конституционного регулирования <1>. Объектом последнего является не весь общественный строй, а лишь его основы: власть, суверенитет, права и свободы человека, собственность, составляющие устои любого общества. Конституционные предписания, направленные на правовое оформление основных общественных отношений, образуют своего рода нормативную "платформу" конституционного строя.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Страшун Б.А. Конституционное (государственное) зарубежных стран: Учебник: В 4 т. М., 1993. Т. 1. С. 127.
Основам конституционного строя придается необратимый характер с целью полного исключения возможности их ревизии и "свертывания" с помощью текущего (неконституционного) законодательства или иным способом. Способом придания необратимости основам конституционного строя является закрепление в гл. 1 Конституции РФ верховенства Конституции в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, а также установление особого порядка внесения поправок (изменений и дополнений) в эту главу. Основы конституционного строя Российской Федерации могут быть отменены, изменены или дополнены только самим народом в процедуре референдума либо специально созываемым для этих целей Конституционным Собранием (ст. 135 Конституции РФ).
§ 2. Человек, его права и свободы как высшая ценность
В основе любой конституционной модели отношений государства и общества лежит сложный набор идей и концепций, отражающих динамично меняющееся понимание "должного" баланса таких ценностей, как свобода и ответственность, права и обязанности, интересы личности и общества, интересы общества и государства и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/102/) тексты основных актов конституционного права о правах и свободах человека и гражданина.
Как справедливо указывает В.Т. Кабышев, "советское конституционное законодательство при закреплении устоев общественного строя исходило из постулата "государство - общество - личность". Во главу угла российского конституционного строя положена принципиально иная концепция - "человек - общество - государство" <1>. Поэтому конституционный строй России утверждает права и свободы человека как высшую ценность. Не власть, а человек - главное достояние демократической России. Не человек должен служить власти, а власть должна ему служить и стоять на защите прав и свобод человека. Долгое время в советский период человека провозглашали высшей социальной ценностью. Лейтмотивом идеологии "государственного социализма" был лозунг: "Все во имя человека, все для блага человека". Однако практика реального социализма, в сущности, на первое место ставила интересы государства, его могущество. Теперь в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека состоит главная обязанность государственной власти. Такова одна из основ конституционного строя Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России // Конституционное развитие России. Саратов, 1993. С. 5; Конституционное право РФ: Лекции / Отв. ред. В.Т. Кабышев, Е.В. Колесников. Саратов, 1995. С. 54.
Впервые в истории нашей страны отечественная конституционная модель действительно выстроена на главном императиве современного мира - гуманизм и права человека. Закрепляя в ст. 2 принципиальное положение, согласно которому "человек, его права и свободы являются высшей ценностью", а "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", Конституция РФ тем самым декларирует отличное от советских времен понимание взаимоотношений государства и личности, выдвигая на передний план именно личность. Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 94.
В основу действующей российской Конституции положена доктрина естественного происхождения прав и свобод человека. Гражданин Российской Федерации получает свои права в силу рождения, а не потому, что они дарованы государством. Из этого следует, что в отличие от прежних времен государство не может лишить прав своих граждан, в том числе не может лишить гражданства (тогда как в СССР подобная практика существовала повсеместно).
При этом неотчуждаемость основных прав и свобод означает, что они составляют минимальную неотъемлемую свободу и отчуждение хотя бы части этой свободы в пользу власти приводит к несвободе, является опасным для свободы, делает власть деспотической. Конституционность Российского государства предполагает, что государственная власть не может обладать полномочиями, приобретенными за счет основных прав и свобод человека. Естественные и неотчуждаемые права и свободы - это безусловные притязания на свободную самореализацию индивида в обществе и государстве <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 28 - 29.
Как подчеркнул в своем Постановлении Конституционный Суд РФ, "все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, включая законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией Российской Федерации государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5371.
Если в конституциях авторитарных режимов приоритет в отношениях государства и общества был отдан государству, которое на практике стремилось к бесконечному распространению контроля над жизнью общества, вплоть до контроля над каждой личностью, то в демократических конституциях на первом месте стоят интересы общества и человека, а государство является инструментом общественного управления и обеспечения гарантий прав и свобод граждан.
Как отмечает Б.С. Эбзеев, отечественная конституционная реформа конца 1980-х - начала 1990-х годов была призвана прежде всего юридически высвободить общество из-под диктата государства. При этом было необходимо не только конституционно закрепить, но и обеспечить реальный приоритет гражданского общества и определить формы его самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России. М., 2013. С. 76.
На практике становление должного баланса отношений личности - гражданского общества и государства происходит достаточно сложно и противоречиво, особенно в странах, переживающих переход от авторитарных режимов к демократии. Не последнюю роль в этом играет то обстоятельство, что в общественном сознании часто сливаются воедино два понятия - государство как высшая ценность и государство как аппарат управления, как бюрократия. В результате нередко происходит подмена смыслов, которая ведет к "провалам" демократии и ослаблению государства.
С одной стороны, бюрократия, стремясь избежать контроля со стороны общества, пытается поставить знак равенства между собой и государством, между частными интересами отдельных лиц и интересами государства. Следствием бесконтрольности и неприкосновенности чиновничьего аппарата являются неэффективность государственного управления, отсутствие свободы и несправедливость в общественных отношениях. Как писал нобелевский лауреат Дж. Бьюкенен, "такие черты, как фаворитизм, дискриминация (как в пользу, так и против отдельных лиц), произвольная классификация граждан по тому или иному признаку, почти неизбежно присущи любой системе, ставящей людей в зависимость от бюрократов..." <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Нуреев Р.М. "Угроза Левиафана" // Бьюкенен Дж. Сочинения / Пер. с англ. Сер. "Нобелевские лауреаты по экономике". М., 1997. Т. 1. С. 471.
С другой стороны, проактивно <1> настроенная общественность в своей справедливой борьбе с диктатом бюрократии способна дойти до отрицания ценности государства. Но государство - это не просто органы власти или система управления. Как отмечает С.В. Степашин, государство - это прежде всего основа идентичности российского народа и ценность, которую следует оберегать и защищать. И если в отечественной традиции такие термины, как "бюрократия", "чиновники", "аппарат", несут с собой отчетливо негативный оттенок, то понятие "государство" сопряжено с целым комплексом позитивных смыслов и положительных эмоций <2>.
--------------------------------
<1> Проактивность - способность активно осуществлять выбор цели, средства ее достижения, адекватные цели, подчинять этой цели свои стремления, мысли, чувства, действия, проявлять инициативу, отвечать за себя, за действия своих последователей, за осуществление поставленной цели и решение соответствующих ей задач (см.: Социологический словарь Socium (Электронный ресурс). 2003).
<2> Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 35.
Фактически в советских конституциях на самом высоком уровне был закреплен не диктат государства как такового, а диктат партийного и административно-бюрократического аппарата. История последних лет существования СССР наглядно показала, что не государство, а именно правящая бюрократия в конечном счете не смогла справиться с масштабным социально-экономическим и политическим кризисом в стране. Более того, именно она вызывала главное раздражение и недовольство общественности.
Как вспоминал В.А. Медведев, "осуществление нового политического курса во многом упиралось в необходимость кадровых перемен в центре и на местах... Нужны были новые люди, не отягощенные старыми представлениями, формами и методами работы" <1>.
--------------------------------
<1> Медведев В.А. В команде Горбачева: взгляд изнутри. М., 1994. С. 69.
Или, к примеру, 18 сентября 1990 г. в приложении к газете "Комсомольская правда" вышла в свет знаменитая работа лауреата Нобелевской премии по литературе А.И. Солженицына "Как нам обустроить Россию. Посильные соображения", в которой писатель-публицист заявлял, что "часы коммунизма пробили", и страстно призывал к переменам: "зачем нам еще цепляться за централизованную холостую, идеологически "регулируемую" экономику, приведшую всю страну к нищете? - только чтобы содержать паразитический аппарат, иначе ему не останется и последнего оправдания?" <1>.
--------------------------------
<1> Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения // Комсомольская правда. 1990. 18 сентября. Приложение. Специальный выпуск.
Однако борьба с диктатом КПСС и административно-бюрократическим стилем управления, объективно необходимая для выживания страны в условиях масштабного социально-экономического кризиса, привела к непредвиденному результату - слабеющая партийная бюрократия попыталась воспользоваться механизмами государственного принуждения, для того чтобы сохранить систему в неизменности, но попытка государственного переворота, предпринятая ГКЧП, стала катализатором мгновенного распада СССР. Россия также была затронута последствиями этого распада, поэтому многие проблемы, связанные с качеством и эффективностью реформ 1990-х годов, в основе своей имеют объективную слабость государственных институтов того времени, поскольку систему государства приходилось выстраивать и укреплять непосредственно в процессе работы по реформированию экономики и общественных отношений.
По мнению известного политического экономиста Ф. Фукуямы, либеральные реформы во многих странах не принесли желаемых результатов именно потому, что в погоне за максимальной либерализацией ученые и политики смешивали два измерения государства - его дееспособность (способность эффективно выполнять свои функции) и его силу (способность к ничем не ограниченному властному принуждению). Стремясь максимально "сократить государство", чтобы обеспечить необходимый "прирост свободы", реформаторы упускали из виду, что либерализация вне рамок эффективно функционирующих сильных государственных институтов чаще всего проваливается.
Как отмечал Ф. Фукуяма, одной демократии для создания эффективного государства, способного осуществить необходимые социально-экономические трансформации, абсолютно недостаточно. Если в наличии нет эффективных институтов, работоспособной политической системы и необходимого набора базовых общественных ценностей, то результатом самых демократических выборов становится возникновение формально легитимных, но абсолютно бесполезных структур <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Волошин О. Государство только начинается (О круглом столе журнала "Эксперт" с участием Фрэнсиса Фукуямы) // Эксперт - Украина. 2006. 23 октября. N 41 (90).
В юридическом оформлении конституционных и иных прав граждан важную роль играет международное сообщество народов в лице их государств, выработавшее общепризнанные принципы и нормы международного права, действующие в России в соответствии с ее Конституцией. Как отмечает В.А. Четвернин, в области прав человека сложилась и действует система международных соглашений и механизмов контроля за их исполнением. Важнейшими для доктрины и практики прав человека в России являются Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., другие пакты о правах человека и особенно Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В силу положений ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ это позволяет воспринимать содержание Конституции с позиции международных стандартов права в области прав человека <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев и др.; Рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. С. 27.
§ 3. Политические основы конституционного строя
Российской Федерации
Статья 1 Конституции РФ закрепляет конституционно-правовой статус Российского государства и его основные сущностные проявления. Данная норма содержит все три основных элемента формы государства: демократический политический режим, федеративную форму государственного устройства и республиканскую форму правления. Вместе с этими тремя основными элементами формы государства ст. 1 Конституции РФ содержит еще одну важную характеристику России - правовое государство.
Демократическое государство. Демократический политический режим означает, что власть в государстве осуществляет народ, а каждый отдельный гражданин участвует в управлении государственными и общественными делами, в стране реально обеспечивается приоритет прав и свобод человека перед правами и интересами государства, действует принцип разделения властей, гарантируются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, свобода экономических отношений.
Демократизм обеспечивают конституционные нормы об основных правах человека и гражданина, в том числе политических, о гарантиях их обеспечения, демократическом характере федеративных отношений, формировании, компетенции и порядке деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Конституционная теория анализирует в основном природу и практику реализации конституционного механизма государственной и политической власти. Но для понимания конституционных форм осуществления власти в государстве необходимо сделать ряд пояснений методологического плана и уточнений о категориальном аппарате науки.
Юридическая и политическая науки четко различают понятия "социальная власть" как общее родовое явление, ее разновидности - "общественная власть", "государственная власть", "власть народа", т.е. народовластие как выражение фактической и юридической принадлежности всей власти народу.
Власть как общественное явление есть внеисторическая категория, имманентно присущая человеческому обществу. Власть - постоянный спутник общества. Без власти общество существовать не может.
Власть проявляется как функция по руководству действиями членов человеческого коллектива. Применительно к государству она (государственная власть) выступает как государственное руководство обществом со стороны господствующего класса.
Сущность государственной власти всегда определялась реальным соотношением социальных сил в обществе.
Различные аспекты данной проблематики постоянно находятся в центре исследований юридической науки. Необходимо отметить, что конституционная формула "власть народа" включает в себя государственную власть и общественную власть как различные формы единой по своей социальной сущности власти многонационального народа России. Такое понимание народовластия помогает уяснить и понять конституционный механизм осуществления государственной власти.
Конституция России исходит из принципа, согласно которому ее многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Данное конституционное установление определяет верховенство и полновластие многонационального народа России.
Конституционные ориентиры, выдвинутые на современном этапе развития России, преследуют цель - утвердить свободу, права человека и его достойную жизнь, возродить Россию. В достижении данной цели немалая роль принадлежит и системе народовластия. Ибо наш исторический опыт свидетельствует, что именно структура власти, ее окостеневшая система, господство командно-приказного метода являлись тормозом всех начинавшихся прогрессивных преобразований.
В цивилизованном обществе всегда стоит задача, как достичь такого состояния, чтобы осуществление власти не воспринималось отдельными должностными лицами лишь только как их привилегия. В демократическом правовом государстве власть должна быть подчинена интересам человека и общества.
Поэтому необходимо создать такой конституционный механизм власти, который полностью исключил бы произвол, тиранию, безграничное всевластие бюрократии, возможность возрождения любого культа личности. Ни в одной из советских конституций, в том числе и в Конституциях РСФСР, не было положения, содержащегося в ст. 3 Конституции РФ: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону". Подобная норма есть, по сути, один из конституционных запретов к возрождению авторитаризма, она отвечает идеалам и целям истинной демократии гражданского общества.
Народ осуществляет свою власть через различные формы демократии и систему государственных институтов. Возможны три канала реализации власти народа: путем прямого волеизъявления (т.е. непосредственно), через органы государственной власти, а также через органы местного самоуправления. Когда говорят об осуществлении власти народа, то имеют в виду и основные формы демократии: представительную и непосредственную, т.е. прямую. Различают также и конституционный механизм государственной власти.
Одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека является принцип разделения властей.
Доктрина разделения властей своими истоками уходит в Античность (Платон, Аристотель), Средние века (Марсилий Падуанский) и Новое время (Джон Локк и Шарль-Луи Монтескье). В наиболее полном виде эта доктрина была разработана французским просветителем Ш. Монтескье. В своем основном труде - трактате "О духе законов" Монтескье обосновал необходимость разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную.
Такое разделение должно воспрепятствовать сосредоточению верховной власти в руках одного класса или сословия и исключить злоупотребление властью. "Все погибло бы, - писал Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц". В учении Монтескье разделение властей означало разделение не только функций государства, но и политических сил во имя осуществления политической свободы.
Теория разделения властей была рождена идеологами молодой буржуазии в ходе ее борьбы с феодальным абсолютизмом. Впоследствии она подверглась критике со стороны более решительных идеологов буржуазного строя (Ж.-Ж. Руссо). Пришедшая к власти буржуазия соединила на практике учения Монтескье и Руссо. Впервые это соединение было реализовано в Конституции США 1787 г. С момента своего воплощения в мировой Конституционной практике этот принцип прошел длительный и сложный путь развития. В США он, например, трансформировался в принцип "сдержек и противовесов".
Как известно, советское право отрицало необходимость разделения властей. Считалось, что этот концепт непригоден для политической системы социализма из-за несоответствия его основополагающему принципу: "Вся власть Советам!". Хотя в условиях административно-командной системы Советы никогда и не были полновластными органами. Их полновластие полностью подменялось всевластием партийного аппарата.
Начало отрицанию доктрины разделения властей в социалистическом государстве было положено еще К. Марксом. Исходя из социально-классового понимания власти как единой, он сделал вывод о невозможности осуществления принципа разделения властей в будущем социалистическом государстве. Ф. Энгельс считал, что разделение властей есть не что иное, как прозаическое деловое разделение труда в государственном механизме при единстве власти в руках господствующего класса. Это был социально-классовый подход к данной проблеме.
Теория полновластия Советов вуалировала фактическую диктатуру государственно-партийной олигархии, полностью подчинившей себе органы государственного управления и суда. Государство, возвысившись над обществом, подавило его. Налицо было полное огосударствление всей жизни общества. Подход к правам и свободам человека основывался на позициях патернализма со стороны государства.
Разделение властей играет значительную роль в создании и функционировании принципиально иной конституционной системы власти, исключающей рецидивы прежнего советского авторитаризма. В процессе целенаправленного реформирования конституционной системы государственной власти России создаются прочные конституционно-правовые основы защиты от произвола и попрания прав человека, которые, к сожалению, еще имеют место в нашей жизни.
В отечественной литературе долгие годы считалось (и советская конституционная практика это подтверждала), что главной формой осуществления народовластия является представительная форма демократии.
В современных условиях нельзя обойтись как без представительной демократии, так и без прямой демократии. Отсутствие любой из этих форм заметно понижает эффективность осуществления власти народа. Сведение прямой демократии к положению второстепенной, вспомогательной формы объективно понижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой формы демократии представительная демократия получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. конституируется. Новая Конституция РФ на первое место ставит непосредственную демократию. В прежних советских конституциях норма о непосредственном осуществлении власти народом принципиально отсутствовала, поскольку подобный подход не отвечал доктрине административно-командной системы.
Российский конституционализм выделяет следующие институты непосредственной демократии (прямого народовластия): выборы, референдум, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти (референдум, выборы), другие носят консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления их влияние на механизм принятия государственных решений всегда огромно, ибо в них находит выражение воля масс. Конституционно-правовая регламентация институтов прямого волеизъявления народа различна. В Конституции упоминаются практически все вышеперечисленные институты прямого волеизъявления.
Реализация институтов прямого народовластия, имеющих императивный характер (выборы, референдум), регламентируется законами.
В ст. 11 Конституции РФ закреплен механизм осуществления власти. На федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
На уровне субъектов Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Ими являются высшие должностные лица субъектов Федерации <1>, представительные (законодательные) органы государственной власти - законодательные собрания, думы, а также органы судебной власти.
--------------------------------
<1> До принятия Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 406-ФЗ "О внесении изменения в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 18) главы ряда субъектов Федерации (республик) именовались президентами. Указанным актом было установлено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации более не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента РФ. К началу 2016 г. все президенты республик были переименованы в глав республик, за исключением Президента Республики Татарстан.
Конституционной новеллой в механизме осуществления российского народовластия явилось признание местного самоуправления, гарантированного на высшем уровне российского права. Местное самоуправление - это конституционный институт осуществления власти народа самостоятельно в пределах своих полномочий. Конституция РФ в ст. 12 специально подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Создание эффективной системы местного самоуправления - одна из ключевых задач современной России.
90-е годы XX столетия явились поворотным рубежом в конституционном развитии России. Впервые принцип разделения властей был юридически закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Статья 13 Декларации гласит: "Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства". Свое дальнейшее конституционное закрепление этот принцип получил на VI Съезде народных депутатов РФ, а также в ст. 10 новой Конституции РФ: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Конституционное закрепление разделения властей не означает, что три ветви российской государственной власти абсолютно обособлены. Разделение властей означает, что ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой власти. Власть распределена и демонополизирована так, что ни одна из них не сможет подчинить себе другую ветвь власти.
Самостоятельность ветвей власти определяет незыблемость конституционного строя России, являясь конституционной гарантией от возврата к авторитаризму. Разделение властей в России проведено как по горизонтали, так и по вертикали.
Вместе с тем необходимо учитывать следующие особенности реализации принципа разделения властей в Конституции РФ. При создании Конституции РФ 1993 г. разработчиками были сделаны как минимум два исключения в традиционной схеме разделения властей. Во-первых, глава государства был выведен из исполнительной власти. Во-вторых, предполагалось создание целого ряда конституционных органов, формально не относящихся ни к одной из ветвей власти.
Как известно, в период с июня 1991 г. и до принятия Конституции РФ 1993 г. российский Президент возглавлял систему исполнительной власти. Такая же модель сохранялась и в проектах, разрабатываемых Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР/РФ.
В "президентском" проекте, опубликованном в апреле 1993 г., конструкция была иная. Глава государства был выведен из системы исполнительной власти и в тогдашней формулировке фактически представлял особую ветвь власти. Статья 5 "президентского" проекта гласила, что единую государственную власть представляют и осуществляют:
- "глава государства - Президент Российской Федерации;
- законодательная власть - Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации;
- исполнительная власть - Правительство Российской Федерации;
- судебная власть - суды и судьи системы правосудия Российской Федерации..." <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: Проект С.С. Алексеева, С.М. Шахрая // Известия. 1993. 30 апреля.
Чтобы найти баланс между полярными точками зрения на место и роль института президента в системе разделения властей, было решено, что глава государства отныне не входит в исполнительную власть, но и не называет себя отдельной ветвью власти. Президент занимает позицию верховного арбитра, стоит "над" всеми ветвями власти, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
В соответствии с этим новым подходом за Президентом РФ был закреплен относительно небольшой объем полномочий (в процессе разработки эта конструкция в шутку называлась "российской моделью британской королевы").
Однако подобный подход совсем не означал, что президентский пост становился декоративным. Напротив, в ситуации острого конфликта властей стране нужна была сильная, авторитетная фигура, принципиально стоящая "над схваткой" и в силу этого способная быть арбитром. При этом Президент должен обладать достаточными конституционными полномочиями, чтобы принудить конфликтующие стороны к нахождению компромисса.
На основе этого принципиального подхода были сформулированы соответствующие нормы и процедуры, суть которых в общем виде можно выразить так: президент "спокоен", когда в стране все в порядке, и способен активно и порой жестко действовать, если возникают серьезные проблемы и конфликты. Для того чтобы глава государства мог быть эффективным в "экстренных случаях", за ним был конституционно закреплен целый арсенал разнообразных инструментов и возможностей (от права инициировать согласительные процедуры до элементов прямого федерального вмешательства), позволяющих убедить конфликтующие стороны в необходимости компромисса либо принудить их к согласию и тем самым разрешить кризис.
Неоднократно обсуждавшееся в научной и публицистической литературе обстоятельство, что "модель британской королевы" не удалось реализовать на практике <1>, связано с особенностями конкретно-исторической ситуации и характера самого Б.Н. Ельцина: фактически на протяжении всех 1990-х годов в стране не было времени, которое можно было бы назвать "спокойной ситуацией".
--------------------------------
<1> Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996; Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10; Моисеев С. Искушение суперпрезидентской системой // Pro et Contra. 1998. Т. 3. С. 74 - 86; Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // http://www.rumiantsev.ru/kv/27/ и др.
Более того, необходимость продвижения реформ в условиях противодействия оппозиционного парламента и "нейтралитета" колеблющегося правительства вынуждала главу государства брать на себя ответственность за непопулярные социально-экономические решения и принимать соответствующие указы. Кроме того, сразу после принятия новой Конституции России законодатели довольно долго саботировали принятие целого ряда законов, необходимых для реализации конституционных норм. В результате Президент был вынужден своими указами заполнять пробелы в законодательстве с тем, чтобы создавать необходимые условия для претворения в жизнь положений принятой Конституции РФ и формирования предусмотренных ею новых институтов.
При этом в проекте, подготовленном "президентской группой" в апреле 1993 г., указы главы государства не имели силы закона (издание нормативных правовых указов не предполагалось). Однако в итоговом тексте, который был вынесен на референдум, у Президента уже появилось право такие указы издавать. И, как показали дальнейшие события, это было правильное решение.
Как отмечал Н.В. Витрук, который в мае 1993 г. представлял на экспертизу Венецианской комиссии <1> "президентский" проект Конституции, а затем работал в качестве ассоциированного члена этой Комиссии со стороны России, по заключению зарубежных экспертов, форма правления, установленная Основным Законом России, "основана на новой и интересной концепции президентской власти" и определяется в большей степени событиями демократического переходного периода в стране и федеральной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью. По мнению основателя и первого председателя Венецианской комиссии А. Ла Перголы, конституционными установлениями российскому Президенту отводится ведущая роль в сфере высокой политики в соответствии с его статусом гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого - охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает "нейтральную роль" Президента, который выступает в роли политического арбитра в условиях действия принципа разделения властей и не вторгается в сферу судебной власти <2>.
--------------------------------
<1> Венецианская комиссия (офиц. Европейская комиссия за демократию через право, сайт http://www.venice.coe.int) - международный консультативный орган по конституционному праву. Названа по месту проведения сессий - в Венеции (Италия). Образована при Совете Европы в 1990 г. С 2002 г. участниками являются и государства, не входящие в Европейский союз. На 2016 г. членами Комиссии являются все 47 государств - членов Совета Европы, а также Алжир, Бразилия, Израиль, Казахстан, Республика Корея, Киргизия, Косово, Марокко, Мексика, Перу, США, Тунис и Чили; ассоциированный член - Республика Беларусь; наблюдатели - Аргентина, Ватикан, Канада, Уругвай, Япония; участники с особым статусом - ЕС, Палестина, ЮАР.
<2> См.: Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 51 - 52.
Таким образом, в Конституции РФ была закреплена принципиально иная, чем это было ранее, конституционная система государственной власти (ч. 1 ст. 11), которая к тому же имеет отличия и от "классического" варианта реализации принципа разделения властей.
Что касается конституционных органов, стоящих вне системы разделения властей, то речь идет о таких институтах, как Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата РФ и Центральная избирательная комиссия РФ.
Эти структуры не отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, но у каждой из них есть собственная конституционная миссия, своя конституционная задача. Фактически при формировании большинства органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, Конституция РФ предусматривает реализацию принципа "двух ключей". Так, в назначении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ участвуют всенародно избранный парламент и всенародно избранный Президент. Схожая модель применяется при назначении Генерального прокурора РФ или судей Конституционного Суда РФ. Такой подход служит укреплению системы сдержек и противовесов, поскольку обязывает различные ветви и органы власти действовать согласованно для решения стратегически важных вопросов.
Правовое государство. По большому счету правовое государство, каким оно представляется философам, политологам и правоведам, есть идеал, но идеал достижимый. И закрепляя в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ положение о России как о правовом государстве, Основной Закон тем самым провозглашает ориентир конституционного развития и цель такого движения.
К основным признакам правового государства обычно относят:
- верховенство права и закона, поскольку в таком государстве законы должны быть гуманными, соответствующими общечеловеческим ценностям;
- связанность законом самого государства (а значит, всех его органов и должностных лиц, которые в своей деятельности должны руководствоваться законом и не выходить за рамки, им установленные);
- признание, соблюдение и защита прав человека, их приоритет перед правами и интересами государства;
- разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых действует самостоятельно, взаимно уравновешивая и контролируя другие с целью недопущения чрезмерной концентрации полномочий у какого-либо органа или должностного лица;
- свободу экономических, политических и идеологических отношений;
- высокий уровень правовой культуры населения. Каждый человек в правовом государстве соблюдает предписания закона в силу глубокого внутреннего убеждения, а государство создает условия, чтобы исполнение законов соответствовало интересам каждого члена общества.
Закрепление в Конституции РФ в качестве важнейшей конституционной ценности положения о правовом государстве сформировало основу, своего рода матрицу для "пересборки" всех элементов общественной системы на новых основаниях и дало импульс для запуска сложного процесса приведения всего законодательства и правоприменительной практики (а по сути, всей общественной жизни страны) в соответствие с принципами правового государства.
Все законы и другие нормативные акты в стране должны соответствовать указанным принципам. Права человека должны соблюдаться так, как это принято в правовом государстве. Наконец, поколения людей должны привыкнуть к тому, что они живут в правовом государстве и могут требовать, чтобы государство и его органы действовали в соответствии с его нормами, а также соотносить с этими нормами и принципами свое поведение.
Любая конституция не только фиксирует достигнутый обществом уровень государственного и правового развития, но и определяет его цели, формулирует ценностные идеалы, которые должны служить ориентиром в будущем развитии. И Конституция страны, претендующей на заметную роль в цивилизации, где господствует идеология естественных прав человека, не может обойтись без ценностей свободы и демократии, без провозглашения правового государства в качестве идеала, к которому необходимо стремиться. Конституция РФ 1993 г. соответствует характеристикам правового государства в той мере, в какой она:
1) в соответствии с современными стандартами международного права в области прав человека гарантирует систему естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, признает их высшей ценностью для государства;
2) обеспечивает господство права - придает правам и свободам человека и гражданина общерегулятивное значение, подчиняет им законодательную, исполнительную и судебную деятельность государства;
3) устанавливает систему разделения и взаимодействия властей, дающую надлежащие гарантии свободы, соблюдения и защиты прав человека.
Господство права как важнейший аспект правового государства достигается с признанием прав человека высшей ценностью в обществе и государстве, с приданием им общерегулятивного значения. Поэтому господство права "в материальном смысле" включает в себя:
- во-первых, верховенство конституции, гарантирующей надлежащий набор прав человека, закрепляющей общий естественно-правовой статус человека и гражданина;
- во-вторых, всеобщую обязательность соблюдения прав человека;
- в-третьих, конституционное требование правового характера законов (и, соответственно, запрет антиправовых законов) и всей деятельности государства; в контексте признания прав человека высшей ценностью это требование означает ограничение законодательной власти обязанностью признавать, соблюдать и защищать права человека и предполагает, что целью, смыслом и содержанием законодательства должна быть конкретизация прав человека.
Господство права "в формальном смысле" означает:
- во-первых, соблюдение иерархии источников права;
- во-вторых, допустимость только конституционного и законодательного установления пределов свободы индивидов и их объединений по принципу "незапрещенное разрешено" и определения компетенции государственных органов и должностных лиц государства (а также местного самоуправления) по принципу "неразрешенное запрещено".
При этом господство права и верховенство закона распространяются как на сферу правотворчества, правореализации, так и на правоприменительную деятельность.
Идея верховенства закона существует уже не одну тысячу лет. Такие позиции можно найти, например, в трудах античных историков. Как считал древнегреческий философ Аристотель, там, где отсутствует власть закона, нет места и какой-либо форме государственного строя. К сожалению, история Советского государства знает примеры, когда в форму закона фактически был облечен государственный произвол и налицо было правонарушающее законодательство. Трагический опыт 1930-х годов показал, как советский закон был превращен в орудие тоталитарного режима.
Для предотвращения подобного в будущем в Конституцию РФ был заложен специальный механизм, включающий принципы правового государства и верховенства закона. В действующей Конституции РФ данные принципы закреплены в ст. ст. 4, 15 и 16, которые не подлежат пересмотру или отмене, в противном случае это будет означать изменение конституционного строя.
Федеративное государство. Одной из основ конституционного строя России является федерализм. Как известно, этот термин происходит от лат. foedus - союз, соглашение. Первоначально он означал объединение независимых городов в Древней Греции, взаимодействовавших друг с другом для достижения общих целей в самых разных сферах и создававших с этой целью единые органы власти. Понятие включает в себя соотношение между категориями "давать" и "получать": компромисс, который предполагает взаимное согласие и частичный отказ от суверенитета объединяющихся партнеров в пользу преимуществ, восполняющих эту потерю (возможность и необходимость сочетания единства и многообразия).
Современная идея федерализма была обоснована в XVIII в. как способ децентрализации управления, т.е. инструмент демократизации государственного строя. При этом сегодня процесс федерализации может сопровождать как объединение, так и разъединение государственных систем. В основе федеративной концепции заложены не только "технология" регулирования отношений между государством и личностью, между центром и регионами, но и особое, целостное представление о мире и человеке. Например, классическое понимание федерализма тесно связано с персонализмом: обе концепции исходят из идеи множественности социальных ролей единого субъекта.
Федерализм - это не просто один из принципов государственно-территориального устройства России. Это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, юридическая гарантия целостности территории нашей страны и ее составных частей. Всей своей предшествующей историей Россия выбрала федеративный путь развития.
Федерализм как основа конституционного строя России имеет исключительно важное значение для укрепления российской государственности. Именно федерализм отражает стремление миллионов людей разных национальностей жить вместе, поддерживая единство политически и юридически реально существующего самостоятельного целостного государства, не подлежащего расчленению.
Как известно, универсального определения понятия "федерализм" не существует. Более того, например, в американской юридической доктрине федерализм нередко рассматривают как понятие идеологическое и философское. Понятие "федерализм" относится к вопросу многоуровневости власти, сочетающей элементы совместного с центром регионального и местного самоуправления. Он основан на предполагаемой важности достижения как единства, так и многообразия путем примирения, сохранения, поощрения и поддержки самостоятельности и активности в рамках большого политического объединения <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Gagnon A.-G., Keil S., Mueller S. Understanding Federalism and Federation (Federalism Studies). London; New York, 2015; Requejo F., Nagel K.-J. Federalism beyond Federations: Asymmetry and Processes of Resymmetrisation in Europe (Federalism Studies). London. 2010; Watts R. Comparing Federal Systems (Institute of Intergovernmental Relations). 2nd ed. Montreal; Kingston, 1999; Burgess M., Gagnon A.-G. Comparative Federalism and Federation: Competing Traditions and Future Directions. 2nd revised ed. London; Toronto, 1993; King P.T. Federalism and Federation. Baltimore, 1982.
В мире существуют самые разные модели федерализма, каждая из которых имеет свои особенности, сильные стороны и недостатки. Что касается Российской Федерации, то в действующей Конституции заложены основы так называемого "кооперативного федерализма", сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.
Важнейшими для понимания основ конституционного строя России, ее федеративного устройства являются положения ст. 5 Конституции РФ, в ч. 1 которой дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. При этом указанное конституционное положение являет собой практическое применение известного принципа федерализма "единство во множестве". С одной стороны, оно устанавливает, что многообразные по исторически сложившейся форме и национальному составу части федеративного государства (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) отныне являются едиными по своей сути и конституционному статусу образованиями - субъектами Федерации; с другой стороны, этой нормой Конституция гарантирует путем закрепления соответствующих положений в ее специальных статьях сохранение разнообразия существующих государственно-правовых форм, а также исторически возникших наименований всех субъектов Федерации.
При этом единство многообразных по форме субъектов Федерации отражается не только в объединяющем их родовом понятии, но и в том, что Конституция устанавливает равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса, таких как право иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др.
Важнейшим принципом федеративного устройства Российской Федерации является ее государственная целостность. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором: обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории, включающей в себя территории субъектов Федерации (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ); гарантируется единство экономического пространства, не допускающее установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; используется единая денежная единица - рубль; устанавливается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; все субъекты Федерации рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; у субъектов Федерации отсутствует право выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности страны и единства системы государственной власти (ст. ст. 4, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др. Конституции РФ).
На определенном этапе развития отечественного конституционализма залогом такой целостности стал Федеративный договор 1992 г., который затем, выполнив свою историческую миссию, позволил перейти к следующему этапу государственного строительства новой России. Важная роль в этом процессе была отведена закрепленной в абз. 4 ч. 1 разд. II "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ формуле, согласно которой в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют конституционные нормы. Поскольку Основной Закон в части своих норм, закрепленных в ст. ст. 71 - 73, был сформулирован таким образом, что пошел дальше конструкции Федеративного договора, постольку эти конституционные положения фактически сменили Федеративный договор и определили современный вектор развития российского конституционализма. Указанным образом положения Федеративного договора с необходимыми изменениями были, по сути, инкорпорированы в текст Конституции РФ. При этом формально-юридически принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции РСФСР 1978 г. не привело к утрате действия Федеративного договора. В соответствии с положениями ч. 3 ст. 11 Основного Закона "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами...".
Здесь необходимо добавить, что закрепление в процитированной конституционной норме формулы "и иными договорами" сыграло свою важную историческую роль, позволив подписать, в частности, Договор о разграничении предметов ведения с Республикой Татарстан, что, как известно, решающим образом способствовало сохранению территориального единства и единства конституционного пространства нашей страны <1>.
--------------------------------
<1> На это обстоятельство обратили внимание и зарубежные исследователи. Так, К.Е. Граней, первая из западных специалистов посвятившая книгу особенностям конституционно-правового статуса Республики Татарстан в рамках российского федерализма, отмечает, что благодаря взвешенной политике федерального центра и большой работе, проделанной органами власти Татарстана, "проект Татарстанского суверенитета" (Tatarstan's "sovereignty project") демонстрирует пример обуздания центробежных тенденций, "самоограничения автономии и выступает не угрозой территориальной целостности России, а играет положительную роль, наполняя российский федерализм подлинным смыслом" (см. подробнее: Graney K.E. Of Khans and Kremlins: Tatarstan and the Future of Ethno-Federalism in Russia. Plymouth, 2009).
В рецензии на эту работу Б. Резвани подчеркивает: "главный вывод Кэтрин Граней заключается в том, что "проект Татарстанского суверенитета" не только способствовал целостности России, но и развивает форму российского федерализма в положительную сторону". Ключевую роль в этом сыграла возможность договорных отношений с федеральным центром: Татарстан получил высокую степень свободы в своих внутренних делах, а Россия, благодаря Татарстану, - международные связи с Организацией исламского сотрудничества (OIC) и мусульманскими странами. Татарстан стал хорошим примером для других субъектов Федерации, демонстрирующим, как можно реализовать свой суверенитет в пределах Российской Федерации (см.: Rezvani Babak (University of Amsterdam). Katherine E. Graney. Of Khans and Kremlins: Tatarstan and the Future of Ethno-Federalism in Russia. Plymouth: Lexington Books, 2009, xxxvi+190pp. Reviews, Europe-Asia Studies. University of Glasgow. 2011. October. Vol. 63. N 8. P. 1522 - 1523).
Все субъекты Федерации независимо от их конституционно-правовой формы без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. При этом каждый из субъектов Федерации вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, находящихся в составе края или области. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, выступая важной характеристикой российского федерализма, выражается также в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации.
Необходимо особо отметить, что действующая Конституция РФ принципиально не использует понятие "равенство" в отношении субъектов Федерации. Очевидно, что они не тождественны в экономическом, географическом, демографическом, национальном и иных отношениях. Но это не означает их неравноправия или асимметрии конституционного статуса. Закрепленное в Конституции равноправие субъектов Федерации означает их политико-правовую равноценность. Подобно тому, как предусмотренные Основным законом равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности, так и конституционное право равнозначно для всех субъектов Федерации. В этом - квинтэссенция российской модели федерализма, заложенной в Конституции РФ 1993 г.
Таким образом, федерализм - это концептуальное разделение власти "по вертикали". Федеративное государство именно потому и является одной из характеристик политического устройства, а равно входит в качестве составного элемента в основы конституционного строя, что в этом плане федерализм выступает важнейшей гарантией демократического государства и демократического политического режима.
Республиканская форма правления. Являясь суверенным государством, Российская Федерация самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности. Форма правления есть способ организации верховной государственной власти. В форме правления находит внешнее выражение содержание государства. Исторически форма правления всегда была проявлением конкретной национальной государственности. В форме правления существенный элемент - это правовое положение главы государства. Россия в своем развитии прошла различные формы правления: монархия до 1917 г., республика Советов в советский период. Последняя юридически не имела главы государства. Президиум ЦИК, впоследствии Президиум Верховного Совета СССР, конституционно выступал в роли коллегиального главы государства. Фактически же им был лидер партии коммунистов. Таков был реальный механизм власти в Советском государстве, который отражал сущность авторитарной системы.
Российское государство, как известно, характеризуется как демократическое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).
Республиканская форма правления, в отличие от монархической, характеризуется тем, что народ, осуществляя свою власть, непосредственно или через избранных представителей формирует высшие органы государственного управления, в том числе избирает главу государства, который должен быть периодически сменяемым и ответственным перед народом <1>.
--------------------------------
<1> Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. И.А. Конюхова (Умнова). 3-е изд., испр. и доп. М., 2006. С. 12.
Различают два основных вида республики: президентскую и парламентскую. В классической президентской республике глава государства избирается народом путем прямых выборов, не несет политической ответственности перед парламентом, но и не может распустить его. Правительство ответственно только перед президентом, который является главой исполнительной власти. В парламентской республике президент чаще всего избирается парламентом. Им же формируется правительство, которое ответственно не перед президентом, а перед парламентом <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Симонишвили Л.Р. Государственно-правовая модель республики со смешанной формой правления (теоретический анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Альберт Р. "Выгоды", доступные президентским республикам, в условиях парламентских демократий // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 3 (82). С. 32 - 58; Шулькина А.Л. Президентская республика в России: теоретико-правовой и исторический анализ // Философия права. 2010. N 2. С. 117 - 120; Шаишмелашвили Л.И. Президентская республика - форма государственного правления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тбилиси, 2001; Пушкарев С.В. Нетипичные формы республик с президентской системой правления // Современное право. 2012. N 7. С. 16 - 19; Кайнов В.И. Президентская республика как форма правления: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995.
Конституционная модель республики означает, что с принятием Конституции 1993 г. Российское государство следует рассматривать как новую конституционную организацию государственной власти, учрежденную российским многонациональным народом <1>.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 87 - 88.
Таким образом, Россию нельзя отнести ни к одному из классических видов республик. Она сочетает в себе некоторые признаки президентской республики: всенародное избрание главы государства, политическая ответственность Правительства перед ним, широкий круг полномочий Президента в сфере исполнительной власти. В то же время ей присущ и ряд признаков парламентской республики: Президент РФ не возглавляет Правительство РФ, может распустить Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Вопреки распространенному мнению о якобы "суперпрезидентском" характере Российской республики <1> в Конституции РФ изначально заложена модель президентско-парламентской республики с "неклассическим" разделением властей.
--------------------------------
<1> См., например: Авакьян С.А. Конституция России: сложный юбилей // Российская Федерация сегодня. 2003. N 22 (http://archive.russia-today.ru/2003/no_22/22_10_1.htm); Голосов Г.В. Вопрос вопросов // Газета. 2012. 6 февраля (http://www.gazeta.ru/comments/2012/02/06_x_3989957.shtml); Shevtsova L.F. The Problem of Executive Power in Russia // Journal of Democracy. 2000. Vol. 11. N 1. P. 32 - 39; Fish M.S. The Pitfalls of Russian Superpresidentialism // Current History. 1997. October. P. 326 - 330; Idem: When More Is Less: Superexecutive Power and Political Underdevelopment in Russia // Russia in the New Century: Stability or Disorder? / V.E. Bonnell, G.W. Breslauer (eds). Boulder, Colo.; Oxford, UK, 2001. Р. 15 - 34; Моисеев С.В. Искушение суперпрезидентской системой // Pro et Contra. 1998. Т. 3. N 3. С. 74 - 86 и др.
Характерно, что в свое время эксперты Венецианской комиссии абсолютно не усматривали в Конституции РФ какого-либо закрепления модели личной диктатуры, авторитарного режима и характеризовали новый Основной Закон России как соответствующий принципам демократического правового государства, основанного на господстве права и уважении к правам человека и гражданина.
Эксперты Венецианской комиссии также отмечали, что теория разделения властей эволюционирует, и данный принцип нельзя абсолютизировать, доводя до абсурда. Степень "герметичности" трех ветвей власти в каждой стране оказывается индивидуальной, отражая специфические национальные особенности и конституционные традиции. По мнению зарубежных экспертов, основная цель конституции заключается в том, чтобы достаточно четко регламентировать отношения взаимозависимости и сотрудничества между законодательной и исполнительной властью, учитывая, что в современных условиях велика потребность участия в осуществлении законодательной власти других ветвей, а сама законодательная власть должна иметь определенные контрольные функции по отношению к другим ветвям власти с учетом их специфики. Единственной самостоятельной и независимой должна оставаться судебная власть <1>.
--------------------------------
<1> Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 47 - 48.
Таким образом, Российскую Федерацию по форме правления возможно отнести к смешанным (или полупрезидентским) республикам.
Идеологическое и политическое многообразие. Функционирование гражданского общества и правового государства возможно только при условии духовной, нравственной и политической свободы всех членов общества. Поэтому идеологическое и политическое многообразие выступает основой конституционного строя Российской Федерации (ст. 13 Конституции РФ). Под идеологией (учение об идее, от греч. - идея, образ, понятие и - учение) понимается система политических, социальных, правовых, философских, нравственных, религиозных, эстетических идей и взглядов, исповедуемых партиями, политическими течениями, общественными движениями, научными школами, отражающих их мировоззрение, идеалы, целевые установки. В идеологии осознаются, отражаются, оцениваются отношения людей к окружающей действительности, общественные отношения, социальные проблемы, положение социальных групп и слоев, их интересы, цели социально-экономического развития <1>.
--------------------------------
<1> Райзберг Б.А. Современный социоэкономический словарь. М., 2012. С. 171.
Конституционное признание идеологического многообразия (плюрализма) и свободы идеологии означает, что отдельный человек и объединения людей могут свободно разрабатывать, развивать и доводить до публичного сведения идеи, политические взгляды на те или иные общественные явления в экономической, политической, правовой, религиозной и иных сферах, свободно следовать им индивидуально или совместно с другими людьми и их объединениями; беспрепятственно распространять свои идеологические установки любыми законными способами, в том числе с использованием средств массовой информации; публично выражать свои идеологические взгляды, не опасаясь преследований со стороны государства.
При этом принципы идеологического многообразия (плюрализма) и свободы идеологии защищаются конституционным запретом на установление какой-то одной идеологии в качестве общеобязательной или государственной.
Закрепление в Конституции РФ идеологического многообразия (плюрализма) и свободы идеологии означает, что государство одинаковым образом (юридически нейтрально) относится к любым объединениям граждан, действующим в рамках закона. При этом к порядку их образования, положениям их уставов, порядку регистрации, основаниям и порядку прекращения деятельности должны предъявляться одинаковые требования. Как субъекты конституционно-правовых отношений общественные объединения обладают равными правами на участие в политической деятельности, на осуществление иных целей, предусмотренных в уставе, они несут равные обязанности перед государством, перед своими членами и другими субъектами права.
Право граждан свободно объединяться для достижения общих целей в общественные объединения гарантируется конституционным закреплением политического многообразия и многопартийности. Любые правомерно созданные объединения граждан, от клубов по интересам до политических партий, равны перед законом. Напротив, создание общественных объединений в противоправных и антиобщественных целях (такими целями, в частности, признаются: насильственное изменение конституционных основ нашей страны и нарушение ее целостности, подрыв государственной безопасности, создание незаконных вооруженных отрядов, разжигание ненависти и вражды на социальной, расовой, национальной или религиозной почве) не допускается (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).
Светское государство. Принцип светского государства, выступающий одной из основ конституционного строя Российской Федерации, закрепляется в ч. 1 ст. 14 Конституции РФ. Под светским государством, как правило, понимается государство, в котором взаимоотношения государства и церкви строятся на принципах взаимного невмешательства в дела друг друга, когда церковь и иные религиозные организации отделены от государственных институтов и не вправе вмешиваются в их деятельность, в свою очередь, они имеют собственную сферу деятельности, куда не вмешивается государство <1>.
--------------------------------
<1> См.: Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. Ю.А. Веденеев. М., 1999. С. 39; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник для вузов. М., 2000. 118 - 119.
Светский характер Российского государства получает свое развитие в отраслевом законодательстве и в первую очередь в положениях Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <1>. Согласно ст. 4 этого Закона государство:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
1) не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей на принципах свободы совести и свободы вероисповедания;
2) не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;
3) не вмешивается в законную деятельность религиозных объединений;
4) обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
В свою очередь, религиозные объединения:
1) создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, выбирают, назначают и заменяют свой персонал согласно соответствующим условиям и требованиям и в порядке, предусматриваемом их собственными внутренними установлениями;
2) не выполняют функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;
3) не участвуют в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;
4) не участвуют в деятельности политических партий и политических движений, не оказывают им материальную и иную помощь.
Вместе с тем государство и церковь в отечественной истории имеют многовековой, очень разнообразный и порой противоречивый опыт взаимодействия. Поэтому реализация рассматриваемого конституционного принципа в нашей стране встречает на своем пути известные сложности. Не случайно О.Е. Кутафин писал, что "государство чем дальше, тем больше отдаляется от принципа светскости, который зафиксирован в российской Конституции" <1>.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 415.
§ 4. Социально-экономические основы
конституционного строя Российской Федерации
Экономическая основа. Конституция РФ в ст. ст. 8 и 9 закрепляет экономические основы конституционного строя и учреждает базовые отношения в сфере экономики, в том числе многообразие форм собственности и свободу экономической деятельности. Такой строй экономических отношений характерен для гражданского общества и правового государства.
Важным элементом конституционного статуса государства является единство экономического пространства. Для единого целостного государства, на всей территории которого имеют верховенство федеральные законы (ст. 4 Конституции РФ), экономическое пространство должно быть единым.
Понятие "единство экономического пространства" охватывает единство рынка, т.е. свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности на территории всей страны, а также свободное перемещение рабочей силы (т.е. единство рынка труда, ибо труд в значительной мере все же остается товаром, хотя его правовое регулирование, условия и т.д. носят не только экономический характер, но имеют и огромное социальное значение) <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Мнишко В.В. Конституционно-правовые основы единства экономического пространства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Воронцова Е.Б. Конституционный принцип единства экономического пространства // Государство, право и управление: Материалы III Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. М., 2003. Вып. 1. С. 170 - 173; Кузовкин Д.В. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Мусалова З.М. Формирование единого экономического и правового пространства как основа единства РФ // Закон и право. 2010. N 9. С. 14 - 16; Ермолова О.Н., Шварц Л.В. Правовое обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации // Современная юридическая наука и правоприменение: Сборник статей по материалам Всероссийской науч.-практ. конференции, проводимой в рамках Вторых Саратовских правовых чтений (Саратов, 28 - 29 мая 2009 г.). Саратов, 2009. С. 224 - 227; Митрофанов А.В. Конституционный принцип единства экономического пространства: проблемы реализации в РФ // Государство и право в XXI веке: публично-правовой аспект: Материалы Всероссийской заочной науч.-практ. конференции. Пенза, 2012. С. 163 - 166.
Сложные экономические условия нередко подталкивали власти отдельных субъектов Федерации к решениям, идущим вразрез с рассматриваемым конституционным принципом (например, в 1990-х годах в ряде регионов ограничивался ввоз или вывоз определенных товаров, создавались искусственные барьеры для свободного перемещения рабочей силы). Недопустимость такого подхода подчеркивал Конституционный Суд РФ <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
Поддержка добросовестной конкуренции, отвечающей интересам потребителей, гарантируется нормами Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1>, Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в ред. от 26 июня 2006 г.) <2>. Российское законодательство запрещает любые действия как государственных органов, так и иных субъектов, ведущие к ограничению добросовестной конкуренции, созданию неравных условий для товаропроизводителей. Государственный контроль в этой сфере осуществляется Федеральной антимонопольной службой РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.
Социальное государство. Положение ст. 7 Конституции "Российская Федерация - социальное государство" является не констатацией факта, а формулировкой цели. Продвижение к этой цели связано с целым комплексом сложных задач, решение которых возможно только в условиях эффективного партнерства государства с институтами гражданского общества.
Понятие "социальное государство" (нем. - sozialstaat) впервые было введено в научный оборот в 1850 г. немецким ученым, членом-корреспондентом Императорской Санкт-Петербургской академии наук <1> Лоренцом фон Штейном в работе по истории социального движения во Франции <2>. Л. фон Штейн писал, что социальное государство "обязано поддерживать равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной личности посредством своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо в конечном счете развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле и говорится о социальном государстве" <3>.
--------------------------------
<1> Л. фон Штейн (1815 - 1890) - немецкий философ-гегельянец, правовед и экономист, был избран членом-корреспондентом Императорской Санкт-Петербургской академии наук (в настоящее время - Российская академия наук) 13 декабря 1874 г. по разряду историко-политических наук и состоял в ее Историко-филологическом отделении.
<2> Stein L. von. Geschichte der socialen Bewegung in Frankreich von 1789 bis auf unsere Tage. Leipzig, 1850 (изд. на рус. яз.: Штейн Л. История социального движения во Франции. СПб., 1872. Т. 1).
<3> Цит. по: Шмидт Т.З. Лоренц фон Штейн и социальный реформизм в Германии // Исследования по консерватизму. Пермь, 1998. Вып. 5: Политика и культура в контексте истории. С. 27.
Как правило, под социальным государством понимается такое "государство, которое несет ответственность за достойное существование общества, влияет на распределение экономических благ в духе принципов справедливости, для обеспечения каждому человеку достойной жизни и свободного развития, подчеркивает существование обязанностей по отношению к другим людям и обществу в целом, предоставляет социальную защиту малоимущим и социально уязвимым гражданам (инвалидам, старикам, детям и т.д.), проводит социальную политику, признающую за каждым членом общества право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания его самого и его семьи, когда он работает, а также, в большей степени, в случае безработицы, болезни, вдовства, старости" <1>.
--------------------------------
<1> Старшова У.А. Конституционные основы социального государства в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 9.
Политика социального государства направлена в первую очередь на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека.
Воплощение в жизнь в нашей стране общепризнанных международных стандартов социального государства - долгий и сложный процесс, результаты которого напрямую связаны с состоянием российской экономики и темпами ее развития.
Так, согласно официальной статистике в последние годы примерно 30% работающих граждан имели доходы на уровне прожиточного минимума и ниже. Экономическая турбулентность и внешние санкции, введенные в отношении нашей страны в 2014 - 2016 гг., дополнительно осложнили их социально-экономическое положение. Большая часть российских пенсионеров, число которых, по данным Росстата, составило в 2016 г. более 42,7 млн. чел. <1>, получают пенсию ниже прожиточного минимума.
--------------------------------
<1> См.: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: (URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/urov/urov_p2.htm).
Ключевым принципом социального государства является стремление к обеспечению социального равенства. Такой подход прослеживается, в частности, в правовых позициях Конституционного Суда РФ. Так, в указанном выше Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" подчеркивается, что в социальном государстве нельзя требовать от граждан, имущественное положение которых различно, уплачивать налоги и сборы в равном (в абсолютном исчислении) размере, ибо это противоречит принципам равенства и справедливости. Установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции РФ целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Основные социальные гарантии, обеспечение которых выступает приоритетной задачей деятельности социального государства, закреплены в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ:
1) охрана труда и здоровья людей;
2) установление гарантированного минимального размера оплаты труда;
3) обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан;
4) развитие системы социального обслуживания;
5) установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Обеспечение указанных основных социальных гарантий осуществляется в процессе реализации государственной социальной политики.
При этом основными направлениями государственной политики в области охраны труда выступают:
- обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников;
- принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации в области охраны труда, а также федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда;
- государственное управление охраной труда;
- федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включающий в себя проведение проверок соблюдения государственных нормативных требований охраны труда;
- государственная экспертиза условий труда;
- установление порядка проведения специальной оценки условий труда и экспертизы качества проведения специальной оценки условий труда;
- содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда;
- профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников;
- расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- установление гарантий и компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда;
- координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей среды и других видов экономической и социальной деятельности;
- распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда;
- участие государства в финансировании мероприятий по охране труда;
- подготовка специалистов по охране труда и их дополнительное профессиональное образование;
- организация государственной статистической отчетности об условиях труда, а также о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных последствиях;
- обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда;
- международное сотрудничество в области охраны труда;
- проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
- установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, а также санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет средств работодателей (ст. 220 Трудового кодекса РФ).
Конституция РФ гарантирует установление государством минимального размера оплаты труда. Указанные вопросы регулируются Федеральным законом от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 26. Ст. 2729.
Защита материнства и детства, семьи осуществляется путем принятия государством мер по поощрению материнства, охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи, ее социальной поддержке, обеспечению семейных прав граждан <1>. Согласно ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании. В соответствии со ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) за мужчинами и женщинами, достигшими брачного возраста, признается право на вступление в брак и право основывать семью; ни один брак не может быть заключен без свободного и полного согласия вступающих в него; государством должны быть приняты надлежащие меры для обеспечения равенства прав и обязанностей супругов в отношении вступления в брак, во время состояния в браке и при его расторжении, включая необходимую защиту детей. Указанные международные принципы развиваются в положениях Семейного кодекса РФ.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Баринова Д.М. Современная социальная политика в области защиты материнства и детства // Конституционные основы гражданского судопроизводства: современное состояние и пути совершенствования: Сборник статей по материалам II междунар. науч.-практ. конференции студентов и аспирантов, посвященной 80-летию Саратов. гос. акад. права (Саратов, 13 - 14 мая 2011 г.). Саратов, 2011. С. 276 - 280; Лебедева А.А. Проблемы применения гарантий в защиту материнства, отцовства и детства // Защита прав и свобод личности - главная задача внутренней политики государства: Межвуз. науч.-практ. конференция, 20 декабря 2012 г. Смоленск, 2013. С. 82 - 86; Смирнова К.С. Реализация конституционных прав граждан на государственную защиту семьи, материнства, отцовства и детства на территории Российской Федерации // Право в современном мире: 20 лет Конституции РФ: Материалы междунар. науч.-практ. конференции. Екатеринбург, 6 декабря 2013 г. Екатеринбург: Урал. ин-т - филиал РАНХиГС, 2013. Ч. 1. С. 105 - 109; Шуватова Е.И. Реализация конституционного права на защиту семьи, материнства и детства в Пензенской области // Юридический вестник. 2008. Вып. 25. С. 127 - 137.
Согласно положениям Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" <1> система социального обслуживания и деятельность социальных служб в Российской Федерации основываются на соблюдении прав человека и уважении достоинства личности, носят гуманный характер и не допускают унижения чести и достоинства человека. При этом в систему социального обслуживания входят, помимо соответствующих государственных органов, государственные (федеральные и региональные) организации социального обслуживания, а также негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания (в том числе социально ориентированные некоммерческие организации) и индивидуальные предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 7007.
Наконец, не менее важным направлением политики социального государства выступает государственное пенсионное обеспечение <1>. В Российской Федерации государственное управление финансами пенсионного обеспечения осуществляется Пенсионным фондом РФ. Пенсионная система Российской Федерации за последние десятилетия претерпела несколько волн реформирования и в настоящее время включает следующие виды пенсионного обеспечения: трудовые пенсии, пенсии по государственному пенсионному обеспечению, негосударственные пенсии. Однако, как указано на официальном сайте Фонда, "реформирование пенсионной системы в Российской Федерации еще далеко от завершения" <2>.
--------------------------------
<1> Пенсионные выплаты системного характера впервые были введены в Германии (1889 г.) и Дании (1891 г.).
<2> См.: http://www.pfrf.ru/about/isp_dir/history/.
Вопросы и задания для самоконтроля
Каковы структура и принципы основ конституционного строя?
Что такое государственный суверенитет?
Объясните, почему федеративный характер государственного устройства является одной из основ конституционного строя России.
Каковы объем и содержание экономической основы конституционного строя Российской Федерации?
Каковы объем и содержание политической основы конституционного строя Российской Федерации?
Каковы объем и содержание социальной основы конституционного строя Российской Федерации?
Дайте определение понятия "социальное государство".
Какое государство называется светским?
Каков порядок изменения конституционных положений об основах конституционного строя?
Раздел IV. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Глава 5. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
§ 1. Понятие основ правового статуса личности
Конституция РФ 1993 г. закрепляет права и свободы человека и гражданина в соответствии с концепцией, изложенной во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. <1>, и международными пактами 1966 г. о гражданских и политических правах <2> и об экономических, социальных и культурных правах <3>, что принципиально отличается от концепции закрепления основ правового статуса личности, которая воплощалась в ранних советских конституциях.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1995. 5 апреля.
<2> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12.
<3> Там же.
Впервые такой подход был реализован в Конституции РСФСР 1978 г. <1> в соответствии с принятыми ранее Декларацией прав и свобод человека <2>, а затем Декларацией прав и свобод человека и гражданина <3>. Внесенные изменения в разд. II Конституции РСФСР 1978 г. "Государство и личность" стали первым результатом приведения конституционного законодательства нашей страны к нормам международного права о правах и свободах человека и гражданина <4>. Если сравнивать с ранними советскими конституциями, то изменения коснулись всех основ, закрепляющих статус человека и гражданина.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
<2> Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 37. Ст. 1083.
<3> Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 52. Ст. 1865.
<4> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/145/) материалы о проблемах формирования правового статуса личности в отечественной правовой системе, о судебной реформе в России (история и современность).
В первую очередь закреплено, что признание достоинства и равных и неотъемлемых прав человека является основой свободы, справедливости и всеобщего мира в соответствии с задачами уважения этих прав и свобод и обеспечения их всеобщего и эффективного признания и осуществления.
Во-вторых, важным этапом осмысления нового подхода к пониманию основ правового статуса личности стал отказ от классового подхода при закреплении правового статуса человека, политические права перестали служить интересам народа и целям укрепления и развития социалистического и коммунистического строительства (ст. ст. 45, 49 Конституции РФ). В Конституции 1993 г. одной из основ конституционного строя закреплено признание человека, его прав и свобод высшей ценностью государства, а их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства (ст. 2), идеологическое и политическое многообразие гарантируется государством, введен запрет на установление государственной и обязательной идеологии (ст. 13).
Классово-идеологический подход к правам человека приводил к подавлению личности, к запрету свободно мыслить, высказывать и защищать свои позиции. Инакомыслие преследовалось по закону вплоть до физического уничтожения граждан, объявленных "врагами народа". Классово-идеологический подход неприменим в демократическом, правовом государстве. Именно поэтому права и свободы человека и гражданина не увязываются с его социальным статусом, принадлежностью к какому-либо классу, с приверженностью тем или иным идеологическим ценностям, политическим взглядам. Конституция РФ признает и защищает право каждого человека не только иметь такие взгляды, но и пропагандировать их, беспрепятственно действовать в соответствии со своими убеждениями <1>.
--------------------------------
<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 194 - 195.
В-третьих, в соответствии с признанием себя частью международно-правового пространства, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права Российская Федерация впервые на конституционном уровне признала и закрепила категорию "права человека" (ст. 17). Отходя от классового понимания человека как биологического вида, через ранее использовавшиеся понятия "трудящийся", "личность" современная доктрина конституционного права останавливается на закрепленных на международном уровне понятиях "человек" и "гражданин".
Современная Конституция содержит оба понятия, поскольку каждое из них отражает различные аспекты статуса личности.
Понятия "права человека" и "права гражданина" близки, но не совпадают по своему содержанию. В юридической литературе проблема соотношения прав человека и прав гражданина решалась неоднозначно, причем расхождения порой были весьма значительны. В частности, указывалось на необходимость резкого разъединения прав человека и прав гражданина, в конечном счете лишение прав человека качеств юридической категории (И.Е. Фарбер). Впрочем, данная концепция, выдвинутая в 1960-х годах, тогда же подверглась критике (Г.В. Мальцев). Другой подход строится на признании равнозначности категорий прав человека и прав гражданина. И все же тенденция к сближению этих двух категорий, по-видимому, намечается (В.С. Нерсесянц) <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Брянцев О.Г. Гражданство Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 10.
Всеобщая декларация прав человека <1> гарантирует номинальный объем прав человека, подчеркивает их неотъемлемость, независимость, во-первых, от каких-либо различий в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения; во-вторых, от политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит.
--------------------------------
<1> Всеобщая декларация прав человека: принята на Третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией N 217 A (III) от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. 10 декабря.
Понятие "права гражданина" дополняет права личности как гражданина государства, вытекает из принадлежности человека к гражданству конкретного государства и ставит реализацию этого права в зависимость от этой принадлежности.
В-четвертых, важной чертой действующей Конституции РФ является признание концепции права каждого человека, т.е. субъектом является индивид. В то же время она содержит понятие "народ" в понимании носителя суверенитета и источника власти, которое отличается от социалистической концепции "коллективного субъекта", основанной на принципе коллективизма. Коллективность в современной Конституции во многом отвергается признанием идеологического многообразия (ст. 13), светскостью государства (ст. 14), принадлежностью прав и свобод каждому индивидуально (ст. 17), ограничением прав и свобод в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ст. 55).
В-пятых, Конституция РФ 1993 г. устанавливает приоритет интересов личности перед интересами государства (ст. ст. 2, 18), обязанность государства охранять права и свободы человека от посягательства (ст. ст. 17, 61, 63), ответственность государства за вред, причиненный личности (ст. 53), возможность законного ограничения прав и свобод в исключительных случаях (ст. ст. 55, 56), дает основу для становления институтов гражданского общества.
В-шестых, определяющая данный институт норма о человеке, его правах и свободах как высшей ценности в действующей Конституции отнесена к основам конституционного строя (ст. 2), права и свободы принадлежат человеку от рождения, государство не предоставляет их, права и свободы неотчуждаемы (ст. 17) и являются непосредственно действующими (ст. 18). Эта позиция отражена в международных актах, гарантирующих права человека.
В-седьмых, признавая себя частью международного сообщества, Российская Федерация прямо закрепляет примат международного права в области прав человека (ч. 4 ст. 15). Действующая Конституция признает, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46).
Положения действующей Конституции об основах правового статуса личности наряду с положениями об основах конституционного строя Российской Федерации отнесены к числу тех, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием РФ.
Конституция РФ не выделяет в качестве отдельной главы нормы об обязанностях граждан, провозглашение прав и свобод человека и гражданина является центральной самостоятельной функцией Основного Закона. В Конституции закреплен общий принцип о равных обязанностях граждан (ст. 6), конкретно указаны некоторые важнейшие из обязанностей.
§ 2. Принципы правового статуса человека и гражданина
В содержание основ правового статуса граждан входят также и принципы, на которых он строится. По ним можно судить о правовом статусе личности в целом. Они отражают коренные отношения между государством и его гражданами в связи с их местом в обществе. К числу основных принципов правового статуса личности можно отнести следующие:
- неотъемлемость и неотчуждаемость прав и свобод человека и гражданина;
- полнота прав и свобод;
- равенство прав и обязанностей;
- непосредственное действие прав и свобод;
- сочетание общественных и личных интересов;
- реальность и гарантированность прав и свобод;
- динамизм правового статуса;
- максимальное уравнивание иностранных граждан и лиц без гражданства с гражданами в правах и обязанностях.
Принцип полноты прав и свобод личности означает, что права и свободы гарантируются государством во всех областях жизнедеятельности человека: социально-экономической, духовной, политической и в сфере личной свободы. Этот принцип означает также, что государство закрепляет те права и свободы, которые с социальной точки зрения могут быть реализованы, соответствуют достигнутому уровню развития общества, отвечают положениям международно-правовых документов о правах человека.
Принцип юридического равенства есть не что иное, как равенство общественного положения людей по закону. Оно означает отсутствие каких-либо ограничений прав и свобод граждан либо привилегий по признаку происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера знаний, места жительства и других обстоятельств.
Закрепленный Конституцией России (ст. 19) принцип равенства есть равенство граждан перед законом. Он включает в себя равенство прав и свобод, т.е. равноправие граждан, равенство обязанностей для всех граждан, равные основания их юридической ответственности, равенство перед судом и т.д.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 18) права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В содержании конкретных видов прав, свобод и обязанностей граждан находит выражение различная степень сочетания общественных и личных интересов. Причем конечной целью развития общества является гармоническое развитие личности, наиболее полное удовлетворение индивидуальных интересов. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2), признание, соблюдение и защита прав и свобод человека - обязанность государства.
Реальность правового положения граждан обеспечивается материальными (экономическими), политическими, социальными и духовными общими гарантиями. Общие гарантии действуют в неразрывном единстве не только между собой, но и с юридическими (специальными) гарантиями.
Развитие правового статуса личности неразрывно связано с поступательным движением общества и государства, отражает основные исторические этапы этого процесса. Правовой статус в его развитии служит одним из средств разрешения противоречий, возникающих между общественными, коллективными, групповыми, личными и иными интересами, достижения наиболее рационального их сочетания в соответствии с достигнутыми возможностями общественного развития. В Конституции РФ закреплен принцип максимального уравнивания правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства с правовым статусом граждан Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства (ч. 3 ст. 62) пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
§ 3. Ограничение прав и свобод
Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Конституция РФ, допуская возможность ограничения прав, одновременно устанавливает пределы такому ограничению, а также строгие основания и порядок реализации мер, ограничивающих права граждан.
Конституционные положения об ограничении прав и свобод начинаются с установления незыблемости этих прав. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55).
Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той степени, в какой это необходимо в целях:
- защиты основ конституционного строя;
- защиты нравственности;
- защиты здоровья;
- защиты прав и законных интересов других лиц;
- обеспечения обороны страны и
- обеспечения безопасности государства.
Это закрытый список оснований для ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55). Ограничение прав и свобод допускает и международное право (ст. 29 Всеобщей декларации прав человека).
Ограничение прав и свобод по этим основаниям возможно при наличии двух условий одновременно:
- права могут быть ограничены только федеральным законом и
- только в той мере, в какой это необходимо.
Вопрос о необходимости принятия в данном случае федерального конституционного закона остается открытым.
Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений обосновал требование соблюдения соразмерности ограничения прав и свобод как гарантии от слишком широкого толкования условия о "мере необходимости" <1>.
--------------------------------
<1> Например, см.: Постановления Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2016 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 18.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 11 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и статьи 24 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе" // СЗ РФ. 2016. N 9. Ст. 1307; от 19 января 2016 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 188-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования" в связи с запросами Арбитражного суда города Москвы и Арбитражного суда Пензенской области" // СЗ РФ. 2016. N 5. Ст. 762.
Ограничения прав и свобод возможны только для всего населения путем принятия закона, таким образом исключается возможность ограничения в отношении отдельных лиц. Индивидуальное ограничение прав и свобод за злоупотребление ими возможно только по решению суда.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. требует от государства при введении чрезвычайного положения (эпидемии, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки и др.) официального объявления об этом другим государствам (ст. 4).
Статья 56 Конституции РФ требует при введении чрезвычайного положения на основании специального федерального конституционного закона указывать срок и пределы ограничения прав и свобод (ст. 5 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении") <1>. При этом не подлежат ограничению права и свободы, перечисленные в ч. 3 ст. 56:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
- право на жизнь;
- достоинство личности;
- право на неприкосновенность частной жизни;
- гарантии против сбора информации о частной жизни;
- свобода совести, свобода вероисповедания;
- свобода предпринимательства;
- право на жилище.
Перечисленные права и свободы должны соблюдаться при любых обстоятельствах. Ограничения прав и свобод в целях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусмотрены в ряде других федеральных законов (например, Федеральный закон "О войсках национальной гвардии Российской Федерации", Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности", Федеральный закон "О полиции" и др.).
В условиях чрезвычайного положения продолжают действовать суды общей юрисдикции, что гарантирует защиту граждан от незаконных или дискриминационных действий (ч. 3 ст. 118).
Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" <1> предоставляет органам безопасности право устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, давшими на это согласие; осуществлять дознание и предварительное следствие по определенным делам, иметь следственные изоляторы; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, принадлежащие гражданам и организациям, в определенных случаях; проверять у граждан документы, удостоверяющие личность; осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушение, и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" <1> закрепляет права полиции проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске; доставлять граждан, т.е. осуществлять их принудительное препровождение, в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение в целях решения вопроса о задержании гражданина (при невозможности решения данного вопроса на месте); осуществлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества; задерживать транспортные средства и отстранять водителей от управления транспортными средствами в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации; беспрепятственно пользоваться в служебных целях средствами связи, принадлежащими государственным предприятиям, учреждениям и организациям, а в случаях, не терпящих отлагательства, - средствами связи, принадлежащими негосударственным предприятиям, учреждениям и организациям, а также общественным объединениям и гражданам, и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" <1> предоставляет органам внутренних дел, Федеральной службы безопасности, службы внешней разведки, государственной охраны право проводить гласно и негласно оперативно-розыскные действия; устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; использовать служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" <1>, в частности, предоставляет федеральным органам государственной охраны право задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших правонарушения в местах пребывания объектов охраны; использовать в служебных целях транспортные средства организаций и граждан для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении; беспрепятственно входить в жилые помещения граждан (об этих случаях, если вхождение в помещение происходит против воли граждан, органы охраны обязаны уведомить прокурора в течение 24 часов); временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594.
Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" <1>, в частности, предоставляет войскам национальной гвардии право доставлять граждан в органы внутренних дел (полиции) в целях решения вопроса о задержании гражданина; производить досмотр транспортных средств, плавучих средств (судов), нарушивших установленные правила; производить в пунктах пропуска личный досмотр работников охраняемых войсками национальной гвардии важных государственных объектов; производить досмотр и (или) осмотр граждан, посещающих эти объекты, осмотр находящихся при них вещей, досмотр и (или) осмотр транспортных средств, плавучих средств (судов) при входе (въезде) на территории охраняемых объектов (акваторий) и выходе (выезде) с территорий охраняемых объектов (акваторий); беспрепятственно входить в любое время суток на территории и в помещения охраняемых войсками национальной гвардии объектов, осматривать их в целях пресечения преступлений или административных правонарушений, а также в целях задержания лиц, незаконно проникших либо пытавшихся проникнуть на охраняемые объекты, и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. 1). Ст. 4159.
Кроме того, ограничения прав и свобод предусмотрены в Федеральном законе от 6 июля 2016 г. N 374-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности" <1> и в Федеральном законе от 6 июля 2016 г. N 375-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности" <2>, получивших в СМИ наименование "антитеррористический пакет законов депутата Государственной Думы И.А. Яровой и члена Совета Федерации В.А. Озерова" <3>. Так, например, изменения, устанавливающие запрет, во-первых, на размещение в жилых помещениях промышленных производств, а также осуществление в жилых помещениях миссионерской деятельности, за исключением прямо оговоренных Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" случаев, во-вторых, на "перевод жилого помещения в нежилое помещение в целях осуществления религиозной деятельности", были внесены положениями ст. 14 Федерального закона от 6 июля 2016 г. N 374-ФЗ в ст. ст. 17 и 22 Жилищного кодекса РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 28. Ст. 4558.
<2> СЗ РФ. 2016. N 28. Ст. 4559.
<3> См., например: Иванов М., Самохина С., Корченкова Н. и др. Террористов будут лишать и не пускать // Коммерсантъ. 2016. 8 апреля. С. 1; Кодачигов В., Ищенко Н. Закон Яровой может стоить логистическим компаниям 180 млрд. рублей // Ведомости. 2016. 13 июля.
Ограничения прав и свобод граждан всегда сбалансированы правом на обжалование действий должностных лиц соответствующих государственных органов, закрепленным в Конституции РФ (ст. 46), в Уголовно-процессуальном кодексе РФ, в законах о прокуратуре, об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.
Перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека.
Вопросы и задания для самоконтроля
Что такое правовой статус личности?
Назовите принципы, на которых строятся основы правового статуса личности в Российской Федерации.
Разъясните, что означает принцип полноты прав и свобод личности.
Какова взаимосвязь прав и обязанностей человека и гражданина?
Каковы могут быть основания для ограничения прав и свобод?
Перечислите формы ограничения прав и свобод человека.
Какие права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены ни при каких условиях?
Глава 6. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА, СВОБОДЫ И ОБЯЗАННОСТИ
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
§ 1. Классификация конституционных прав и свобод
Человек, его права и свободы занимают центральное место в Конституции РФ. Их признание, соблюдение и защита - цель и задача существования государства.
В любом демократическом обществе права и свободы гражданина, а также его обязанности составляют важнейший социальный и политико-юридический институт, объективно выступающий мерилом достижений данного общества, показателем его зрелости, цивилизованности. Он - средство доступа личности к духовным и материальным благам, механизмам власти, законным формам волеизъявления, реализации своих интересов. В то же время это непременное условие совершенствования самого индивида, упрочения его статуса, достоинства <1>.
--------------------------------
<1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 160.
Всеобщая декларация прав человека (преамбула) считает закрепление в основных законах прав и свобод человека и гражданина "основой свободы, справедливости и всеобщего мира". Российская Федерация в полной мере признает общепринятые международные стандарты. Исторически принятая в 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина, впервые закрепившая права и свободы человека и гражданина в современной концепции, стала частью новой Конституции РФ (ч. 1 ст. 17). Права и свободы человека являются естественными и неотчуждаемыми (ч. 2 ст. 17), непосредственно действующими (ст. 18), данными ему от рождения (ч. 2 ст. 17), признаются высшей ценностью (ст. 2) и не носят исчерпывающего характера (ст. 55). Признание, соблюдение и защита прав человека - обязанность государства.
Глава 2 Конституции РФ посвящена правам и свободам человека и гражданина, некоторые из них являются новыми в нашем законодательстве, а также впервые закрепляется прямая обязанность государства защищать права человека (ст. 2).
Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, а также других обстоятельств. Мужчины и женщины имеют равные права и равные возможности для их реализации (ст. 19).
Перечень прав и свобод, закрепленный в глава 2 Конституции РФ, состоит из 48 статей и учитывает в полном объеме требования международного права в отношении прав и свобод человека и гражданина.
Права и свободы человека в соответствии с общепринятой классификацией подразделяются на личные (гражданские), социально-экономические, политические, культурные.
Доктрина конституционного права выделяет три поколения прав относительно их возникновения и закрепления в известных декларациях и основных законах: политические, гражданские (личные) права; социально-экономические права; коллективные права. Разделение прав и свобод носит условный характер.
Как отмечает Н.И. Матузов, в отечественной литературе справедливо критикуется концепция иерархии прав по степени их значимости. В частности, указывается на "зигзаги восприятия роли социально-экономических прав", попытки объявить их "социалистическим изобретением", неизвестным "цивилизованным странам". Эти права якобы лишены качества "юридических возможностей, защищаемых судом". Более мягким вариантом выступает нивелирование роли социально-экономических прав. Однако "вряд ли оправдано такое противопоставление прав - все они для личности важны и нужны, каждая их группа по-своему выражает ее интересы" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. 1998. N 4. С. 23 - 35.
В Конституции РФ наряду с правами и свободами человека закрепляются права и свободы гражданина. Основания существования двух этих категорий вытекают из содержания понятий: права и свободы человека существуют независимо от государства, не требуют государственного закрепления, эти права неотчуждаемы, права и свободы гражданина связаны с конкретным государством, находятся под защитой этого государства (нельзя забывать, что статус гражданина имеют не все лица, соответственно, они формально лишены прав и свобод гражданина).
§ 2. Личные права и свободы
Перечень прав и свобод в Конституции РФ открывается личными (гражданскими) правами: право на жизнь (ст. 20), достоинство личности (ст. 21), свобода и неприкосновенность личности (ст. 22), тайна частной жизни и коммуникаций (ст. ст. 23, 24), неприкосновенность жилища (ст. 25), право на культурную самоидентификацию (ст. 26), свобода передвижения и поселения (ст. 27), свобода совести и вероисповедания (ст. 28), свобода мысли и слова (ст. 29).
Личные права и свободы являются неотчуждаемыми, присущими каждому от рождения, не зависящими от наличия или отсутствия гражданства.
Основным личным правом человека является право на жизнь (ст. 20).
Конституция РФ в ч. 2 ст. 20 допускает смертную казнь впредь до ее отмены в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей.
Согласно Конституции РФ смертная казнь допускается как мера наказания только за особо тяжкие преступления против жизни и по закону она не применяется к лицам, совершившим преступления в возрасте до 18 лет, женщинам, а также к мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора 65 лет.
В действующем Уголовном кодексе РФ эта мера предусмотрена только применительно к единичным составам преступления.
Вместе с тем в связи с вступлением Российской Федерации в Совет Европы были взяты международные обязательства немедленно ввести мораторий на применение смертной казни и законодательно ее отменить в течение трех лет. 16 мая 1996 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин подписал Указ "О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы". Последняя смертная казнь в Российской Федерации была приведена в исполнение 2 сентября 1996 г. С этого момента приговоренным к смертной казни она фактически заменяется на пожизненное заключение, и приговоры к смертной казни в исполнение не приводятся.
При этом законодательно смертная казнь в нашей стране так и не была отменена. Вначале Президент РФ заблокировал исполнение смертной казни, отказавшись рассматривать ходатайства о помиловании осужденных, затем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 февраля 1999 г. N 3-П признал неконституционным вынесение смертных приговоров в отсутствие судов присяжных во всех регионах страны. Президентом РФ были помилованы все лица, приговоренные на тот момент к смертной казни (с заменой на пожизненное наказание или 25-летние сроки).
Несмотря на то что Российская Федерация до сих пор не ратифицировала подписанный ею 16 апреля 1997 г. Протокол N 6 (об отмене смертной казни) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. <1>, а также на введение с 1 января 2010 г. суда присяжных на всей территории Российской Федерации, 19 ноября 2009 г. Конституционный Суд РФ своим Определением N 1344-О-Р "О разъяснении пункта 5 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 года N 3-П" указал, что мораторий на смертную казнь продлен до ратификации Российской Федерацией Протокола об ее отмене.
--------------------------------
<1> Российская Федерация должна была подписать его в течение одного года с момента вступления в 1996 г. в Совет Европы.
То, что Протокол N 6 до сих пор не ратифицирован Российской Федерацией, не препятствует его фактическому исполнению, так как в соответствии со ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если оно выразило согласие на обязательность для него договора, и до вступления договора в силу.
Таким образом, в настоящее время смертная казнь в Российской Федерации не применяется <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Виноградова П. Правовая природа моратория на смертную казнь // Уголовное право. 2015. N 1. С. 22 - 27; Васильев А.М. Смертная казнь в России: высшая, исключительная мера наказания, устрашение или политика? // Юридические исследования. 2013. N 4. С. 159 - 195; Насонова Г.С. Уголовно-правовые аспекты применения моратория на смертную казнь // Проблемы теории и практики обеспечения безопасности общества и государства: уголовно-правовые аспекты: Сборник научных докладов по итогам межвуз. науч.-практ. конференции (10 апреля 2013 г.). Орел, 2013. С. 160 - 164; Коняев С.А. Мораторий на применение смертной казни в России: конституционно-правовой аспект // Вестник Воронеж. гос. ун-та. 2011. N 1 (10). С. 70 - 78; Сотсков Ф.Н. Вопросы смертной казни в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Правовые механизмы модернизации России: Сборник статей по материалам науч.-практ. конференции "Молодежь и социальная модернизация России: инновационная миссия и гражданская активность" (21 апреля 2011 г.). М., 2011. С. 142 - 145.
К личным правам человека относится право на охрану государством достоинства личности: запрет на пытки, насилие, другое жестокое или "унижающее человеческое достоинство" обращение или наказание, проведение над человеком без его согласия медицинских, научных или иных опытов (ч. 2 ст. 21 Конституции РФ).
Достоинство личности неоднородно, оно реализуется через набор тех личных прав и свобод, которые в конкретном обществе гарантируются каждому человеку.
Из права на жизнь и права на достоинство личности органично вытекает право каждого на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции РФ): от физического или психического принуждения (физическая и духовная неприкосновенность), на свободу действий и принятия решений, возможность располагать собой и не находиться под контролем, свободу человека по своему усмотрению перемещаться в пространстве (свобода перемещения). Нарушением права на свободу и личную неприкосновенность является прежде всего ограничение свободы действий и перемещения в результате прямого физического или психического принуждения (насилия).
Неприкосновенность личности (ст. 22) как личная свобода заключается в том, что никто не вправе насильственно ограничить свободу человека распоряжаться в рамках закона своими действиями, пользоваться свободой передвижения.
Конституционное право на свободу и личную неприкосновенность означает, что человек не может быть лишен свободы и заключен под стражу по произволу власти.
Никто не может быть подвергнут аресту, заключению под стражу и содержанию под стражей иначе, как на основании судебного решения.
Конституция РФ предусматривает право каждого на неприкосновенность его частной жизни, на тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только в соответствии с федеральным законом на основании судебного решения (ч. 2 ст. 23).
Конституция РФ (ст. 25), гарантируя каждому право на неприкосновенность жилища, предусматривает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц, иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.
Впервые в Конституции закреплено право человека на защиту своей чести и доброго имени (ст. 23). Право на судебную защиту чести и достоинства и возложение на того, кто распространил порочащие сведения, обязанности доказать их соответствие действительности не нарушают гарантированную Конституцией РФ свободу мысли и слова.
Дополнительной гарантией неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны является установленный Конституцией РФ запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия. Только согласие лица является тем единственным условием, при котором возможна работа с информацией о нем (ст. 24).
Международным стандартам соответствует закрепление в Конституции РФ права каждого на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации, а также право граждан свободно выезжать за пределы государства и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27). Ограничение этих прав допускается только на основании федерального закона.
В ч. 1 ст. 27 Конституции РФ указывается, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Согласно Конституции РФ право на свободу передвижения состоит из двух основных элементов: первый - это право для каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться по ее территории и выбирать место жительства; второй - право выезжать за пределы Российской Федерации и право граждан Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в Россию.
Нормативное содержание названного конституционного права включает:
1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации;
2) свободу выбора места пребывания;
3) свободу выбора места жительства.
Право на выбор места жительства предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, либо являясь его собственником, либо на основании договора найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Право на свободный выбор места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым.
Закон устанавливает также определенные ограничения на свободу передвижения и выбора места жительства.
Часть 2 ст. 27 Конституции РФ говорит о праве каждого свободно выезжать за пределы страны и о праве граждан свободно возвращаться в свою страну. В настоящее время в России действует Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029; 2009. N 26. Ст. 3123.
Закон разделяет правовое регулирование порядка въезда и выезда для граждан и иностранных граждан и лиц без гражданства. Право гражданина на выезд из Российской Федерации теперь может быть ограничено по ряду оснований, перечисленных в указанном Законе.
В частности, ст. 15 Закона говорит о возможности временного ограничения права гражданина на выезд из Российской Федерации, если он:
1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, при том что указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой Правительством РФ. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности 10 лет;
2) в соответствии с законодательством Российской Федерации призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу - до окончания воинской службы или альтернативной гражданской службы;
3) в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации является подозреваемым либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
4) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;
5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса, на срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.
Основными документами, по которым граждане осуществляют въезд и выезд, являются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка.
Существенной новизной отличается норма Конституции РФ, согласно которой каждый вправе свободно определять свою национальную принадлежность и никто не должен быть принужден к определению и указанию его национальной принадлежности (ч. 1 ст. 26). Важной гарантией национального равноправия является предусмотренное Конституцией право каждого на пользование родным языком, включая обучение и воспитание на родном языке (ч. 2 ст. 26). Одновременно устанавливается, что оскорбление национального достоинства человека преследуется по закону.
В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 <1>, к числу сведений, вносимых в паспорт, не отнесено указание на национальность. При этом оговаривается запрет на внесение в паспорт сведений, не предусмотренных Положением.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3444.
С юридической точки зрения определение национальной принадлежности не влечет каких-либо правовых последствий, поскольку Конституция РФ (ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы и национальности.
Значительно шире, чем это делалось ранее в конституционном законодательстве, формулируется Конституцией право на свободу совести (ст. 28): каждому гарантируется свобода совести, вероисповедания, религиозной или атеистической деятельности. Каждый вправе свободно исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, выбирать, иметь и распространять религиозные либо атеистические убеждения и действовать в соответствии с ними при условии соблюдения федерального закона.
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" <1> не допускает установления преимуществ либо ограничений в зависимости от отношения человека к религии. Равенство всех перед законом и судом независимо от отношения к религии и иных обстоятельств закреплено в ст. 19 Конституции. Поскольку религиозная принадлежность человека не имеет правового значения, не допускается в официальных документах о личности, анкетах при приеме на работу, других документах наличие требования об указании национальной принадлежности человека.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
Свобода вероисповедания включает в себя и свободу создания религиозных объединений в соответствии с Федеральным законом "О свободе совести и религиозных объединениях".
Закон дополнительно включил право каждого свободно менять религиозные и иные убеждения, что является правовой гарантией от преследования единоверцами лица, вышедшего из состава религиозного объединения.
Правом на свободу совести и свободу вероисповедания наравне с гражданами Российской Федерации пользуются иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории России.
Установление преимуществ, ограничений или иных форм дискриминации человека в зависимости от отношения к религии не допускается. Наличие религиозных убеждений запрещено фиксировать в официальных анкетах. Федеральный закон предусматривает право граждан создавать религиозные группы и религиозные организации при условии, что их цели и действия не противоречат закону.
Поскольку вероисповедание в подавляющем большинстве случаев связано с деятельностью того или иного религиозного объединения, ч. 5 ст. 13 Конституции РФ запрещает создание общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание религиозной розни.
Статья 14 Конституции РФ определяет Российскую Федерацию как светское государство, в котором нет обязательной государственной религии, а существующие на территории России объединения равны и не являются государственными.
Свободе выбора религиозных или атеистических воззрений содействует и светский характер образования в государственных и муниципальных учебных заведениях. Оно не преследует цели формирования того или иного отношения человека к религии. Преподавание вероучений может осуществляться в негосударственных учебных и воспитательных заведениях, частным образом на дому или при религиозных объединениях.
Вместе с тем в последнее время неоднократно поднимается вопрос о необходимости введения преподавания основ и истории традиционных религий в школах.
Перед государством и обществом стоит непростая задача сохранить такую основу конституционного строя, как светский характер государства, а также свободу атеистического выбора, но при этом не нарушить гармонии между традиционными для России религиями и не породить основания для новых конфликтов в этой чувствительной сфере. Необходимо дальнейшее открытое обсуждение этой проблемы и возможных решений с учетом мнения всех заинтересованных сторон, поскольку речь идет о переменах в сфере общего образования и культуры.
К числу гражданских прав Конституция РФ относит право каждого на свободу мысли, слова, а также на беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений. Одновременно установлено, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений, и определяются юридические границы этого права: каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться федеральным законом только в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается федеральным законом (ст. 29).
Конституция РФ провозглашает свободу слова и производное от нее право каждого искать, получать и свободно распространять информацию.
Ограничения этого права, относящегося к основным правам и свободам человека и гражданина, могут устанавливаться только законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1993 г. N 10-П по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. "О газете "Известия" и по индивидуальной жалобе журналистского коллектива редакции газеты "Известия" в связи с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 г. "О газете "Известия" <1>).
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. N 2 - 3.
Мысли, убеждения, мнения человека относятся к сфере его внутренней жизни, в которую без его согласия никто не может вторгаться.
Мысль не может проявляться свободно, если невозможно ее свободно высказать. Свобода слова заключается в возможности человека публично высказывать, предавать гласности, распространять любым способом свои мысли и убеждения.
Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Это положение, предусмотренное в ч. 3 ст. 29 Конституции РФ, обязаны соблюдать все - государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, должностные лица, все члены общества.
Кроме того, необходимо учитывать, что в современных условиях бурного развития информационных технологий и информационной среды сети "Интернет" реализация прав и свобод человека находит новые прочтения, трансформируются ее механизмы и формы. Это ставит перед государством и правом совершенно новые задачи поиска разумного правового механизма защиты высших ценностей - человека в новом информационном мире и его безопасности, с одной стороны, и обеспечения его прав и свобод - с другой.
§ 3. Политические права и свободы
Конституция РФ предусматривает ряд важнейших политических прав граждан, призванных обеспечить участие граждан в осуществлении власти. Большинство политических прав и свобод присущи гражданам государства, они описывают правомочия, позволяющие гражданам участвовать в формировании и осуществлении государственной власти.
В то же время свобода выражения мнений и свобода массовой информации, право на объединение гарантируются каждому человеку. Политические права и свободы могут быть реализованы индивидуально (право на участие в отправлении правосудия, право обращаться в государственные органы) и коллективно (право обращаться в государственные органы, право на объединение, на собрания, митинги).
Право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства является основным политическим правом граждан. Данная правовая позиция была высказана Конституционным Судом РФ в Постановлении от 25 апреля 2000 г. N 7-П по делу о проверке конституционности положения п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. Конституция РФ (ч. 2 ст. 32) закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Эта конституционная норма распространяется на все категории граждан, она конкретизирована в Федеральных законах от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2>, от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2102.
<2> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<3> СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2102.
В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1), право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2). Именно свободные выборы и референдум, согласно ст. 3 (ч. 3) Конституции РФ, являются высшим и непосредственным выражением власти народа. Из названных положений во взаимосвязи со ст. 19 (ч. ч. 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, вытекает, что конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления должно осуществляться на основе равного избирательного права.
Право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления является непосредственно действующим, однако Конституция РФ не конкретизирует порядок его реализации. Как следует из ст. ст. 32 (ч. ч. 1, 2 и 3), 71 (п. "в") и 96, регулирование избирательного права и определение тем самым его конкретного содержания, правил, процедур, мер правовой защиты, в частности установление порядка выборов, включая выборы в Государственную Думу, относятся к компетенции законодателя.
Право участвовать в управлении делами государства признается только за гражданами Российской Федерации в силу особенностей характера данного права, выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают.
Порядок выборов в Российской Федерации определяется Федеральными законами от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <1>, от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <2> и упомянутым Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также законодательством субъектов Федерации, регулирующими подготовку и проведение выборов и референдумов в субъектах Федерации и местных выборов и референдумов. Все они проводятся в соответствии с общими принципами, содержащимися в федеральном законодательстве.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171.
<2> СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", помимо Конституционного Собрания (в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ), только гражданам принадлежит инициатива проведения референдума. Каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума. Должны быть собраны подписи не менее чем двух миллионов граждан, при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами территории России находится место жительства не более 50 тыс. из них.
В соответствии с международно-правовыми нормами федеральное законодательство гарантирует право граждан участвовать в свободных выборах на основе всеобщего и равного избирательного права. Гарантии данного права должны быть также предусмотрены в законах субъектов Федерации.
Принципы участия граждан в выборах являются универсальными.
Впервые в Конституции России прямо предусмотрено право граждан на равный доступ к любым должностям в государственных органах (ч. 4 ст. 32). Право на равный доступ к государственной службе означает равенство исходных возможностей для всех взрослых дееспособных граждан Российской Федерации занять должность в государственном аппарате в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, отсутствие дискриминации по какому-либо признаку при формировании государственных органов. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются исключительно характером должностных обязанностей. Отбор кандидатов на государственную службу производится на конкурсной основе. Государственная служба - это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по реализации полномочий государственных органов.
Основополагающим актом в данной сфере является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <1>. Он устанавливает основы организации государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также основы правового положения государственных служащих.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Право граждан участвовать в отправлении правосудия (ч. 5 ст. 32 Конституции РФ) предполагает их непосредственное участие в судопроизводстве в качестве народных и присяжных заседателей, статус которых определен федеральным законодательством.
Важнейшее политическое право на объединение (на свободу ассоциации с другими) (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ) касается политической и иной деятельности в сфере общественной жизни, являясь основополагающим условием существования демократического общества.
Специфика конституционного закрепления свободы объединений в Российской Федерации заключается в том, что, во-первых, в ст. 13 Конституции РФ, положения которой относятся к основам конституционного строя Российской Федерации, гарантируется равенство общественных объединений перед законом и формулируются фундаментальные конституционные запреты на создание и деятельность общественных объединений. Во-вторых, уже в ст. 30 Конституции гарантируются право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, свобода деятельности общественных объединений и свобода от принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
Право на объединение получило дальнейшее развитие и конкретизацию в Федеральных законах от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <1>, от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <2>, от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
<3> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
Именно право на объединение лежит в основе свободного образования партий, многопартийности. Это право относится к любому человеку, законно находящемуся на территории Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Российской Федерации в сфере реализации данного права, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международными договорами Российской Федерации.
Конституционное право граждан на объединение включает в себя следующие правомочия:
- право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей;
- право вступать в существующие общественные объединения;
- право воздерживаться от вступления в них;
- право беспрепятственно выходить из общественных объединений.
Часть 5 ст. 13 Конституции РФ устанавливает запрет на создание и деятельность таких общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Федеральный закон "Об общественных объединениях" предусматривает следующие организационно-правовые формы общественных объединений: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятельности, политические партии. Закон закрепляет возможность для конкретных видов общественных объединений иметь дополнительные права, которые будут установлены законами об общественных объединениях. Самыми большими по численности общественными объединениями в России являются профсоюзы. Членами профсоюза могут быть как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане, достигшие 14 лет и осуществляющие трудовую деятельность, причем они могут совершенно свободно создавать профсоюзы, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюзов. Об этом говорится в Федеральном законе "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".
Российская Конституция, как, впрочем, и конституции многих стран, не содержит юридического определения политической партии. Часть 3 ст. 13 вводит принципы политического многообразия, многопартийности. Политическая партия в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" (ред. от 9 марта 2016 г.) есть общественное объединение, созданное в целях участия граждан в политической жизни общества. Необходимость особого правового регулирования общественных объединений - политических партий вызвана их значимостью в формировании политического климата в стране.
Объединяясь в политические партии, граждане Российской Федерации:
- формируют и выражают свою политическую волю, определяя цели и задачи политической партии, участвуя в разработке и принятии программы политической партии, ее рабочих документов;
- участвуют в общественных и политических акциях в соответствии с названным Законом, с Федеральным законом "Об общественных объединениях" и с другими федеральными законами;
- принимают участие в выборах и референдумах.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О политических партиях" общественная организация, претендующая на статус политической партии, должна отвечать следующим требованиям:
а) иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Федерации, при этом в субъекте Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;
б) находиться на территории Российской Федерации (включая руководящие и иные органы, региональные отделения и иные структурные подразделения);
в) иметь численность не ниже установленного законом количества членов.
Последнее положение неоднократно изменялось. Так, согласно норме, действовавшей:
- до 1 января 2010 г., политическая партия должна была насчитывать не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Федерации политическая партия должна была иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов политической партии;
- с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г., - не менее 45 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 200 членов политической партии;
- с 1 января 2012 г., - не менее 40 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 150 членов политической партии;
- с 4 апреля 2012 г., - не менее 500 членов. При этом Закон разрешил политическим партиям своим уставом устанавливать требования к минимальной численности членов в региональных отделениях.
Под региональным отделением политической партии понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Федерации. Важно отметить, что региональное подразделение политической партии не может само организоваться, а создается только по решению уполномоченного руководящего органа политической партии.
Основными целями политической партии являются:
- формирование общественного мнения;
- политическое образование и воспитание граждан;
- выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;
- выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов.
Участие политических партий в выборах и референдумах регулируется обновленным Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Избирательное объединение - политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющее в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне.
Вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений не допускается. Все общественные объединения, независимо от их организационно-правовых форм, равны перед законом.
По территории действия различаются общественные объединения общероссийские, межрегиональные, региональные и местные. Общероссийским является объединение, осуществляющее свою деятельность на территории более половины субъектов Федерации. Межрегиональное объединение действует на территории, охватывающей менее половины субъектов Федерации, региональное - на территории одного субъекта Федерации, а местное - в пределах муниципального образования.
Российские граждане вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Конституция РФ отказалась от ранее принятого разрешительного порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и прочих массовых политических мероприятий, отныне требуется лишь предварительное уведомление властей.
Право на проведение публичных мероприятий - немаловажное субъективное политическое право граждан Российской Федерации. Его основной целью является оказание воздействия на органы государственной власти и органы местного самоуправления при решении ими различных вопросов государственной и общественной жизни: политических, правовых, экономических, экологических, социальных, культурных и других, как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Это право признается важной формой участия граждан в управлении делами государства.
Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <1> и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" регламентирует проведение следующих видов публичных мероприятий:
- собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
- митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
- демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
- шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
- пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемое без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а также быстровозводимые сборно-разборные конструкции.
Незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них влечет уголовную ответственность по ст. 149 Уголовного кодекса РФ.
§ 4. Социально-экономические и культурные права и свободы
Социально-экономические и культурные права и свободы закреплены в большом количестве статей Конституции РФ, преимущественно в ст. ст. 34 - 44. Перечисленные в этих статьях права, свободы и обязанности можно условно разделить на три группы:
1) права и свободы в сфере экономической деятельности (право частной собственности (ст. 35); право на предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность (ст. 34); право на землю (ст. 36); право на жилище (ч. 1 ст. 40), обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57));
2) права и свободы в социальной области (право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37); право на отдых (ч. 5 ст. 37); право на социальное обеспечение (ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право на благоприятную окружающую среду (ст. 42); обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58));
3) права и свободы в области культуры и просвещения (право на образование (ст. 43); свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и преподавания (ч. 1 ст. 44); право на участие в культурной жизни (ч. 2 ст. 44); обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44)).
Рассмотрим указанные группы прав и свобод более подробно.
Экономическая свобода - необходимый элемент гражданского общества и правового государства. Конституция РФ закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34).
Общие принципы и порядок регулирования отношений частной собственности и осуществления предпринимательской деятельности регламентируются Гражданским кодексом РФ. При этом в отличие от советского периода, когда особо охранялась государственная собственность, Конституция РФ, как известно, провозглашает равноправие всех форм права собственности.
Экономическая свобода тесно связана с необходимостью защиты конкуренции. Соответствующие развивающие конституционные положения нормы содержатся, помимо Гражданского кодекса РФ, в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1>, Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в ред. от 26 июня 2006 г.) <2>. Указанными актами запрещается совершение недобросовестных действий, направленных на ущемление законных интересов лиц, ведущих аналогичную предпринимательскую деятельность, и потребителей, в частности, путем введения последних в заблуждение относительно изготовителя, назначения, способа и места изготовления, качества и иных свойств товара другого предпринимателя и т.д.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.
Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ), запрещаются любые действия, направленные на незаконное изъятие у собственника принадлежащего ему имущества.
Вместе с тем, как указывает в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которому "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда", необходимо рассматривать в системной связи с нормой ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой право частной собственности охраняется законом. Данная конституционная норма распространяется на отношения частной собственности независимо от того, в какой сфере - публичной или частноправовой - они имеют место.
Конституционное положение о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда, касается частных собственников - физических и юридических лиц и принадлежащего им имущества, если оно не изъято из оборота. Лишение лица принадлежащего ему имущества в виде конфискации есть принудительное прекращение права собственности. По смыслу приведенного положения ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, конфискация имущества может быть применена к указанным частным собственникам - физическим и юридическим лицам лишь после того, как суд вынесет соответствующее решение. Статья 35 Конституции РФ, закрепляя гарантии охраны частной собственности законом и возможности лишения имущества не иначе как по решению суда, распространяет их как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере.
Акт суда является итогом решения вопроса о лишении лица его имущества. До вынесения судебного решения государственные органы могут осуществлять установленные законом меры административно-правового характера (изъятие, конфискация и т.д.). Если лицо не согласно с изъятием имущества в виде административного решения о конфискации, оно имеет возможность оспорить его правильность в суде. Возможность обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и их должностных лиц есть общая гарантия, вытекающая из ст. 46 (ч. 2) Конституции РФ. В ряде случаев для лиц, нарушивших законодательство и в отношении которых компетентные государственные органы применяют санкции за совершенное правонарушение, право на использование конституционной гарантии защиты частной собственности посредством суда сохраняется, но эта защита будет иметь место на основе последующего судебного контроля (Постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Новгородского областного суда") <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2542.
Конституция РФ впервые прямо и без каких-либо оговорок или условий закрепила право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, свободно осуществлять владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, не нанося ущерба окружающей среде и не нарушая прав и законных интересов иных лиц (ч. ч. 1, 2 ст. 36).
При этом, как отметил Конституционный Суд РФ, допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция РФ вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд, как особая часть лесных природных ресурсов, находился в различных формах собственности. Конституция РФ не предопределяет и обязательной передачи лесных фондов в собственность субъектов Федерации.
Право собственности на лесной фонд и ее разграничение должны устанавливаться в соответствии именно с положениями ст. ст. 9, 11 (ч. 3), 36, 72 (п. п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1) и 76 (ч. ч. 2 и 5) Конституции РФ, а не в соответствии с положениями п. 3 ст. III Федеративного договора и межправительственным Соглашением, которые решают данный вопрос по-иному (Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации") <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
В другом решении Конституционный Суд РФ указал, что в сфере отношений собственности на землю нормой прямого действия является ст. 9 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Данная норма применяется непосредственно, кроме случаев, когда ее реализация связана с законом, предусмотренным ст. 36 (ч. 3) Конституции РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1996 г. N 109-О <1>).
--------------------------------
<1> Текст Определения Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1996 г. N 109-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Президента Республики Татарстан о проверке конституционности статьи 13 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" официально опубликован не был.
В Российской Федерации земельные отношения регулируются Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <1> и Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
Конституция РФ закрепляет также право каждого на труд, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается, а также право распоряжаться своими способностями к труду и выбирать профессию и род занятий. Одновременно каждый имеет право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на равное вознаграждение за равный труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера. Предусматривается также право каждого на защиту от безработицы и запрет принудительного труда (ч. ч. 1, 3 ст. 37).
Как известно, в советский период понятие "свобода труда" не существовало - все конституции содержали положения об обязанности граждан трудиться. Впрочем, в условиях, когда государство исходит из всеобщности трудовой обязанности, а за ее невыполнение установлена административная и уголовная ответственность, ставить вопрос о свободе труда не приходилось. Этот подход был изменен только в начале 1990-х годов, когда положениями п. 26 разд. II Закона РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" обязанность трудиться была заменена в Конституции РСФСР правом на труд.
Как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 4 февраля 1997 г. N 15-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мингалевой Людмилы Михайловны как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>, конституционное положение, предусматривающее право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, не закрепляет право на получение конкретной работы по избранной профессии, роду деятельности и не гарантирует гражданину право на занятие той или иной должности на конкретном предприятии, в учреждении, организации.
--------------------------------
<1> Официально опубликовано не было.
Кроме того, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 6 июня 1995 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца 2 ч. 7 ст. 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции" в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова" указал, что исходя из "положения Конституции Российской Федерации о равном доступе к государственной службе (ч. 4 ст. 32) государство, регулируя отношения службы в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере особые правила. Это находится в полном соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит пункту 2 ст. 1 Конвенции Международной Организации Труда N 111 о дискриминации в области труда и занятий (Женева, 4 июня 1958 г.) относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2342.
Принцип, согласно которому семья, материнство и детство находятся под защитой государства, провозглашен в ст. 38 Конституции РФ. Указанное конституционное положение развивается в отраслевом законодательстве, предусматривающем выплату различного рода пособий, денежных и других выплат, связанных с беременностью, родами, воспитанием детей, потерей кормильца, многодетностью и т.д. Существенное влияние на социальное развитие нашей страны оказал институт материнского (семейного) капитала <1>.
--------------------------------
<1> Форма государственной поддержки семей, воспитывающих детей, введенная с 1 января 2007 г., предполагающая при определенных условиях денежные выплаты (в 2007 г. - 250000 руб., в дальнейшем размер выплаты индексировался и достиг в 2015 - 2016 гг. 453026 руб.) при рождении или усыновлении второго, третьего или последующего ребенка, имеющего российское гражданство.
При этом забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях.
Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. И его основное содержание заключается именно в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию, на что указывает и ст. 39 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации") <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5878.
Законом РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" <1> устанавливается пособие по безработице. Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным из организаций (с военной службы) независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 18. Ст. 566.
При этом, как указал Конституционный Суд РФ, установленное федеральным законом социальное обеспечение в случае безработицы гарантируется Конституцией РФ наравне с социальным обеспечением по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей. Невыплата пособия по безработице в связи с временной нетрудоспособностью безработного, если безработный имеет право на его получение, должна возмещаться другой выплатой по системе социального обеспечения, которая предоставляла бы ему источник средств к существованию на этот период (Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положения абз. 6 п. 1 ст. 28 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 20 апреля 1996 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5878.
В соответствии со ст. 40 Конституции РФ никто не может быть произвольно лишен жилища.
Конституционно закреплено право каждого на квалифицированную медицинскую помощь в государственной системе здравоохранения (ст. 41). В частности, предусмотрены обязательства государства принимать меры, направленные на развитие всех форм оказания медицинских услуг, включая бесплатное и платное медицинское обслуживание, а также медицинское страхование; поощрять деятельность, способствующую экологическому благополучию, укреплению здоровья каждого, развитию физической культуры и спорта. Предусмотрена ответственность по закону государственных должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью.
Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ).
Согласно положениям Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> охране от загрязнения, порчи, истощения, разрушения в Российской Федерации подлежат: естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране по действующему законодательству подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, курорты, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. N 7-П "По делу о конституционности п. 3 ст. 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова" <1> право граждан на благоприятную окружающую среду было взаимоувязано с обязанностью государства предоставить переселенным (отселенным) гражданам льготы и компенсации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1550.
Важнейшими параметрами социального развития государства выступают образование и культура. В настоящее время в Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также закреплено право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии, а также обязательность основного общего образования (ст. 43 Конституции РФ).
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> субъекты Федерации могут установить общедоступность и бесплатность не только основного общего и среднего профессионального образования, гарантированных Конституцией РФ, но также образования более высокой ступени (в частности, среднего (полного) общего образования), поскольку такая норма в соответствии с целями социального государства дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Закрепляя в своей конституции подобную норму, субъект Федерации тем самым принимает на себя обязательства по финансовому, материально-техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних обязанность содействовать в его реализации и защите.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Конституционное положение о праве на образование развивается и конкретизируется в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru, 30 декабря 2012 г.
Согласно ст. 44 Конституции РФ каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Конституционное положение о свободе творчества базируется на положениях Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международном пакте о социальных, экономических и культурных правах 1966 г. При этом рассматриваемые конституционные положения находят свое развитие в актах отраслевого законодательства.
В частности, право на творчество закреплено в ст. 10 Основ законодательства Российской Федерации о культуре (утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1, ред. от 28 ноября 2015 г.) <1>, в соответствии с положениями которой "каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями. Право человека заниматься творческой деятельностью может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе. Профессиональный и непрофессиональный творческий работник равноправны в области авторского права и смежных прав, права на интеллектуальную собственность, охрану секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда, поддержку государства".
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
В соответствии с положениями ст. ст. 1225 и 1228 Гражданского кодекса РФ произведения науки, литературы и искусства признаются в Российской Федерации результатами интеллектуальной деятельности и подлежат правовой охране. Гражданский закон признает автором результатов интеллектуальной деятельности гражданина, творческим трудом которого такой результат создан. При этом право авторства, право на имя и иные личные неимущественные права автора неотчуждаемы и непередаваемы. Отказ от этих прав ничтожен. Авторство и имя автора охраняются бессрочно.
Согласно положениям ст. 15 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" органы государственной власти способствуют созданию организационных, ресурсных и иных условий для свободного творчества архитектора. Свободу творчества архитектора в пределах своей компетенции обеспечивают уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства, а также общественные профессионально-творческие организации (объединения) архитекторов <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4473.
Органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <1> гарантируют и обеспечивают субъектам научной и (или) научно-технической деятельности: свободу творчества, предоставляя им право выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок; финансирование проектов, выполняемых по государственным заказам, и т.д.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.
Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" <1> признается особый статус педагогических работников в обществе и создаются условия для осуществления ими профессиональной преподавательской деятельности. В ч. 2 ст. 47 этого Закона указывается, что педагогическим работникам в Российской Федерации предоставляются права и свободы, меры социальной поддержки, направленные на обеспечение их высокого профессионального уровня, условий для эффективного выполнения профессиональных задач, повышение социальной значимости, престижа педагогического труда. При этом педагогические работники пользуются следующими академическими правами и свободами: свобода преподавания, свободное выражение своего мнения, свобода от вмешательства в профессиональную деятельность; свобода выбора и использования педагогически обоснованных форм, средств, методов обучения и воспитания; право на творческую инициативу, разработку и применение авторских программ и методов обучения и воспитания в пределах реализуемой образовательной программы, отдельного учебного предмета, курса, дисциплины (модуля); право на выбор учебников, учебных пособий, материалов и иных средств обучения и воспитания в соответствии с образовательной программой и в порядке, установленном законодательством об образовании; право на участие в разработке образовательных программ, в том числе учебных планов, календарных учебных графиков, рабочих учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), методических материалов и иных компонентов образовательных программ; право на осуществление научной, научно-технической, творческой, исследовательской деятельности, участие в экспериментальной и международной деятельности, разработках и во внедрении инноваций и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598.
В соответствии со ст. 8 Основ законодательства РФ о культуре культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств. При этом ст. 12 указанных Основ закрепляет право каждого на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности.
§ 5. Конституционные обязанности человека и гражданина
Как уже отмечалось, в Конституции РФ правовой статус личности закреплен совокупностью не только прав и свобод, но и обязанностей.
Обязанности, закрепленные в Конституции РФ, являются лишь частью обязанностей, которые закон возлагает на человека, личность. Содержание и объем этих обязанностей конкретизируются в соответствующих актах.
Конституционные обязанности требуют от государства и его органов создавать условия, предпринимать меры, которые должны обеспечить неуклонное исполнение предписаний. Основные обязанности закреплены в Конституции РФ в форме требования исполнять установленные законом вид и меру поведения либо воздерживаться от этого.
Конституционные обязанности не обладают присущим правам и свободам свойствами непосредственного действия. Поэтому прямое действие норм, закрепляющих конституционные обязанности, без подкрепления их специальным законодательством крайне затруднительно либо вообще невозможно.
Важнейшей обязанностью человека и гражданина является соблюдение Конституции и законов (ст. 15 Конституции РФ).
Обязанность соблюдать Конституцию и законы универсальна, распространяется на всех субъектов правоотношений, требует от лица не только правомерного поведения во всех сферах жизни и деятельности, но и призывает его содействовать практической реализации принципов Конституции, положений законодательства.
Конституционно закреплена обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков (как физических, так и юридических лиц) в качестве безусловного требования государства. Налоговые правоотношения предполагают субординацию сторон. Принцип всеобщности налогообложения распространяется только на обязательные платежи, прямо установленные в Налоговом кодексе РФ.
В ст. 58 Конституции РФ закрепляется обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Важность сохранения среды обитания человека для настоящего и будущих поколений не подлежит сомнению. Поэтому обязанность охраны природы отнесена к разряду основных, конституционных. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> каждый должен руководствоваться при осуществлении хозяйственной и иной деятельности положениями закона о приоритете обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения, сочетании экологических и экономических интересов, рациональном использовании природных ресурсов, соблюдении требований природоохранного законодательства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Необходимость повышения эффективности борьбы с экологическими преступлениями обусловила включение соответствующей главы в Уголовный кодекс РФ (гл. 26). Уголовная ответственность предусматривается за такие преступления, как нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов, загрязнение вод, загрязнение атмосферы, порча земли, незаконная охота, нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений, нарушение правил охраны рыбных запасов, уничтожение или повреждение лесов и др.
В ст. 59 Конституции РФ закреплено, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации.
Гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <1> определяет условия прохождения военной службы в рядах Вооруженных Сил РФ, порядок призыва, льготы по призыву, сроки службы, условия ее прохождения и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
Конституция РФ (ч. 3 ст. 59) предусматривает, что гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой - особым видом трудовой деятельности в интересах общества и государства. В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" <1> на альтернативную гражданскую службу направляются граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, которые не пребывают в запасе, имеют право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой, лично подали заявление в военный комиссариат о желании заменить военную службу по призыву альтернативной гражданской службой и в отношении которых призывной комиссией, создание которой регулируется Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", принято соответствующее решение.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3030.
§ 6. Конституционные гарантии прав человека и гражданина
Реализация основных прав, свобод и обязанностей граждан по существу выступает лишь частью более общей проблемы применения норм права и соблюдения законности. Правильное применение норм, неуклонное соблюдение законности включают в себя осуществление прав, свобод и обязанностей. Поэтому проблемы гарантий применения правовых норм, соблюдения законности и реализации прав, свобод и обязанностей взаимосвязаны. Это проявляется прежде всего в общности тех обстоятельств, которые обусловливают во всех указанных случаях необходимость гарантий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М., 1997. С. 224.
Конституция РФ содержит специальные статьи (ст. ст. 45 - 54), устанавливающие гарантии реализации прав и свобод граждан, которые могут быть условно разделены на две группы:
1) общие гарантии (самозащита прав и свобод; судебная защита; международная защита; возмещение вреда; неотменяемость прав и свобод) и
2) специальные гарантии правосудия (гарантии подсудности; право на юридическую помощь; презумпция невиновности; запрет повторного осуждения; недопустимость незаконного получения доказательств; право на пересмотр приговора; гарантии от самообвинения; право потерпевшего от преступлений и злоупотребления властью на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба; запрет обратной силы закона).
Общие конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина.
1. Самозащита прав и свобод. Право каждого защищать свои права и свободы всеми законными способами закреплено ч. 2 ст. 45 Конституции РФ. При этом способы защиты прав могут быть только законными.
В частности, Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <1> разрешает приобретение взрослыми дееспособными гражданами Российской Федерации без получения лицензии некоторых видов оружия самообороны (аэрозольные устройства и пневматическое оружие), которое может быть применено для защиты жизни, здоровья и собственности в пределах необходимой обороны или по крайней необходимости.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.
2. Судебная защита. Как следует из Всеобщей декларации прав человека 1948 г., "каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его прав, предоставленных ему конституцией или законом". Поэтому в рамках национальной правовой системы наиболее эффективным правовым средством законных прав и интересов, а равно восстановления нарушенных прав выступает судебная защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 46 Конституции РФ).
Как уже указывалось, каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. К таким действиям закон относит коллегиальные и единоличные действия, бездействие, принятые решения, в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых были нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия в осуществлении гражданином его прав и свобод.
Порядок реализации рассматриваемой гарантии, в том числе порядок обращения в суд и процедуры судебного рассмотрения, установлен процессуальным законодательством Российской Федерации.
3. Международная защита. Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ в случаях, когда все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты оказались исчерпаны, гражданин может обратиться за защитой своих прав и нарушенных интересов в международные судебные институты. В частности, с 1998 г. граждане Российской Федерации получили возможность направлять индивидуальные жалобы в Европейский суд по правам человека в г. Страсбурге (Франция).
Вместе с тем Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 14 июля 2015 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства РФ и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы", в частности, пришел к выводу о том, что "если постановление Европейского суда по правам человека, вынесенное по жалобе против России, основано на толковании положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, приводящем к их противоречию с Конституцией Российской Федерации, такое постановление... не может быть исполнено".
Таким образом, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод или, к примеру, основанные на ней правовые позиции Европейского суда подлежат реализации только при условии высшей юридической силы - именно Конституции РФ. Касаясь толкования принципа приоритета международного права перед национальным, а также конституционно-правовых коллизий, которые могут возникнуть при толковании, Конституционный Суд РФ сослался на Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г., участником которой является Россия. Это связано с тем, что Венская конвенция устанавливает общие правила толкования договора, которые предусматривают в том числе, что договор должен толковаться добровольно и добросовестно. Конституционный Суд РФ признал, что Закон РФ о ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также ряд норм законодательства Российской Федерации не противоречат Конституции РФ. Вместе с тем в Конституции особо оговорена недопустимость имплементации международных договоров, участие в которых может повлечь за собой какие-либо посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2015. N 6.
4. Возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами. Рассматриваемая гарантия закреплена в ст. 53 Конституции РФ. На международном уровне этот принцип содержится в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.
Согласно положениям ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования.
При этом вред, нанесенный должностными лицами органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается в полном объеме вне зависимости от вины этих сотрудников. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена вступившим в законную силу приговором суда.
5. Неотменяемость прав и свобод. Поскольку Конституция РФ является всенародно принятым на референдуме актом высшей юридической силы, никакой иной правовой акт, в том числе закон, принятый представительным органом государственной власти, не может изъять из перечня естественно принадлежащих человеку неотчуждаемых и неотъемлемых прав какое-либо право или свободу. Важность перечисленных в Конституции РФ прав подчеркивается и особым (усложненным) порядком пересмотра главы, закрепляющей эти права.
Не должны издаваться такие законы и на уровне субъектов Федерации. При этом в законах субъектов Федерации допускается установление более высокого уровня обеспечения прав человека, если это позволяют социально-экономические условия, но не умаление закрепленных федеральной Конституцией прав (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Специальные конституционные гарантии правосудия.
1. Гарантии подсудности. Согласно положениям ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. В ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и введен в действие 23 марта 1976 г.) установлено, что каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС СССР. 1976. N 17. Ст. 291.
Рассматриваемая конституционная гарантия направлена на укрепление авторитета судебной системы, установленной Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <1>. При этом положениями ч. 3 ст. 118 Конституции РФ не допускается создание чрезвычайных судов за пределами судебной системы. Недопустимо также произвольное изменение подсудности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
Положения ч. 2 ст. 47 Конституции РФ предоставляют обвиняемому право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Напомним, что возрождение суда присяжных являлось одним из центральных положений Концепции судебной реформы в Российской Федерации, принятой 24 октября 1991 г. <1>. С 2010 г. суд присяжных функционирует на всей территории Российской Федерации. В настоящее время вопросы определения путей совершенствования суда присяжных по-прежнему остаются актуальными в повестке дня <2>.
--------------------------------
<1> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 80.
<2> Выступая на семинаре-совещании руководителей судов 16 февраля 2016 г., Президент РФ В.В. Путин предложил расширить применение суда присяжных до уровня районных судов, а также отметил необходимость реформирования института присяжных заседателей в части определения их оптимального числа (http://tass.ru/politika/2671763).
2. Право на квалифицированную юридическую помощь. Рассматриваемая конституционная гарантия закреплена в ч. 1 ст. 48 Конституции РФ. Согласно п. "c" ч. 3 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <1> каждый обвиняемый имеет право защищать себя лично или посредством выбранного им самим защитника. Из этого следует, что выбор человеком для своей защиты адвоката или юридического консультанта не может быть связан с какими-либо ограничениями вроде требования выбирать защитника "по месту жительства".
--------------------------------
<1> Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г., с изм. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января, 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163; Бюллетень международных договоров. 2001. N 3.
Вопросы отношений в сфере адвокатской деятельности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
В Постановлении от 27 марта 1996 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина" <1> Конституционный Суд РФ отметил, что отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у последнего допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, обусловленные распространением положений ст. 21 Закона о государственной тайне на сферу уголовного судопроизводства, неправомерно ограничивают конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника. Конституционный Суд РФ постановил, что распространение положений ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне" (о допуске к государственной тайне) на адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве, и отстранение их от участия в деле в связи с отсутствием допуска к государственной тайне не соответствует Конституции РФ, ст. ст. 48 и 123 (ч. 3).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1768.
В дальнейшем Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал важность указанной правовой позиции (Определения от 10 ноября 2002 г. N 314-О "По жалобе гражданина Романова Юрия Петровича на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" <1>, от 10 ноября 2002 г. N 293-О "По жалобе открытого акционерного общества "Омский каучук" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" <2>). В частности, Конституционный Суд РФ указал, что положения ст. 21 Закона о государственной тайне по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не предполагают ограничение права адвоката - представителя лица, требующего возбуждения уголовного дела в связи с гибелью своего близкого родственника, знакомиться с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела по данному факту и материалами, послужившими основанием для такого процессуального решения, ссылаясь на содержащиеся в них сведения в области оперативно-разыскной деятельности, составляющие государственную тайну (Постановление Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2014 г. N 27-П "По делу о проверке конституционности статьи 21 и статьи 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" в связи с жалобой гражданина О.А. Лаптева" <3>).
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 2.
<2> Там же.
<3> Вестник Конституционного Суда РФ. 2015. N 1.
3. Презумпция невиновности. Выступая важнейшим из основополагающих принципов уголовного судопроизводства, презумпция невиновности (лат. praesumptio innocentiae) закреплена в ст. 49 Конституции РФ. На международном уровне она установлена в ст. 11 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. В советский период презумпция невиновности нашла свое законодательное признание в качестве гарантии справедливости правосудия только в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве, принятых в 1989 г. <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1989. N 23. Ст. 441.
4. Запрет повторного осуждения за одно и то же преступление. Эта конституционная гарантия закреплена в ч. 1 ст. 50 Конституции РФ. Дальнейшее развитие это конституционное положение получает в положениях уголовно-процессуального законодательства.
5. Недопустимость незаконного получения доказательств. Согласно ч. 2 ст. 50 Конституции РФ при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона. При этом такие недопустимые доказательства не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу обвинения, а также использоваться для доказывания любого из предусмотренных законом юридически значимого обстоятельства.
В частности, недопустимыми считаются следующие доказательства:
- показания лица, данные в ходе досудебного производства по уголовному делу в отсутствие защитника, включая случаи отказа от защитника, и не подтвержденные этим лицом в суде;
- показания потерпевшего, свидетеля, основанные на догадке, предположении, слухе, а также показания свидетеля, который не может указать источник своей осведомленности;
- иные незаконно полученные доказательства (ст. 75 УПК РФ).
6. Право на пересмотр приговора. Положения ч. 3 ст. 50 Конституции РФ гарантируют каждому осужденному за преступление право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом.
Как отметил в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, помимо нормы Основного Закона, право каждого, кто осужден за какое-либо преступление, на то, "чтобы его осуждение и приговор были пересмотрены вышестоящей судебной инстанцией согласно закону", закреплено в п. 5 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Право осужденного на пересмотр приговора предполагает предоставление ему возможности по своей воле и своими собственными действиями возбуждать производство по проверке законности и обоснованности приговора, не дожидаясь чьего бы то ни было разрешения или санкции на начало такого пересмотра. Это право носит абсолютный характер, и федеральный законодатель не вправе ограничивать его ни по кругу лиц, ни по видам судебных приговоров, подлежащих пересмотру, ни по каким-либо иным обстоятельствам.
Ограничение этого права не может быть компенсировано предоставлением осужденному возможности обращаться к перечисленным в уголовно-процессуальном законе должностным лицам, которые управомочены приносить протест на незаконные и необоснованные приговоры и инициировать тем самым производство в надзорной инстанции, поскольку в таком случае возбуждение пересмотра приговора зависит не от воли осужденного, а от усмотрения соответствующего должностного лица и не является обязательным <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1998 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности части пятой статьи 325 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Шаглия" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 6.
7. Гарантии от самообвинения. Конституция РФ закрепляет право каждого не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (ст. 51). При этом в соответствии с п. 4 ст. 5 УПК РФ близкими родственниками считаются супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки.
Отсутствие обязанности свидетельствовать против себя означает, что признание своей вины должно осуществляться только добровольно, а не под принуждением. Закон не предусматривает ответственности подозреваемого и обвиняемого за дачу ложных показаний. Они могут строить свою защиту при привлечении их к ответственности по своему усмотрению. Если показания получены под угрозой применения любых взысканий за непризнание своей вины, они являются незаконными и на них не может быть основан обвинительный приговор <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство БЕК, 1996.
<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / А.И. Абрамова, А.Б. Агапов, Е.Г. Азарова и др.; отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 2002. С. 390.
В июле 2016 г. были приняты изменения российского законодательства (Федеральный закон от 6 июля 2016 г. N 374-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности" <1> и Федеральный закон от 6 июля 2016 г. N 375-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности" <2>), касающиеся усиления ответственности за правонарушения террористической направленности (уже упоминавшийся "пакет законов И.А. Яровой и В.А. Озерова"). В частности, Уголовный кодекс РФ был дополнен новой статьей "Несообщение о преступлении" (ст. 205.6), предусматривающей ответственность за "несообщение в органы власти, уполномоченные рассматривать сообщения о преступлении, о лице (лицах), которое по достоверно известным сведениям готовит, совершает или совершило" хотя бы одно из преступлений террористической направленности. В примечании к этой статье указывается, что "лицо не подлежит уголовной ответственности за несообщение о подготовке или совершении преступления его супругом или близким родственником".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 28. Ст. 4558.
<2> Там же. Ст. 4559.
8. Право потерпевших от преступлений и злоупотребления властью на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. В Конституции РФ рассматриваемая гарантия закреплена в ст. 52.
9. Запрет обратной силы закона. Согласно положениям ст. 54 Конституции РФ закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.
В соответствии с п. 2 ст. 11 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. никто не может быть осужден за преступление на основании совершения какого-либо деяния или за бездействие, которые во время их совершения не составляли преступления по национальным законам или по международному праву. Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое могло быть применено в то время, когда преступление было совершено. Аналогично этот принцип закреплен в п. 1 ст. 7 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Вопросы и задания для самоконтроля
Каковы личные права и свободы человека и гражданина?
Каковы политические права и свободы человека и гражданина?
Каковы экономические права и свободы человека и гражданина?
Каковы социально-культурные права и свободы человека и гражданина?
Назовите основные механизмы гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ.
Каковы конституционные обязанности человека и гражданина?
Глава 7. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие гражданства
Гражданство, являясь важнейшим институтом права, составляет основу правового положения личности в обществе и государстве. Определение содержания и значения гражданства, его основных особенностей - сложная и важная проблема науки конституционного права. Подчеркивая многогранность этого правового явления, один из первых исследователей советского гражданства С.С. Кишкин писал: "Очень трудно дать более или менее удовлетворительное не только определение, но хотя бы даже описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудноуловимым" <1>.
--------------------------------
<1> Кишкин С.С. Советское гражданство / Под ред. В.И. Яхонтова. М., 1925. С. 3.
Институт гражданства выступает важнейшим элементом правового статуса человека. При этом в литературе принято различать понятия гражданства и подданства. Под гражданством понимается связь "гражданин - государство", выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Такая модель традиционна для демократических по форме политического режима государств. Подданство же выступает институтом однонаправленной политико-правовой взаимосвязи человека не со страной (государством), а с монархом. При этом подданство характерно для государств с сильными монархическими традициями (вне зависимости от того, каким объемом властных полномочий в настоящее время обладает монарх). В частности, оно сохранилось в демократических государствах с монархической формой правления (при ограниченной монархии).
Согласно положениям ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый человек имеет право на гражданство, при этом никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. В ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. закреплено право каждого ребенка на приобретение гражданства.
В ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <1> гражданство Российской Федерации определяется в самом общем виде - как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. При этом необходимо отметить, что в литературе высказывается точка зрения, согласно которой рассматриваемое определение необходимо дополнить указанием на наличие, помимо прав и обязанностей, еще и взаимной ответственности государства и гражданина, поскольку "совокупность взаимных прав и обязанностей всегда порождает взаимную ответственность" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
<2> Хомина И.С. Институт гражданства Российской Федерации: теоретические и практические вопросы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7.
Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения (ч. 1 ст. 6 Конституции РФ).
Устойчивость правовой связи "гражданин - государство" проявляется в том числе и в том, что гражданство есть юридическое состояние, что предполагает его длительный и определенный характер. Так, проживание гражданина Российской Федерации за рубежом не прерывает указанную связь - не прекращает гражданства. Более того, находящимся за пределами страны гражданам Российской Федерации должны предоставляться защита и покровительство Российского государства.
Таким образом, фактическое проживание гражданина на территории Российской Федерации или за ее пределами не влияет на гражданство. Так, Конституционный Суд РФ в одном из своих решений признал неконституционным п. "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" в той части, в какой неопределенность его положений позволяет применять процедуру регистрации, т.е. приобретения российского гражданства, в отношении лиц, которые имеют на него право по рождению. Суд исходил из того, что признание их гражданства не требует от них каких-либо действий или вынесения о том какого-либо решения. Иначе говоря, такое признание не было обусловлено какими-либо определенно предписанными актами гражданина и государства - сторон устойчивой политико-правовой связи, образующей гражданство. И поскольку продолжение этой связи не поставлено в зависимость от процедур признания гражданства, урожденное в российском гражданстве лицо нельзя считать не состоявшим в этом гражданстве или отказавшимся от него, даже если оно по ошибке либо вынужденно прошло процедуру регистрации, которая представляла собой способ приобретения, а не признания гражданства и которая не могла прервать российское гражданство, если, конечно, лицо само не исключило возможность его продолжения (возобновления) при обстоятельствах, предусмотренных законом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2015 г. N 2740-О "По жалобе Кухарева Олега Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", статей 13 и 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. N 2.
Отдельно необходимо сказать о двойном или множественном гражданстве. В Российской Федерации наличие у лица двойного гражданства допускается в силу наличия соответствующего конституционного положения. В то же время, согласно ст. 6 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", гражданин Российской Федерации, имеющий еще и иное гражданство, рассматривается нашим государством только как гражданин Российской Федерации.
Вместе с тем в настоящее время законодательство Российской Федерации устанавливает в этой части определенные особенности. Само по себе приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой автоматического прекращения гражданства Российской Федерации. Однако гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, не вправе занимать ряд государственных должностей (Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ, федерального министра и др.). Граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации), не вправе находиться на государственной гражданской службе.
Лишены пассивного избирательного права (не имеют права быть избранными) граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства <1>. В исключительных случаях, когда это предусмотрено международным договором Российской Федерации, они могут избираться в органы местного самоуправления.
--------------------------------
<1> С вступлением в силу Федерального закона от 4 июня 2014 г. N 142-ФЗ "О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (СЗ РФ. 2014. N 23. Ст. 2927).
Кроме того, с 4 августа 2014 г. <1> введена обязанность для граждан, имеющих двойное гражданство (либо вид на жительство или иной действительный документ, подтверждающий право на его постоянное проживание в иностранном государстве (за исключением граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации)), уведомлять об этом соответствующий территориальный орган МВД России.
--------------------------------
<1> Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ: "Поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица - в случае избрания его депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти - в процессе реализации депутатских полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству. Между тем формально-юридическая либо фактическая подчиненность депутата законодательного (представительного) органа суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации" (Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 2)).
Действующий Федеральный закон о гражданстве 2002 г. отказался от ряда положений, существовавших в ранее действовавшем Законе РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" <1> (далее - Закон о гражданстве 1991 г.). В частности, прежний Закон признавал возможность гражданства республики в составе Российской Федерации наряду с гражданством Российской Федерации. Положение о республиканском гражданстве было включено во многие конституции республик в составе России.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 243.
Однако такой подход входил в противоречие с конституционным принципом государственной целостности и единства Федерации.
Данный вопрос стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Судом была выражена следующая правовая позиция:
"Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15; ч. 1 ст. 67). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями ст. ст. 15 (ч. 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Кроме того, территориальные границы республики, как и всех других субъектов Российской Федерации, являются не государственными, а административными.
Разрешая указанным образом вопрос о суверенитете республик, Конституция Российской Федерации тем самым предопределяет и решение производного вопроса - о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации ни в ст. 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области. Более того, ее ст. 71 (п. "в") относит гражданство в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со ст. 76 (ч. 1) означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Поэтому тот очевидный факт, на который ссылается заявитель, - что население (народ) Российской Федерации "распределено" по территориям ее субъектов, в том числе республик (в этом смысле, судя по терминологии запроса, можно говорить о "населении" или "народе республики"), - не дает оснований говорить о наличии конституционных оснований для установления республикой (государством) как субъектом Российской Федерации своего гражданства. Закон Российской Федерации 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации", принятый до вступления в силу Конституции Российской Федерации, устанавливал, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики (ч. 2 ст. 2). С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. возник вопрос о том, подлежит ли названное законоположение, действовавшее до ее вступления в силу, применению, для ответа на который необходимо прежде всего уяснение закрепленного статьей 6 Конституции Российской Федерации принципа единого гражданства: означает ли этот принцип, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики, и, следовательно, правомерно ли сохранение республиканского гражданства и правомочий республик по регулированию в данной сфере, или же данный принцип в контексте Конституции Российской Федерации означает иное, а именно что граждане Российской Федерации обладают единым, общим для всех, единственным гражданством и вытекающими из принадлежности к нему едиными и равными федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты независимо от того, на территории какого субъекта Российской Федерации они проживают, и независимо от оснований приобретения российского гражданства?
Разрешение этого вопроса, однако, означало бы, по существу, проверку конституционности указанного положения Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации". Между тем такая проверка не может быть осуществлена в процедуре толкования Конституции Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
В новой редакции Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" нет упоминания о гражданах республик в составе Российской Федерации. Аналогичные нормы также были изъяты из большинства республиканских конституций. Исключение составляет Конституция Республики Татарстан, согласно ст. 21 которой Татарстан имеет свое гражданство, при этом гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Татарстана, и все граждане Татарстана одновременно являются гражданами Российской Федерации. Конституционный суд Республики Татарстан дал официальное толкование указанных положений в своем Постановлении от 30 мая 2003 г. N 9-П "По делу о толковании отдельных положений статей 5, 21, 91 Конституции Республики Татарстан", указав, что нормы о гражданстве Республики Татарстан "представляют собой конституционное закрепление одного из существенных элементов правового статуса Республики Татарстан как республики (государства), объединенной с Российской Федерацией и являющейся ее субъектом" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 30 мая 2003 г. N 9-П "По делу о толковании отдельных положений статей 5, 21, 91 Конституции Республики Татарстан" // Республика Татарстан. 2003. 7 июня.
Конституция Чеченской Республики, принятая на референдуме 23 марта 2003 г., также содержала положения о гражданстве Чеченской Республики, но эти нормы были изменены Конституционным законом Чеченской Республики от 2 декабря 2007 г. N 2-РКЗ.
§ 2. Принципы гражданства Российской Федерации
Принципы гражданства Российской Федерации - это основополагающие, руководящие начала, идеи, охраняемые и защищаемые государством, положенные в основу института гражданства.
Основные принципы гражданства закреплены в ст. 4 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". Рассмотрим каждый из этих принципов гражданства.
1. Принцип недискриминации. Принципы и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать дискриминационных положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Такой подход представляется единственно приемлемым с учетом как исторического опыта нашей страны и имеющих место гуманитарных традиций, так и многонационального и многоконфессионального состава населения Российской Федерации.
2. Принцип единого и равного гражданства. Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Рассматриваемый принцип применяется в конституционном праве большинства демократических государств.
3. Принцип устойчивости гражданства. Этот принцип закреплен в Конституции РФ (ч. 2 ст. 61). Проживание гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации не прекращает его российского гражданства.
4. Принцип невозможности лишения гражданства Российской Федерации. Российское гражданство не может использоваться в качестве механизма давления на человека. В частности, гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его. Конституционный Суд РФ указывал (в частности, в Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова" <1>), что лицо, имеющее российское гражданство, не может утратить его без своего волеизъявления без законных на то оснований. Важность данного принципа обусловлена наличием негативного советского опыта, когда лишение гражданства и высылка за пределы страны являлись распространенной формой "решения вопроса" в отношении политически неприемлемых, но достаточно (слишком) известных за пределами советского государства лиц с целью их "ненасильственного" устранения с внутренней общественно-политической сцены. Советское государство в разные годы лишало своего гражданства многих деятелей искусства и культуры, в частности писателя А.И. Солженицына (в 1974 г., гражданство СССР было возвращено в 1990 г.), театрального режиссера Ю.П. Любимова (в 1984 г.), виолончелиста, пианиста и дирижера М.Л. Ростроповича и его супругу оперную певицу Г.П. Вишневскую (в 1978 г., гражданство СССР было возвращено в 1990 г.) и др. Например, М.Л. Ростропович и Г.П. Вишневская, как официально было объявлено, были лишены гражданства за антипатриотическую деятельность, за то, что "порочили советский общественный строй, звание гражданина СССР", "систематически оказывали материальную помощь подрывным антисоветским центрам и другим враждебным Советскому Союзу организациям за рубежом" <2>.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3.
<2> Известия. 1978. 16 марта.
5. Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Принцип недопустимости выдачи гражданина Российской Федерации другому государству закреплен в ч. 1 ст. 61 Конституции РФ и раскрыт в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации".
Как отмечает С.В. Черниченко, комментируя соответствующие положения ч. 1 ст. 61 Конституции РФ, данный принцип не должен рассматриваться как поощрение безнаказанности преступных действий. Во многих международных договорах, посвященных борьбе с преступностью, в том числе и тех, в которых участвует Российская Федерация, предусматривается правило: "Или выдай, или суди". Согласно этому правилу государство-участник, не имеющее возможности выдать собственного гражданина другому участнику международного договора, обязано его судить по своим законам и проинформировать о результатах заинтересованную сторону. Таким образом, отказ в выдаче не означает освобождения от наказания и сокрытия государством преступника <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 108.
6. Принцип поощрения приобретения гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Наше государство проводит политику поощрения приобретения российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Это отвечает интересам Российской Федерации и соответствует международной практике, направленной на сокращение числа апатридов в мире.
7. Принцип признания наличия гражданства в соответствии с актуальными актами. Согласно этому принципу наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.
§ 3. Порядок приобретения и прекращения гражданства
Российской Федерации
Приобретение гражданства Российской Федерации. В соответствии с положениями ст. 11 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" российское гражданство может быть приобретено: по рождению; в результате приема в гражданство; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; по иным основаниям, предусмотренным данным Законом или международным договором Российской Федерации.
Рассмотрим каждое из указанных оснований.
1. Приобретение гражданства по рождению является основным и наиболее распространенным основанием пополнения числа граждан. Как указывают Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, это основание исходит из сочетания двух принципов приобретения гражданства: "права крови", т.е. с учетом гражданства родителей, и "права почвы", т.е. в зависимости от места рождения. Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве Российской Федерации, является ее гражданином независимо от места рождения. Если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой представляет собой лицо без гражданства, ребенок является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения. При различном гражданстве родителей, если только один из них состоит в гражданстве Российской Федерации, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если он родился на ее территории либо если иначе он стал бы лицом без гражданства.
Принцип "права почвы" применяется в отношении гражданства детей, родители которых неизвестны, а также детей, родившихся на территории Российской Федерации от лиц без гражданства, а также от родителей, состоящих в гражданстве других государств, если последние не предоставляют ему своего гражданства <1>. Кроме того, по сути, принцип "права почвы" был применен при признании гражданства Российской Федерации у граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя (ст. 4 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя") <2>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. С. 168 - 169.
<2> СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1201.
2. Приобретение гражданства в результате приема в гражданство. Прием в гражданство Российской Федерации осуществляется в общем, льготном или упрощенном порядке.
В общем порядке российское гражданство могут получить по их волеизъявлению, выраженному в форме соответствующего заявления, иностранцы, удовлетворяющие определенным требованиям (дееспособны и законопослушны; достигли возраста 18 лет; в течение пяти лет непрерывно проживают в России со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство (на непрерывность этого срока не влияют отлучки не более чем на три месяца в течение года); имеют законный источник средств к существованию; отказались от имеющегося у них иного гражданства (исключением из этого правила может быть международный договор либо ситуация, когда отказ невозможен в силу не зависящих от иностранца причин); владеют русским языком).
Льготное приобретение российского гражданства предполагает определенные изъятия из указанных выше общих правил. Так, необходимый срок непрерывного проживания в России для отдельных категорий лиц может быть сокращен с пяти лет до одного года (для обладателей высоких достижений в области науки, техники и культуры либо профессией (квалификацией), представляющих для Российского государства интерес; при предоставлении лицу политического убежища; для лиц, признанных беженцами). Более того, лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство Российской Федерации без соблюдения указанных выше общих условий.
В упрощенном порядке гражданство предоставляется, если заявитель:
- имеет хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации;
- имел гражданство СССР, проживал и проживает в государствах, входивших в состав СССР, не получил гражданства этих государств и остается в результате этого лицом без гражданства.
3. Приобретение гражданства в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации. Согласно положениям ст. 15 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие российское гражданство, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации. При этом необходимый срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет.
4. Приобретение гражданства возможно по иным основаниям, предусмотренным законом или международным договором Российской Федерации. В качестве примеров могут быть приведены ситуации, когда лицо выбирает гражданство Российской Федерации при изменении государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором или обретает российское гражданство в порядке регистрации.
Напомним, что Закон о гражданстве 1991 г., действовавший до принятия в 2002 г. нового Федерального закона "О гражданстве в Российской Федерации", устанавливал и такое основание, как приобретение гражданства Российской Федерации в порядке регистрации. Необходимо отметить, что в настоящее время положения Закона о гражданстве 1991 г. о приобретении гражданства в порядке регистрации, об обстоятельствах, облегчающих прием в гражданство Российской Федерации, а также о восстановлении в гражданстве Российской Федерации действуют наравне с положениями нового Федерального закона "О гражданстве в Российской Федерации".
Регистрация представляет собой упрощенный порядок приобретения гражданства. Она не связана со сложными процедурами, сопутствующими решению о приеме в гражданство, которое оформляется указом Президента РФ. Поэтому регистрация осуществляется соответствующими органами внутренних дел.
Введение такой формы было обусловлено рядом обстоятельств, связанных с историей России.
Многие лица - граждане СССР, считавшие себя гражданами России или желавшие ими быть, ко времени распада Союза ССР проживали на территории других союзных республик, превратившихся в независимые государства. Вопрос об их гражданстве должен был быть решен исходя из их безусловного права на гражданство Российской Федерации. Поэтому Закон о гражданстве 1991 г. закрепил правило, согласно которому такие лица, проживающие в бывших союзных республиках, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г. (день вступления Закона о гражданстве 1991 г. в силу), могут приобрести ее гражданство в порядке регистрации, если они до 31 декабря 2000 г. заявили о таком желании.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ в данном случае состоит в следующем. Используемое законодателем применительно к указанным лицам выражение "считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации" означает, что такие лица считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но и после этой утраты. Они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Они не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации на момент вступления в силу Закона 1991 г., так как проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает российского гражданства.
Факт нахождения гражданина бывшего СССР за пределами Российской Федерации в момент вступления в силу Закона о гражданстве 1991 г. может рассматриваться как одно из условий для приобретения гражданства Российской Федерации в порядке регистрации только в отношении лиц, которые не считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению. Иное понимание не соответствует ст. 27 Конституции РФ, согласно которой гражданин Российской Федерации имеет право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, не утрачивая гражданства, и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.
При этом Конституционный Суд РФ отметил, что придание рассматриваемому правовому предписанию в процессе правоприменительной практики смысла, фактически подтверждающего прекращение гражданства Российской Федерации по рождению без свободного волеизъявления гражданина, противоречит ст. 6 (ч. 3) Конституции РФ, в соответствии с которой гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Это конституционное положение согласуется с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая устанавливает, что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".
Формулируя данный запрет, Конституция РФ и международно-правовые акты исходят из того, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ) при реализации права на гражданство. Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая ст. 6 Конституции РФ, умаляет достоинство личности, что в соответствии со ст. ст. 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции РФ является недопустимым как при издании, так и при применении законов.
Установление для лиц, состоявших в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции РФ. Все состоявшие в гражданстве Российской Федерации по рождению, независимо от времени их возвращения в Российскую Федерацию, должны пользоваться равными правами, включая равное право на гражданство.
Определенные формы уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения того, что гражданин бывшего СССР прибыл на территорию Российской Федерации именно для постоянного проживания, что он не изъявил желания прекратить принадлежность к российскому гражданству по рождению, а также что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР (п. 3 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации <1>).
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4571.
Необходимые формы уведомительной регистрации граждан Российской Федерации, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны быть согласованы с правом на гражданство, а также с равноправием граждан. Это возможно, если такая уведомительная регистрация имеет исключительно учетный характер и не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации. Процедура уведомительной регистрации при оформлении гражданства не противоречит Конституции РФ.
В связи с изложенным выше Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова" <1> признал не соответствующим Конституции РФ положения Закона о гражданстве 1991 г. в части, распространяющей правило о приобретении гражданства путем регистрации на лиц, которые:
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3.
- родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации;
- являлись гражданами бывшего СССР, не изъявляли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации;
- выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР;
- не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.
При этом Конституционный Суд РФ исходил из того, что право приобретения гражданства путем регистрации закреплялось и за лицами без гражданства, постоянно проживавшими на территории России или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР, а также за иностранными гражданами и лицами без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу Закона заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
Таким образом, Закон 1991 г. исходил также из необходимости восстановления справедливости в отношении лиц, бывших граждан СССР, признанных состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, неправомерно лишенных гражданства СССР, а также из интересов восстановления семей. В этих целях для отдельных категорий лиц и был установлен упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации путем регистрации.
Прекращение гражданства Российской Федерации. В ст. 18 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" установлены следующие основания прекращения гражданства Российской Федерации:
1) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации;
2) по иным основаниям, предусмотренным законом или международным договором Российской Федерации.
В зависимости от того, проживает ли лицо на территории Российской Федерации или за рубежом, различают две процедуры (порядка) выхода из российского гражданства.
Российский гражданин, проживающий на Родине, может выйти из гражданства Российской Федерации на основании добровольного волеизъявления в общем порядке.
Упрощенный порядок применяется, когда заявителем является российский гражданин, постоянно проживающий за пределами территории Российской Федерации, а также в отношении детей, когда один из родителей (или единственный родитель) - иностранец.
Выход из гражданства Российской Федерации невозможен, когда российский гражданин:
- имеет не выполненное перед Российской Федерацией установленное законом обязательство (например, уклонился от службы в армии по призыву <1>);
--------------------------------
<1> Поэтому, например, при рассмотрении ходатайства о выходе из гражданства для подтверждения достоверности сведений о том, что заявитель освобожден от исполнения воинской обязанности, в отношении лиц, состоящих на воинском учете, проводятся проверки по учетам военных комиссариатов по месту жительства этого лица.
- является обвиняемым по уголовному делу или в его отношении вступил в силу подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;
- не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
Иными основаниями прекращения российского гражданства могут выступать, например, выбор иного (не российского) гражданства (оптация) при изменении в соответствии с международным договором Государственной границы Российской Федерации или отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации.
§ 4. Порядок решения дел о гражданстве Российской Федерации
Рассмотрение вопросов, связанных с гражданством, отнесено к компетенции различных государственных органов, полномочия которых в рассматриваемой части определены Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации". Согласно ст. 28 указанного Закона такими органами выступают:
- Президент РФ;
- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы <1>;
--------------------------------
<1> Необходимо учитывать, что Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. N 156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" (СЗ РФ. 2016. N 15. Ст. 2071) была упразднена Федеральная миграционная служба; ее функции и полномочия, в том числе по рассматриваемым вопросам, переданы МВД России.
- Министерство иностранных дел РФ и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Президент РФ, согласно Конституции РФ, решает вопросы российского гражданства (п. "а" ст. 89). При этом Президент РФ в данной области наделен следующими полномочиями:
1) решает вопросы приема в гражданство, восстановления в гражданстве и выхода из гражданства Российской Федерации (в общем порядке), а также отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации;
2) устанавливает порядок рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации;
3) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве;
4) издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации.
При Президенте РФ функционирует специальный совещательный и консультативный орган, обеспечивающий реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища, - Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ. Конституционно-правовой статус, задачи и реализуемые функции Комиссии установлены Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1318 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4570.
Основными задачами Комиссии являются:
1) информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по реализации возложенных на него полномочий по решению вопросов о гражданстве Российской Федерации и предоставлении политического убежища;
2) подготовка Президенту РФ предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства, а также совершенствованию соответствующего законодательства.
При этом Комиссия выполняет следующие функции:
1) проводит предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве, прекращении гражданства, предоставлении политического убежища и готовит по ним предложения Президенту РФ;
2) анализирует и обобщает практику применения законодательства о гражданстве и предоставлении политического убежища;
3) осуществляет взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства;
4) участвует в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам, в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства;
5) ежегодно готовит и представляет Президенту РФ доклад о деятельности Комиссии.
§ 5. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев
в Российской Федерации
Распад Советского Союза и возникшие в связи с этим межнациональные конфликты определили процесс массового переселения большого числа граждан на территории России. В связи с этим возникла потребность в правовом регулировании статуса лиц, оказавшихся вовлеченными в данные процессы. Российское законодательство закрепляет в отношении таких людей два правовых статуса: беженцы и вынужденные переселенцы.
Как известно, определение понятия "беженец" содержится в двух основных международных документах: Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) и Протоколе к ней 1967 г., касающемся статуса беженцев <1>. Поскольку Российская Федерация является участником обоих документов, постольку в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные акты обладают прямым действием на территории Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с Резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г.; Конвенция вступила в силу 22 апреля 1954 г. Постановлением Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. N 3876-1 Российская Федерация присоединилась к настоящей Конвенции с заявлением. Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 1 февраля 1993 г. (Бюллетень международных договоров. 1993. N 9).
Принципы, закрепленные в международных правовых актах, нашли свою реализацию в положениях Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425.
Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона "О беженцах" в Российской Федерации беженцем признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Ходатайствовать о признании себя беженцем может лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и заявляет о желании быть признанным беженцем по перечисленным выше обстоятельствам, из числа: иностранных граждан, прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации; лиц без гражданства, прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации; иностранных граждан и (или) лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации на законном основании. Таким образом, граждане Российской Федерации, согласно данному Закону, не могут быть отнесены к беженцам.
Федеральным законом "О беженцах" устанавливаются категории лиц, которые не могут быть признаны беженцами. К ним относятся:
- лица, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
- лица, которые совершили тяжкие преступления неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как они были допущены на территорию Российской Федерации в качестве лиц, ходатайствующих о признании беженцем;
- лица, которые виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН;
- лица, за которыми компетентные власти государства, в котором они проживали, признали права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;
- лица, которые в настоящее время пользуются защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного комиссара ООН по делам беженцев.
Ходатайство лица, желающего получить статус беженца, рассматривается компетентными органами, которые при наличии необходимых данных выдают ему свидетельство, предоставляющее ряд прав (проживать в центре временного размещения, получать питание, пользоваться медицинской помощью, получать пособие). Такое лицо несет обязанности соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, своевременно прибыть в центр временного размещения, проходить медицинские осмотры и др.
Миграционный орган принимает решение о признании лица беженцем и выдает ему удостоверение, на основании которого лицо пользуется правами российского гражданина, а также рядом льгот по налогам и сборам. Лицо признается беженцем на срок до трех лет. При сохранении обстоятельств, вынудивших его покинуть свою страну, этот срок может продлеваться на каждый последующий год. Статус беженца позволяет заниматься трудовой или предпринимательской деятельностью; приобретать в собственность недвижимое имущество (на условиях для иностранных граждан), ходатайствовать о получении российского гражданства. Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул, но он при определенных условиях утрачивает статус беженца (при получении гражданства Российской Федерации или другого государства, выезде за пределы России на постоянное жительство, при умышленном представлении ложных сведений, добровольном принятии защиты государства, территорию которого он был вынужден покинуть) <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Иванов Д.В. Вынужденная и трудовая миграция населения в международном и национальном праве. М., 2010. С. 205 - 238; Евтушенко В.И. Правовой статус беженца в Российской Федерации: Монография. Белгород, 2006. С. 57 - 80.
Вынужденным переселенцем в соответствии с Законом РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" <1> признается гражданин Российской Федерации, который:
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427.
- вынужден был покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибыл на территорию России;
- вынужден был покинуть место жительства на территории одного из субъектов Российской Федерации и переселиться на территорию другого субъекта Федерации.
Члены семьи вынужденного переселенца - это проживающие с вынужденным переселенцем независимо от наличия у них статуса вынужденного переселенца его супруга (супруг), дети и родители, а также другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, ведущие с ним общее хозяйство с даты регистрации ходатайства о признании гражданина Российской Федерации вынужденным переселенцем. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи вынужденного переселенца в судебном порядке.
Кроме того, вынужденным переселенцем может быть признано лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, иностранный гражданин или апатрид (лицо без гражданства), постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории России по вышеуказанным обстоятельствам. Вынужденным переселенцем может быть также признан гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории одной из республик, входившей в состав Советского Союза, получивший статус беженца Российской Федерации и утративший его в связи с приобретением российского гражданства, если в период действия статуса беженца имели место обстоятельства, препятствовавшие данному лицу в обустройстве на территории России.
Установлены категории лиц, которые не могут быть признаны вынужденными переселенцами:
1) лица, совершившие опасные общественные деяния, признаваемые тяжкими преступлениями в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) лица, пропустившие установленный в законе срок для обращения в компетентные органы с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами;
3) лица, изменившие место своего постоянного жительства по причинам экономического характера, вследствие чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера и т.д.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 сентября 1993 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности Постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 г. "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и от 26 марта 1993 г. "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 г." <1> сформулировал следующую правовую позицию: "Приоритет прав и свобод человека закрепляется и общепризнанными принципами и нормами международного права. Согласно преамбуле Устава Организации Объединенных Наций государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека. Обязанность государств охранять властью закона права человека подтверждается преамбулой Всеобщей декларации прав человека. В п. 5 Итогового документа Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене 14 - 25 июня 1993 г., указывается, что процесс поощрения и защиты прав человека и основных свобод на национальном и международном уровне должен носить универсальный характер и "осуществляться без каких-либо условий". Оспариваемые положения рассматриваемых постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР вошли в противоречие и с этими международными актами.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. N 6.
Указанные положения постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР противоречат Постановлению VII Съезда народных депутатов РФ "О мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" <1>, согласно которому органы государственной власти и управления Северо-Осетинской ССР, Ингушской Республики, Временная администрация в зоне чрезвычайного положения обязаны принять меры к возвращению беженцев в места постоянного проживания. Это Постановление лежит в основе Соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Ингушской Республики и Северо-Осетинской ССР от 20 марта 1993 г., подписанного полномочными представителями Ингушской Республики, Северо-Осетинской ССР, Республики Дагестан и Ставропольского края в г. Кисловодске. В соответствии с этим Соглашением стороны на первом этапе приступают к комплексному решению проблемы беженцев, включая вопросы обеспечения их безопасности, путем возвращения и расселения их в согласованных местах компактного проживания.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 52. Ст. 3052.
Таким образом, приняв рассматриваемые Постановления, Верховный Совет Северо-Осетинской ССР осуществил собственное правовое регулирование в области прав человека и гражданина. Однако Конституция РФ (п. "в" ч. 1 ст. 72) и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (п. "в" ч. 1 ст. I) регулирование прав и свобод человека и гражданина относят к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, и, следовательно, органы государственной власти республик в составе Российской Федерации не вправе вводить нормы, умаляющие права и свободы человека и гражданина, установленные федеральной Конституцией и другими актами, принимаемыми органами государственной власти Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. N 6.
Для временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев (на срок не более трех месяцев) создаются центры, являющиеся государственными учреждениями Федеральной миграционной службы России. Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 января 1997 г. <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 4. Ст. 550.
Законодательством установлены основания, при которых лицо утрачивает статус беженца (после получения разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации, при приобретении российского гражданства, если приобретено гражданство иностранного государства и лицо пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности и т.д.) и вынужденного переселенца (при прекращении российского гражданства, при выезде для постоянного проживания за пределы территории Российской Федерации либо при возвращении в субъект Российской Федерации, территорию которого лицо было вынуждено покинуть, и т.д.). Кроме того, указанные лица могут быть лишены своего специального статуса за нарушения законодательства Российской Федерации (если они осуждены по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации или сообщили заведомо ложные сведения либо предъявили фальшивые документы, послужившие основанием для признания их беженцами или вынужденными переселенцами и т.д.).
§ 6. Правовое положение иностранных граждан
и лиц без гражданства в Российской Федерации
Согласно положениям ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В указанной норме, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, "речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" // СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1142.
В настоящее время это конституционное положение нашло свое развитие в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1>. При этом под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся российским гражданином и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицом без гражданства считается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
По общему правилу срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Как правило, если иностранец находится в России в порядке, не требующем получения визы, непрерывный срок его временного пребывания в нашей стране не может быть больше 90 суток и при этом не должен превышать 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток. Исключение из этого правила предусмотрено для иностранных высококвалифицированных специалистов и членов их семей - для них главным ориентиром является срок их контракта. Вид на жительство выдается иностранному гражданину сроком на пять лет.
Закон предусматривает целый ряд ограничений и особенностей реализации иностранцами прав человека.
Так, в пределах Российской Федерации иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях, которая, однако, ограничивается запретом на посещение территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утверждаемое Правительством РФ.
Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, вправе выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, но с учетом ряда ограничений. Так, например, иностранный гражданин, временно или постоянно проживающий в Российской Федерации, может работать главным бухгалтером, но ограничен в доступе к государственной и муниципальной службе, а также к отдельным видам деятельности. Например, по общему правилу иностранцам запрещено: замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ; быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; работать на объектах, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации; быть командиром гражданского воздушного судна и т.д.
Кроме того, в Российской Федерации существует практика специального регулирования особенностей трудовой деятельности отдельных категорий иностранных работников (например, высококвалифицированных специалистов, участников строительства важных спортивных объектов, членов жюри Международного конкурса имени П.И. Чайковского, международных кинофестивалей и т.д.).
Вопросы и задания для самоконтроля
Каковы основные черты гражданства?
Каковы принципы гражданства?
Перечислите государственные органы, ведающие вопросами гражданства. Каковы основания приобретения и прекращения гражданства?
Каков правовой статус иностранных граждан?
Каково правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев?
Раздел V. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 8. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ
§ 1. Истоки федеративного выбора России
Идеи и лексикон федерализма стали популярными среди политической элиты России на рубеже XVIII - XIX вв. под влиянием сочинений Ш. Монтескье и воздействием Французской революции.
Государственные деятели александровского времени активно использовали представления федерализма для решения конкретных вопросов европейского послевоенного урегулирования. В качестве примера можно указать проект федеративной системы финансов, предполагавший выпуск союзниками особых "федеративных" денег (Н.Н. Новосильцев, 1813 г.) <1>. Однако во внутриполитическом и общественном обиходе России идеи федерализма играли гораздо более скромную роль, нежели в международных делах, поскольку социально-политический и культурный контекст имперской модели не способствовал восприятию федералистских представлений даже в среде просвещенной политической элиты.
--------------------------------
<1> Внешняя политика России XIX века. Сер. 1. М., 1970. Т. 7. С. 578 - 581.
Нельзя отрицать, что на протяжении многих лет в общественном сознании существовал миф о древнерусской удельной системе как своего рода федеративном устройстве государства. Представление о "федерализации, свойственной славянскому духу" <1>, поддерживалось авторитетом основателя славянофильства А.С. Хомякова <2>, "русского социалиста" А.И. Герцена, историка Н.Я. Данилевского <3>.
--------------------------------
<1> Герцен А.И. Полн. собр. соч. М., 1954. Т. 7. С. 315.
<2> Хомяков А.С. О старом и новом. М., 1988. С. 53.
<3> Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М., 1991. С. 231.
Однако мифу об "исконной федерализации" России всегда противостояло иное понимание исторического процесса. Его наиболее ярко сформулировал Н.М. Карамзин: "Самодержавие есть палладиум России, целость его необходима для ее счастья" <1>. В целом история России не может трактоваться в рамках традиционной, но с исследовательской точки зрения обедненной дихотомии: "централизм - федерализм". Более продуктивной представляется точка зрения об особом "имперском" характере организации власти и жизни в России в период XV - XX вв., а следовательно, рассмотрение генезиса идей федерализма в России в "трехмерном пространстве": "империя - централизованное государство - федеративное государство".
--------------------------------
<1> Карамзин Н.М. Записка о Древней и Новой России. М., 1991. С. 105.
Действительно, Россия была подлинной империей еще задолго до Петра I. Расширение Московской Руси привело под руку Московского государя народы Поволжья и Предуралья, как правило, не имевшие собственной государственности и по большей части языческие. Окончательный полиэтнический характер Российского государства сформировался после взятия Казани, когда было утрачено единство вероисповедания.
Имперский характер Российского государства подтверждает политика в отношении присоединяемых народов. Эта политика носила характер не национальной, не религиозной, а социальной ассимиляции. В период своего расцвета, который приходится на 1740 - 1820 гг. (от императрицы Елизаветы Петровны до Александра I), Российская империя гарантировала своим подданным все те права, привилегии и преимущества, какими они обладали прежде, до присоединения. Российская имперская политика - это прежде всего политика национальной и конфессиональной терпимости. Две основные государственные тенденции - стремление к уравниванию земель и народов или установлению их иерархии долгие годы находились в потенциальном, скрытом состоянии, образно говоря, в "силовом поле империи".
В период после Венского конгресса 1815 г. перед государственными деятелями Российской империи встала задача поиска путей обновления государственных и социальных институтов. Потенциал традиционного общества в России был исчерпан, крепостное хозяйство не обеспечивало потребности страны, отношения между сословиями и политический статус отдельных исторических областей империи нуждались в современном правовом регулировании.
Первой политически возможной попыткой преобразовать Россию в федерацию конституционных автономий стала Государственная уставная грамота Александра I (1820 г.) <1>.
--------------------------------
<1> Вернадский Г.В. Государственная Уставная грамота Российской империи 1820 г.: Историко-правовой очерк. Прага, 1925.
Главным содержанием Уставной грамоты, включающей 191 статью, было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями. В частности, ст. 1 Уставной грамоты гласила: "Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было, разделяются сообразно с расписанием... на большие области, называемые наместничества". В каждом наместничестве предполагалось создание наместнических сеймов, созываемых на регулярной основе. Сам наместник и Совет наместничества были бы независимы в решении местных вопросов "земледелия, промышленности и торговли".
По разным причинам Уставная грамота не стала реальностью. Политическая элита России оказалась не готова к модернизации экономических и социальных отношений на принципах федерализма. Более того, в этот период получила популярность противоположная точка зрения П.И. Пестеля, предлагавшего в своей "Русской правде" построить максимально централизованное государство с жесткой национальной и конфессиональной унификацией. Пестель писал: "В России должен быть один народ - русский и одна вера - православная" <1>.
--------------------------------
<1> Освободительное движение и общественная мысль в России XIX века. М., 1991.
Среди будущих декабристов не было единства относительно ценностей федерализма. Например, Н.М. Муравьев считал возможным примирить федеративные принципы функционирования малых стран Европы и на Американском континенте с екатерининским постулатом, согласно которому пространство России и ее величие диктуют необходимость сильной монархической власти.
В "конституционном Уставе России" Н.М. Муравьева предусматривалось деление России "в законодательном и исполнительном отношении" на 13 держав и две области. Каждая из держав должна была иметь свою столицу и "правительственное собрание" с широкими полномочиями. В частности, Н.М. Муравьев писал: "...Правительственное собрание каждой державы имеет право:
1) делать постановления, касающиеся до внутреннего управления держав;
2) делать новое разделение края, более сообразное с нуждами и средствами жителей;
3) установить, в каких городах или местечках будет происходить выбор народных представителей и каким образом сей выбор должен происходить;
4) делать всякие постановления, сообразные с сим Уставом...
5) учреждать налоги для собственного управления державы и потребностей оной... Общие налоги... для нужд и потребностей всей общины Российской назначаются Народным вече;
6) делать всякого рода общественные заведения;
7) содержать и приводить в порядок сообщения" <1>.
--------------------------------
<1> Дружинин Н.М. Избранные труды. Революционное движение в России в XIX в. М., 1985. С. 268 - 288.
Союзное Народное вече облекалось "всею законодательной властию" и должно было состоять из Верховной Думы и палаты народных представителей. Судя по всему, Н.М. Муравьев был одним из первых отечественных деятелей, кто последовательно использовал при разработке государственно-правовых принципов устройства будущего государства идею разделения властей.
Таким образом, к исходу правления Александра I выявились два возможных пути обновления Российской империи. Первый путь предусматривал эволюционную перестройку государства на федеративных началах. Причем сам Александр I нисколько не сомневался в ценностях самодержавия и рассматривал федерализм лишь как инструмент административного управления страной. Второй путь - это путь, предложенный Пестелем и предполагавший создание унитарного государства-нации.
События 14 декабря 1825 г. и воцарение Николая I привели к тому, что были отвергнуты оба пути переустройства российской государственности. Новый император полностью отказался от идеи эволюционного федерализма, но не решился встать на путь последовательной и эффективной централизации, хотя и проводил политику административной и правовой унификации, сопровождаемой насильственной русификацией и распространением православия. Эта политика была продолжена Александром II, особенно в Царстве Польском, и Александром III, при котором кризис империи принял необратимый характер.
Во второй половине XIX в. идеи федерализма находят понимание в основном в радикальной среде. Одно время ими увлекался М.А. Бакунин, который, в частности, "блистательным проявлением федерализма" называл гражданскую войну Севера и Юга в Америке <1>. Знаменитые деятели "Народной воли" в своей "Программе рабочих, членов партии "Народная воля" (1879) отмечали: "...Русское государство по характеру и условиям жизни населения делится на области самостоятельные во внутренних своих делах, не связанные в один общероссийский союз. Внутренние же дела области ведаются областным управлением; дела же общегосударственные - Союзным правительством. Народы, насильственно присоединенные к русскому царству, вольны отделиться или остаться в Общерусском союзе" <2>.
--------------------------------
<1> Бакунин М.А. Философия. Социология. Политика. М., 1989.
<2> Революционное народничество 70-х годов XIX века. М.; Л., 1965. Т. 2.
В период царствования Николая II Россия вновь оказалась не в состоянии приступить к масштабному изменению государственной системы и норм права, которые не соответствовали отношениям возникающего в стране буржуазного общества. Институты, созданные реформами 1860-х гг. - земское и городское самоуправление, всеобщая воинская повинность, судебная система - распространялись не на все территории, народы и сословия империи. Ограничительный - в сословном и этноконфессиональном отношении - характер имели законы, регулирующие порядок выборов в Государственную Думу. Конституционное ограничение монархии, предусмотренное Манифестом 17 октября 1905 г., было запоздалым и непоследовательным.
Конституционный период в истории страны, ставший концом истории императорской России, открывается "Основными законами" от 23 апреля 1906 г., разработанными С.Ю. Витте и его сотрудниками.
Глубоко символична ст. 1 "Основных законов", в ч. 1 которой записано, что "Государство Российское едино и неделимо", а в ч. 2 - что "Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства..." <1>. Часть 1 ст. 1 представляет собой точную цитату из "Русской правды" П.И. Пестеля, а автономия Великого княжества Финляндского, предусмотренная ч. 2 ст. 1 "Основных законов", предполагалась Александром I в качестве первого шага к переустройству Российской империи на федеративных началах.
--------------------------------
<1> Витте С.Ю. Воспоминания и мемуары. Минск; М., 2001. Т. 2. С. 369.
В дореволюционной российской юридической науке феномен федерализма достаточно глубоко изучался, но как нечто чуждое, далекое от отечественных реалий. При этом в среде отечественных государствоведов преобладали его ярые противники. А.С. Ященко, автор фундаментальных работ "Международный федерализм" и "Теория федерализма" и противник федерализма в России, существо федерации видел в равновесии центральной и местных властей, при котором все территории сохраняют самостоятельное участие в правительственной организации государственного суверенитета: "При федерализме независимые части соглашаются, объединяются, отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании частей" <1>.
--------------------------------
<1> Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 363 - 364.
А.Д. Градовский, виднейший русский государствовед, федерацию, или союзное государство, понимал как объединение независимых в прошлом государств на основе общей конституции. При этом наличествует раздельность в осуществлении прав государственного верховенства, существуют два параллельных правительства. Законы субъектов сообразовываются с общими законами по предметам, подлежащим ведению федеральной власти. Законы федерации не требуют ратификации их субъектами <1>.
--------------------------------
<1> Градовский А.Д. Государственное право (Лекции 1884 - 1889 гг.). СПб., б/г. С. 478.
Но все-таки чем дальше от идей федерализма отстояла практика российской государственности, тем привлекательней они казались для российской общественности. В общественном толковании принципа федерализма выделяются два направления.
Первое направление было связано с идеями славянской и православной солидарности и направлено как бы вне России. Самые разные ученые и общественные объединения: Н.Я. Данилевский, Н.И. Костомаров, К.Н. Леонтьев, П.Н. Милюков, Кирилло-Мефодиевское общество, Декабристское общество соединенных славян - все желали создания славяно-православной федерации, центром которой чаще всего назывался Константинополь.
Второе направление было представлено в основном радикальной мыслью и состояло в стремлении преобразовать собственно Российскую империю на федеративных началах. Идея федерации противопоставлялась самодержавному принципу и связывалась с разрушением "тюрьмы народов".
На рубеже XIX - XX вв. практически все оппозиционные самодержавию представители революционной и либеральной общественности не отвергали принцип федерализма в качестве основы будущей российской государственности. В качестве важнейших слагаемых федерализма рассматривались признание отдельных народов на национально-культурную автономию, отрицание политики русификации и конфессиональных ограничений. Проблемы государственного строительства, как правило, не обсуждались.
События 1917 г. показали несоответствие государственного устройства России, даже реформированного в 1905 - 1906 гг., реалиям нового XX в. Ни провозглашение России республикой, ни Октябрьская революция, ни Декларация прав народов России не изменили принципиальную ситуацию, сложившуюся после февраля 1917 г. Эти события рассматривались большинством российской общественности не как крушение государственности, а как прежде всего избавление от самодержавной монархии. Временное правительство во главе с А.Ф. Керенским прямо поощряло национально-сепаратистские устремления. На местах создавались национальные органы власти, формировались национальные воинские части, декларировались национально-культурные программы. В этих условиях идея "федерации народов" становилась приемлемым средством сохранения относительного единства России.
Наиболее последовательными в проведении принципа федерации народов были социалисты-революционеры, для которых федерализм стал программной установкой еще в 1905 г. Среди влиятельных политических сил "Партия народной свободы" была единственной, кто выступал против федеративного устройства России.
Видный деятель кадетов правовед Ф.Ф. Кокошкин в своей работе "Автономия и федерация" <1> доказывал, что федерирование России по национальному признаку нецелесообразно и практически невозможно как из-за серьезных диспропорций в численности ее народов, так и в силу неопределенности территории, которую они населяют <2>. Ф.Ф. Кокошкин полагал невозможным одновременно удовлетворить надежды больших и малых народов, что для него означало невозможность строгого определения пределов компетенции членов федерации.
--------------------------------
<1> См.: Власть и реформы. От самодержавия к советской России. СПб., 1996.
<2> Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.
Что касается большевиков, то, придя к власти, они от декларативного признания принципа равенства и суверенности народов России перешли к признанию их реального права на самоопределение.
Декларация прав народов России (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Федерация, как план государственного устройства на переходный период, стала основой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.), которая затем была полностью включена в первую советскую конституцию - Конституцию РСФСР 1918 г.
После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская Федерации, которые вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.
Можно согласиться в общих чертах с позицией американского исследователя федерализма Д. Элазара, который считал, что "после революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохранения старой империи под большевистским режимом" <1>. Однако необходимо добавить, что если выбор федеративной модели территориальной организации власти как способа построения жизнеспособного государства на руинах прежней многонациональной империи был в значительной степени объективным и неизбежным, то выбор в пользу национально-территориального принципа в качестве базового для устройства федерации был достаточно субъективным решением, хотя и детерминированным общим историко-политическим контекстом того времени.
--------------------------------
<1> Elazar D. Exploring Federalism. The University of Alabama Press, 1991. P. 131.
В условиях конца XIX - начала XX в., когда рушились мировые империи, коренным образом менялись социально-политические системы, рост национального самосознания был естественным процессом, подтачивающим устои "тюрьмы народов".
Однако многие русские ученые и политические деятели тогда были твердо уверены, что никакая федерация не может разрешить национальный вопрос. Так, например, А.С. Ященко утверждал, что создать в России федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно <1>. Как уже упоминалось, аналогичную точку зрения высказывал Ф.Ф. Кокошкин. По его мнению, создать федерацию на основе национального признака - "это значит практически, как бы ни обстояло дело формально, - разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в федерацию" <2>. Но архитекторы первых социалистических федеративных образований все-таки поставили главной задачей для "федерации нового типа" решение национального вопроса, а потому делали акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций.
--------------------------------
<1> См.: Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 392.
<2> См.: Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.
РСФСР была провозглашена в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва. Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование.
Союз Советских Социалистических Республик был учрежден на I Всесоюзном съезде Советов, проходившем 30 декабря 1922 г. Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегративных связей между независимыми республиками (октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской России, преодоления последствий Гражданской войны и экономической разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с изоляцией России на международной арене.
СССР был задуман как федерация нового типа: добровольный союз независимых республик - национально-государственных единиц, возникших в результате самоопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались этнические общности. При этом добровольность объединения союзных республик в одно федеративное государство обеспечивалась политической гарантией - признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, а также юридической гарантией - правом свободного выхода национальных республик из Союза, которое было закреплено в Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг. <1>. Одновременно формально федеративное объединение народов было увязано с тоталитарной сущностью нового государства, что превращало советский федерализм в фикцию. Ко времени принятия Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. федерация стала лишь декоративным прикрытием унитарных реалий.
--------------------------------
<1> См.: Златопольский Д.Л. Эволюция российского федерализма // Основы теории и практики федерализма. М., 1999. С. 67 - 79.
Конституционные основы советской модели федерации изначально содержали принципиальные нарушения принципа единства государства. Впоследствии именно эти базовые идеологические и юридические принципы - право республик на сецессию, создание союза как результата "свободного волеизъявления наций" и пр., ставшие краеугольным камнем государственного устройства СССР, а также других "социалистических федераций" - Югославии и Чехословакии, оказались одной из главных причин их распада.
Во всех трех конституциях СССР нашел отражение принцип равноправия субъектов Союза, который заключался в том, что все субъекты федерации - союзные республики - обладают равными правами по всем вопросам государственного строительства, независимо от величины своей территории, количества населения, уровня развития экономики.
Равноправие союзных республик выражалось в том, что каждая из них имела одинаковую с другими компетенцию, свою конституцию, принимаемую и изменяемую Верховным Советом республики. Каждая республика, как уже отмечалось, имела право свободного выхода из СССР; территория ни одной республики не могла быть изменена без ее согласия; союзная республика имела свое республиканское гражданство и обладала правом приема в него (причем каждый гражданин союзной республики являлся одновременно и гражданином СССР).
Воплощение принципа участия союзных республик в делах федерации по форме соответствовало признакам федерализма - каждая союзная республика, независимо от величины своей территории и количества населения, избирала одинаковое число депутатов в Совет Национальностей - одну из палат Верховного Совета СССР, призванную выражать федеративную природу СССР: каждая союзная республика имела своего представителя в высших государственных органах Союза ССР (в Президиуме Верховного Совета СССР - в лице Председателя Президиума Верховного Совета союзной республики; в Совете Министров СССР - в лице Председателя Совета Министров союзной республики; в Верховном Суде СССР - в лице Председателя Верховного Суда союзной республики) <1>. Однако формальное соответствие СССР признакам федерации не означало, что это государство было подлинно федеративным. С одной стороны, внешне "справедливый" принцип равенства голосов каждой союзной республики на деле противоречит идее представительной демократии <2>. С другой стороны, принцип участия союзных республик в делах федерации больше реализовывался не в федеративных, а в "имперских формах" - когда политическая элита (партийная номенклатура) центра включала в себя, ассимилировала политическую элиту присоединенных автономий. При этом монопольная власть КПСС позволяла центру монопольно же управлять процессами формирования политической элиты субъектов федерации.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов высш. учеб. заведений / С.А. Авакьян и др.; редкол.: К. Малфлит (отв. ред.), Ю.В. Каллистратов, Л.Ф. Насырова; Ин-т Европейской политики Католического ун-та г. Лейвена. Лейвен, 1999. С. 69 - 71.
<2> Впрочем, в политической и юридической науке существует концепция, согласно которой между федерализмом и демократией нет причинно-следственной связи. По мнению представителей этого направления, "асимметричный федерализм... нарушает принцип равенства голосов (один человек - один голос), согласно которому каждый голос должен иметь одинаковые вес и ценность. Этот принцип приносится в жертву федеративному принципу равного представительства неодинаково населенных территориальных единиц" (см., например: Duchacek I. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics. Tanham, 1987. P. 282).
Исследователи считают, что в своем развитии собственно российский федерализм прошел три этапа: создание основ социалистической модели федерализма (1918 - 1936 гг.); утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.); реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 300.
С содержательной точки зрения на всем протяжении советского периода развитие "федерализма" в РСФСР происходило по трем направлениям, и все они относились к формальным проявлениям федеративного устройства. Первое направление было связано с уточнением статуса автономных республик в составе РСФСР. Второе - с совершенствованием различных форм национально-территориальной автономии. Третье - с преобразованием существовавшего в конце 80-х годов Верховного Совета РСФСР.
Д.Л. Златопольский указывает, что длительное отсутствие конституционного закрепления статуса автономных республик в составе РСФСР как государств являлось "противоречием здравому смыслу", поскольку уже во второй Конституции СССР (1936 г.) и Конституции РСФСР 1937 г. были закреплены нормы, согласно которым автономная республика обладала правом принимать свою конституцию и законы, а также иметь свой парламент - Верховный Совет. "Совершенно ясно, - пишет Д.Л. Златопольский, - что форма национальной государственности, имеющая такие права, есть государство. Однако вопреки здравому смыслу этот вывод был сделан не в Конституции Российской Федерации 1937 г., а сорок лет спустя - в Конституции РСФСР 1978 г." <1>.
--------------------------------
<1> Златопольский Д.Л. Эволюция российского федерализма // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1998. N 6. С. 74 - 76.
Не отрицая наличия у субъектов федерации признаков государственности, необходимо констатировать, что ввиду предельной политизированности и идеологизированности конкретно исторического контекста, в котором происходило федеративное строительство в РСФСР и СССР, особенно во второй четверти XX в., муссирование идей "повышения статуса" автономных образований в составе РСФСР, осложненное внутрипартийной борьбой союзного и нового российского руководства, вылилось в итоге в процессы, едва не приведшие к распаду России, о чем будет упомянуто ниже.
Что касается деятельности по созданию новых форм административно-территориальных автономий, то речь идет о создании ряда новых национально-территориальных единиц в составе РСФСР - автономных округов.
Первые автономные округа (называвшиеся тогда национальными) были образованы в 1920 - 1930-е годы как национально-территориальные единицы (с 1925 по 1937 г.) в местах расселения малочисленных коренных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Коми-Пермяцкий национальный округ (НО) был создан 26 февраля 1925 г., Ненецкий - 15 июля 1925 г. 10 декабря 1930 г. Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного комитета (ВЦИК РСФСР) "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера" были образованы "национальные административные объединения", а именно Остяко-Вогульский национальный и Ямальский национальный (Ненецкий) округа в составе Уральской области; Таймырский национальный (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский национальный, Витимо-Олекминский национальный (Эвенкийский) округа в составе Восточно-Сибирского края; Чукотский национальный, Корякский национальный, Охотский национальный (Эвенский) округа в составе Дальневосточного края. 26 сентября 1937 г. были образованы Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа. Создание этих национальных автономий в 1920 - 1930-е годы на территории проживания малых народов стало одной из форм оказания им помощи со стороны других народов России.
Автономные (национальные) округа, как правило, объединяют несколько народов. Например, в Корякском АО живут коряки, чукчи, ительмены и ламуты; в Чукотском АО - чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО - ханты, манси, коми-народ, ценны и другие аборигены. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).
Образование автономных округов происходило в том же порядке, как и образование и изменение административно-территориального деления. Автономные округа в Конституции РСФСР 1925 г., так же как и в Конституции РСФСР 1937 г., не упоминались. Правовая природа автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии была обозначена в Конституции РСФСР 1978 г. Но даже после этого оставалось неясным конституционно-правовое положение автономных округов внутри РСФСР, хотя вопрос о том, является ли автономный округ национально-государственным образованием либо административно-территориальной единицей, уже был решен в пользу первого варианта. С одной стороны, автономные округа перечислялись в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 71) и тем самым как бы считались частью национально-государственного устройства республики в целом, с другой - в Конституции РСФСР (ст. 84) говорилось, что автономный округ находится в составе края или области.
Действия, предпринятые в конце 1970-х - начале 1980-х годов по совершенствованию формы федеративного устройства СССР, никак не могли повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса государства, потребовавшего в итоге кардинальных политических изменений. Все недостатки принципиальных основ, на которых покоилась советская модель федерации (право республик на сецессию; "декоративный" характер участия союзных республик в делах федерации; отсутствие механизмов подлинной демократии; монополия КПСС; отсутствие адаптивности государственных механизмов в условиях нарастания политической активности общества и т.п.), помноженные на ту простоту и легкость, с которой оказалось возможным менять нормы действующей Конституции государства, привели к распаду СССР и едва не привели к развалу России. На сегодняшний день очень много написано о причинах, приведших к распаду огромной советской империи. Но до сих пор зачастую упускаются три обстоятельства, или причины, приведшие к краху. Первая причина, как мина замедленного действия, десятки лет "дремала" в той статье советской Конституции, которая давала союзным республикам право на свободный выход из состава СССР. Вторая причина - "информационный вирус" зависти, в полную силу проявивший себя в конце 1980-х - начале 1990-х годов. Не выдержав испытания жесточайшим кризисом, сосед стал жалеть куска хлеба для соседа, надеясь выжить в одиночку. В Тбилиси и Вильнюсе говорили, что "хватит работать на Москву", на Урале требовали прекратить "кормить" республики Средней Азии и т.д. <1>. Третья причина - процессы так называемой автономизации. К началу 1990-х "перестройка" выдохлась. С политическим и экономическим ослаблением Центра власть начала "протекать" на нижние этажи - в союзные и автономные республики. В процессе соперничества Б.Н. Ельцина и М.С. Горбачева за политическое лидерство становилась все очевидней слабость первого президента СССР, избранного лишь Съездом народных депутатов, а не прямым голосованием населения. Поэтому его положение было менее легитимным и авторитетным, чем любого из президентов союзных республик.
--------------------------------
<1> Подробнее см. разд. II "Вирус зависти" в кн.: Распад СССР: Документы и факты (1986 - 1992 гг.): В 2 т. / Под общ. ред. С.М. Шахрая; Сост. С.М. Попова, А.А. Яник. М., 2016. Т. II: Архивные документы и материалы. С. 141 - 196.
Однако на стороне М.С. Горбачева все еще действовал бюрократический аппарат и имелся опыт политических интриг. Из секретных папок ЦК появился на свет так называемый "план автономизации". Для того чтобы ослабить Россию и "демократического" Ельцина, предлагалось поднять статус автономий в составе РСФСР до статуса союзных республик. Верховный Совет СССР принял соответствующий закон 26 апреля 1990 г. - механизм "автономизации" был запущен. В результате его реализации карта РСФСР оказалась бы похожей на кусок сыра с огромными дырами - Россия потеряла бы 51% территории со всеми стратегическими ресурсами и почти 20 млн. населения.
Сознавая опасность фактического развала РСФСР, российский Съезд народных депутатов в целях обеспечения целостности республики подавляющим большинством голосов (907 - "за", 13 - "против" и 9 воздержавшихся) принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Вопреки расхожему мнению, в этой Декларации нет ни слова о выходе России из состава СССР. Напротив, РСФСР четко заявила, что собирается и впредь оставаться составной частью обновленного Союза. В сложившейся политической ситуации не выдержал и пошел трещинами огромный монолит КПСС. Мало кто помнит, что в отличие от других союзных республик в РСФСР не было республиканской партийной организации. Создав Коммунистическую партию РСФСР в критический для партии момент, противопоставив ее союзному руководству, И.К. Полозков и Г.А. Зюганов внесли тем самым решающий вклад в развал КПСС и, соответственно, в распад Союза.
Чтобы сместить М.С. Горбачева с постов Генерального секретаря КПСС и Президента СССР, реакционное крыло КПСС и партийный аппарат готовили на сентябрь 1991 г. проведение внеочередных съезда КПСС и Съезда народных депутатов СССР. М.С. Горбачев обратился за поддержкой к лидерам союзных республик, пообещав им радикально расширить полномочия и форсированно - уже в августе 1991 г. - подписать новый Союзный договор. С целью опередить Горбачева консерваторы из ЦК КПСС предприняли попытку государственного переворота путем введения в стране режима чрезвычайного положения и передачи власти созданному заговорщиками Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП).
Вопреки расхожему мнению, ГКЧП был не основной причиной, а последней каплей, перевесившей чашу весов в пользу распада СССР. Став порождением центрального партийного аппарата и втянутых в переворот региональных структур КПСС, ГКЧП предопределил распад партии, сделал процесс ее реформирования невозможным, а это в свою очередь исключило вероятность любых попыток поэтапного реформирования союзного государства.
В связи с событиями 19 - 21 августа 1991 г. М.С. Горбачев 25 августа 1991 г. сложил с себя полномочия Генерального секретаря и призвал ЦК КПСС "принять трудное, но честное решение о самороспуске". С 22 августа по 6 ноября 1991 г. прекратили существование компартии всех союзных республик и, соответственно, КПСС как общесоюзная организация.
Совершенно закономерно, что практически одновременно с развалом структур КПСС лавинообразно шел распад некогда единого государства. В августе 1991 г. решения о государственной независимости, т.е. о выходе из СССР (хотя и без соблюдения юридической процедуры), приняли Азербайджан. Белоруссия, Киргизия, Молдавия, Туркмения, Узбекистан, Украина, Эстония, в сентябре - Армения, Таджикистан, еще раньше - в 1990 г. и весной 1991 г. - Литва, Латвия, Грузия. Таким образом, к декабрю 1991 г. из состава СССР вышли фактически все союзные республики, за исключением России и Казахстана (см. табл. 1).
Таблица 1
Хроника распада КПСС и выхода союзных республик из СССР
Союзные республики Даты прекращения деятельности республиканских комитетов КПСС Даты принятия решения о независимости (о выходе из СССР)
Азербайджан 14 сентября 1991 г. 30 августа 1991 г.
Армения 7 сентября 1991 г. 21 сентября 1991 г.
Белоруссия 25 августа 1991 г. 25 августа 1991 г.
Грузия 25 августа 1991 г. 9 апреля 1991 г.
Казахстан 7 сентября 1991 г. 16 декабря 1991 г.
Киргизия 31 августа 1991 г. 31 августа 1991 г.
Латвия 10 сентября 1991 г. 18 ноября 1990 г.
Литва 23 августа 1991 г. 11 марта 1990 г.
Молдавия 24 августа 1991 г. 27 августа 1991 г.
Россия 6 ноября 1991 г. 12 декабря 1991 г.
Таджикистан 2 октября 1991 г. 9 сентября 1991 г.
Туркмения 26 августа 1991 г. 9 августа 1991 г
Узбекистан 14 сентября 1991 г. 31 августа 1991 г.
Украина 30 августа 1991 г. 24 августа 1991 г.
Эстония 22 августа 1991 г. 20 августа 1991 г.
Весьма показательно то обстоятельство, что в 13 из 15 союзных республиках именно эти даты (с августа по декабрь 1991 г., т.е. до даты подписания Соглашения об образовании СНГ), официально считаются днями образования независимой государственности, с чем их официально регулярно поздравляет руководство России и других государств. Даты поздравлений приведены в таблице 2.
Таблица 2
Даты празднования Дня независимости в бывших
республиках СССР
Бывшие республики в составе СССР, ныне независимые государства Дата, когда Президент России направляет поздравления своим коллегам - главам государств в связи с днем государственной независимости Название праздника Комментарий
Азербайджан 18 октября
Основание: Верховный Совет Азербайджанской Республики 18 октября 1991 г. принял Конституционный акт о государственной независимости Азербайджанской Республики День государственной независимости Республики 28 мая - День Республики. Основание: Декларация Национального Совета Азербайджана о независимости (28 мая 1918 г.)
Армения 21 сентября
Основание: День проведения референдума о выходе из состава СССР и создании независимого государства Армения (95% граждан Армении поддержали) День независимости Республики. Официальное название: Праздник Независимости. Основание: референдум 21 сентября 1991 г. Вторым нерабочим праздничным днем является Праздник Республики - отмечается 28 мая. Основание: образование 28 мая 1918 г. независимой Республики
Белоруссия 3 июля
(ранее - 27 июля)
Основание: Решение о праздновании Дня независимости 3 июля, в день освобождения Белоруссии от немецко-фашистских захватчиков, было принято в ходе республиканского референдума в 1996 г. День независимости Республики С 1991 г. День независимости отмечается 27 июля, в день принятия Декларации о суверенитете Белоруссии
Грузия 26 мая
Основание: Акт о независимости от 26 мая 1918 г. День восстановления государственной независимости Республики Наряду с Днем независимости от СССР, отмечаемым 9 апреля, в Грузии празднуют День восстановления национальной независимости - в память о событиях 1918 г.; причем дата празднования (26 мая) выбрана без учета того, что с тех пор Грузия перешла с юлианского календаря на григорианский
Казахстан 16 декабря
Основание: Конституционный закон Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. N 1007-ХП "О государственной независимости Республики Казахстан" День государственной независимости (точное название - День независимости Казахстана) Киргизская Республика 31 августа
Основание: Декларация о государственной независимости Республики Кыргызстан от 31 августа 1991 г. День государственной независимости Латвия Данных о поздравительных телеграммах нет 18 ноября 1918 г. в Риге был провозглашен Акт о независимости
Литва 11 марта
Основание: Акт о восстановлении независимости Литовской Республики от 11 марта 1990 г. День восстановления независимости 16 февраля 1918 г. была принята Декларация о независимости Литвы
Молдавия 27 августа
Основание: Закон Республики Молдова от 27 августа 1991 г. N 691-ХП "О Декларации о независимости Республики Молдова" День независимости Республики Таджикистан 9 сентября
Основание: Заявление Верховного Совета Республики Таджикистан от 9 сентября 1991 г. "О государственной независимости Республики Таджикистан" День независимости Полное наименование: День государственной независимости Республики Таджикистан
Туркменистан 27 октября
Основание: Конституционный закон Туркменистана от 27 октября 1991 г. "О независимости и основах государственного устройства Туркменистана" День независимости Полное наименование: День независимости Туркменистана
Узбекистан 1 сентября
Основание: Постановление Верховного Совета Республики Узбекистан от 31 августа 1991 г. "О провозглашении государственной независимости Республики Узбекистан" День независимости Республики 20 июня - День суверенитета Узбекистана. Основание: 20 июня 1990 г. принята Декларация о суверенитете Республики Узбекистан
Украина 24 августа
Основание: Акт Верховного Совета Украины провозглашения независимости Украины от 24 августа 1991 г. День независимости Эстония Данных о поздравительных телеграммах нет День возрождения 20 августа - государственный праздник - день восстановления независимости. Основание: Постановление Верховного Совета Эстонской Республики от 20 августа 1991 г. "О государственной независимости Эстонии".
16 ноября 1989 г. принята Декларация о суверенитете
Последней точкой в этой разрушительной работе стал украинский референдум 1 декабря 1991 г., когда абсолютное большинство граждан республики поддержало объявление независимости Украины.
Бывший помощник президента США Дж. Картера З. Бжезинский не раз отмечал, что ключевая роль в развале СССР отводилась американскими стратегами Украине: "Именно действия Украины, объявление ею независимости в декабре 1991 г., ее настойчивость в ходе важных переговоров в Беловежской пуще о том, что Советский Союз следует заменить более свободным Содружеством Независимых Государств, и особенно неожиданное навязывание, похожее на переворот, украинского командования над подразделениями Советской Армии, размещенными на украинской земле, - помешали СНГ стать просто новым наименованием более федерального СССР. Политическая самостоятельность Украины ошеломила Москву и явилась примером, которому, хотя вначале и не очень уверенно, затем последовали другие советские республики <1>. Для партийных лидеров союзных республик бегство из КПСС и из состава Союза ССР было способом сохранения себя и своих кланов у власти, способом защиты от демократических преобразований в России.
--------------------------------
<1> Бжезинский 3. Великая шахматная доска. М., 1998. С. 51.
Таким образом, 8 декабря 1991 г. Соглашение, подписанное главами трех славянских республик - России, Белоруссии и Украины, официально оформило уже состоявшуюся "кончину" СССР. В отличие от большинства россиян, которые до сих пор считают, что одна-единственная декларация могла развалить ядерную державу с огромной армией и мощными структурами госбезопасности, жители Прибалтики, Беларуси, Украины, Казахстана, Грузии, других бывших союзных республик твердо знают, что судьба единого Союза ССР была решена намного раньше <1>.
--------------------------------
<1> Почему все случилось именно в Беловежье? Причем так быстро и неожиданно, что стали поговаривать о "тайном сговоре за спиной Горбачева"? На самом деле никакой тайны не было. Спецслужбы, охранявшие Вискули, исправно все докладывали Президенту СССР.
Поначалу Б.Н. Ельцин и лидер Белорусии С.С. Шушкевич все еще надеялись уговорить украинского Президента Л.М. Кравчука сохранить хоть в каком-нибудь виде Союз (ведь, как известно, в свое время Б.Н. Ельцин не просто сказал "Союзу - быть", но даже 17 августа 1991 г. парафировал проект Союзного договора и планировал его подписать 19 августа 1991 г.). Однако украинский Президент не желал даже слышать слово "Союз". Наконец нашли формулу - "Содружество" как способ сосуществования государств в одном экономическом, политическом, военном пространстве.
Вопреки распространенному мнению о том, что российская делегация прибыла в Вискули с готовым текстом, не было не только текста, но даже компьютеров и ксероксов: рукописи перепечатывали на электрической машинке, размножали в трех экземплярах с помощью телефакса. Президенты поручили экспертам готовить документы в соответствии с моделью "содружества". Общий смысл был ясен, но важно было найти для него необходимую юридическую форму. Все решило то обстоятельство, что в Вискулях собрались три из четырех республик - учредителей СССР в 1922 г.: Россия, Белоруссия, Украина. Четвертой была Закавказская Федерация, которая прекратила существование в 1936 г., а все члены бывшей ЗСФСР уже вышли из состава Союза (Грузия - 9 апреля, Азербайджан - 30 августа, Армения - 21 сентября 1991 г.). Очевидно, что трое из четырех "отцов-основателей" имели право обсуждать судьбу Союза.
В итоге родилась формула соглашения, которая состояла из двух частей. Первое: государства-учредители констатируют факт "смерти" образованного ими государства - Союза ССР. Второе: Россия, Украина и Белоруссия (опять же в качестве учредителей) объявляют о создании нового объединения - Содружества Независимых Государств.
Когда, наконец, была готова согласованная "болванка" текста, ее размножили на телефаксе в трех экземплярах и эти рулоны понесли через коридор в другую комнату, где отдельно от всех находились Ельцин, Кравчук и Шушкевич. С ними в тот момент не было ни экспертов, ни советников. От президентов бумаги возвращались с вопросами, пометками, предложениями. Страницы снова исправлялись, множились - и так по несколько раз, пока не пришли к выводу - да, это и есть выход из тупика.
Затем было решено связаться с Н.А. Назарбаевым, Президентом Казахстана, попросить его срочно прилететь. Было важно опереться на поддержку этого авторитетного лидера. Однако Назарбаев, несмотря на приглашение, так и не приехал, остался в Москве, в резиденции М.С. Горбачева. Говорят, что Горбачев тогда обещал Назарбаеву пост премьер-министра СССР, вдобавок оба президента отказывались верить, что Союз, что называется, на ладан дышит.
Так и не дождавшись Президента Казахстана, Б.Н. Ельцин, Л.А. Кравчук и С.С. Шушкевич подписали Соглашение об образовании СНГ. Подписав Соглашение, решили позвонить М.С. Горбачеву и Дж. Бушу-старшему. Телефонисты "спецкоммутатора" довольно долго разыскивали хозяина Кремля, а Белый дом соединился почти сразу. В итоге часть разговора шла параллельно: Ельцин с Бушем, Шушкевич с Горбачевым.
Узнав о произошедшем, Горбачев сразу обратился к армии. Он вплоть до своей добровольной отставки 26 декабря 1991 г. обзванивал командующих округов. Но военные не откликнулись. Все это очень напоминало историю Николая II в 1917 г., когда царь из Ставки Верховного главнокомандования обратился к войскам, а военные единодушно высказались за его отречение от престола.
Как непосредственный участник декабрьских событий 1991 г., автор настоящего учебника помнит, что российская делегация возвращалась из Минска в Москву в противоречивом настроении. С одной стороны, все понимали, что удалось предотвратить развитие ситуации по "югославскому сценарию" - кровавых межнациональных военных конфликтов между частями одного государства. А ведь первые звонки этого кошмарного спектакля уже звенели тогда по всей территории страны - в Нагорном Карабахе и Приднестровье, Северной Осетии и Чечено-Ингушетии. Но в то же время было ощущение огромной, невосполнимой утраты и тревоги.
Точку в юридическом оформлении распада СССР поставили Верховные Советы России, Украины и Белоруссии, которые практически единогласно ратифицировали Соглашение об образовании Содружества Независимых Государств. Вскоре к СНГ присоединились все, кроме Прибалтийских республик и Грузии.
25 - 26 декабря 1991 г. Верховный Совет СССР юридически подтвердил факт распада Союза и проголосовал за прекращение полномочий союзных органов государственной власти.
На этом фоне в России шел процесс борьбы с центробежными тенденциями автономий <1>. Знаменательной вехой на этом пути стал Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 г. и включенный 10 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. как ее составная часть.
--------------------------------
<1> Из исторического контекста начала 1990-х годов становится ясно, почему идея государственного суверенитета (в ограниченном виде) субъектов Российской Федерации была записана в текст новой российской Конституции без использования термина "суверенитет" - а именно в форме, предложенной ст. 73: "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".
Этот договор не является учредительным, так как по сути и по форме он представляет собой три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных субъектов Федерации ("суверенных республик в составе Российской Федерации"; "краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации"; "автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации").
Но процессы распада все-таки затронули и Россию: Татарстан и Чечня отказались подписывать Федеративный договор. И если руководство Республики Татарстан проявило политическую мудрость, подписав с органами государственной власти Российской Федерации в 1994 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, то Чеченская Республика встала на путь вооруженного сепаратизма.
Принятие в 1993 г. новой Конституции РФ стало актом, свидетельствующим о выборе России в пользу демократии, федерализма и правового государства.
Таким образом, на протяжении российской истории можно выделить как минимум три переломных момента, когда страна стояла перед федеративным выбором: первая четверть XIX в. (Александр I), первая четверть XX в. (советская модель федерации) и, наконец, начало 90-х годов XX в., когда появились реальные надежды на переустройство Российского государства на подлинно федеративных началах.
§ 2. Природа российского федерализма
По способу образования федерации принято разделять на договорные и конституционные. Первые образуются путем заключения договора между участниками будущей федерации, вторые - путем принятия конституции нового государства.
Несмотря на условность такого деления (очень часто оба начала переплетаются - сначала декларируется образование федерации в виде договора, декларации или иного документа, а затем создается конституция, в которую декларация входит в виде составной части), дискуссии о договорной или конституционной природе Российской Федерации имеют глубокое теоретическое и прикладное значение, как для отечественной науки конституционного права, так и для всего комплекса общественных наук.
В отличие от СССР, созданного 30 декабря 1922 г. на основе Договора об образовании СССР, современная Российская Федерация носит конституционный характер.
Таким образом, закрепив конституционную природу российского федерализма, Конституция РФ 1993 г. поставила точку в возможных дискуссиях, совершенно определенно закрепив характер федеративного устройства России <1>, и не оставила конституционно-правового аргументационного поля для разногласий по поводу природы федерации в России.
--------------------------------
<1> См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 305 - 306; Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 482 - 484; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. N 3. С. 8; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; и др.
Помимо собственно правовых аргументов, причиной для довольно долгого сохранения разночтений выступали такие факторы, как преувеличение роли Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в конституировании нового российского федерализма, а также неадекватное понимание смысла и целей договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, помноженные на политические амбиции ряда представителей региональных элит.
Теоретические построения, направленные на преувеличение роли Федеративного договора 1992 г. и обоснование позиции, согласно которой принятие этого документа существенно меняет правовую природу Российской Федерации, были вызваны к жизни конкретными историческими условиями, когда ослабление центра привело к росту претензий региональных органов власти на политическую и экономическую самостоятельность вплоть до сепаратизма <1>. Однако концепция "договорной федерации", по мнению многих экспертов, является потенциально опасной для целостности государства. Ведь из того факта, что федерация создана волей договаривающихся сторон, следует логический вывод о возможности денонсации или выхода какого-либо участника из договора. В отличие от него федеральная конституция, принятая на всенародном референдуме и являющаяся выражением воли не регионов, а граждан, не может быть отвергнута или "денонсирована" ни одним из субъектов федерации.
--------------------------------
<1> Например, в одном из интервью бывший Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев высказывал мысль, что Федеративный договор доминирует над Конституцией РФ и Конституцией Республики Татарстан (Литературная газета. 1994. 30 марта), а председатель Госсовета Республики Татарстан Ф. Мухаметшин называл договор, заключенный между Российской Федерацией и Республикой Татарстан в феврале 1994 г., межгосударственным (Мухаметшин Ф.Х. Казань за реальный федерализм // Независимая газета. 2000. 15 февраля).
Федеративный договор, как уже отмечалось, не носил учредительного характера и не являлся договором об образовании нового государства. Как отмечает Б.С. Эбзеев, "строго говоря, это не "федеративный" договор, а договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, главная цель которого заключалась в рационализации государственной власти путем ее децентрализации, обеспечении условий демократического развития российской государственности при безусловном сохранении ее единства и целостности" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Эбзеев Б.С. Предисловие // Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. С. 52 - 54.
Как напоминает Б.С. Эбзеев, в основе Федеративного договора лежали пять принципиальных положений:
- признание в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национально-территориальных, но и административно-территориальных единиц "высшего звена";
- равенство конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации - национальных и территориальных;
- наличие общефедерального масштаба прав человека и признание равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации;
- единство экономического, политического и конституционно-правового пространства федерации;
- сочетание единства и целостности федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 81.
При этом важно помнить, что сами договоры при подписании исходили из уже существовавшей федерации, а потому не могли повлиять на ее конституционно-правовой статус. Договоры были подписаны в период "парада суверенитетов", когда республики в составе Российской Федерации принимали в одностороннем порядке декларации о своем государственном суверенитете. Но Федеративный договор, заключенный между органами власти Российской Федерации и органами власти республик, не изменил их статуса и не стал формой признания их государственного суверенитета <1>.
--------------------------------
<1> Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. С. 482 - 484.
Несмотря на противоречивость в практике реализации, Федеративный договор в целом (как политический документ) сыграл положительную роль в купировании центробежных тенденций начала 1990-х годов и сохранении единой Российской Федерации. Многие его положения, прежде всего о разделении предметов ведения на три группы: федеральные, совместные и предметы ведения субъектов Федерации, были восприняты новой Конституцией РФ. Но сам Федеративный договор не является составной частью новой Конституции, не имеет равнозначной с ней юридической силы. В разд. II "Заключительные и переходные положения" (п. 1) Конституции РФ указано, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям нового Основного Закона страны действуют положения Конституции РФ.
Федерация всегда балансирует на грани между излишней централизацией вплоть до унитаризма и децентрализацией вплоть до распада. Задачу согласования интересов федерации, регионов и граждан, нахождения баланса между разновекторными влияниями различных политических сил решает конституция, которая закрепляет правовое положение федерации и ее субъектов, определяет основы их взаимоотношений между собой.
Кроме того, как указывалось выше, в вопросе о природе федерации не должно сбивать с толку и развитие в середине 1990-х годов практики заключения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Как известно, договорное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по конкретным предметам совместного ведения относится к основам конституционного строя и базируется на норме ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется наряду с Конституцией и Федеративным договором также "иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".
Очевидно, что положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы Федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.
В связи с этим важно помнить, что согласно ч. 1 ст. 15 Конституции федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие федеральные конституционные и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. И доминирующее значение занимает Конституция РФ, которая устанавливает именно конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу нашей Федерации.
Нельзя не отметить, что оппоненты практики договорного разграничения предметов ведения и полномочий усматривают в этих документах вместо акта, устанавливающего полномочия и ответственность различных уровней власти, некие "соглашения части и целого". Но подобных документов в правовой системе России не было и нет. Само представление о возможности заключения какого-либо договора между Российской Федерацией в целом и ее субъектом как равноправными государствами является правовым и политическим нонсенсом. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральным центром, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят.
Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий при всей их важности носят по отношению к Конституции РФ подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного в ней правового статуса Федерации и ее субъектов, а также как изменение принципа равноправия субъектов Федерации <1>.
--------------------------------
<1> По состоянию на 1 января 1999 г. было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации, 262 соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения между федеральными органами. В дальнейшем новые договоры с субъектами Федерации не заключались. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" ранее принятые договоры и соглашения были приведены в соответствие с этим Законом в течение трех лет со дня его вступления в силу. В 2001 - 2002 гг. подписаны 28 двусторонних (трехсторонних) актов о прекращении действия ранее заключенных договоров. Статьей 5 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было установлено, что действующие на момент его вступления в силу договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат в течение двух лет утверждению федеральным законом, а если не будут утверждены, то по истечении указанного срока прекращают свое действие. В настоящее время действующим является один договор - с Республикой Татарстан. Таким образом, договор с Татарстаном прошел сложную процедуру "внутригосударственной ратификации" (т.е. процедуру утверждения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий федеральным законом), выдержал испытание временем (не "растворился" среди многочисленных "технических" договоров и соглашений), вновь остался единственным и уникальным.
Например, Б.А. Страшун в подтверждение такой позиции пишет в своем комментарии к Постановлению Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. N 13-П: "Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами носят не международный, а внутригосударственный характер. Они ни в коем случае не могут иметь преимущества перед Конституцией, не могут быть главным регулятором отношений между федерацией и ее субъектами. Главным регулятором таких отношений остается Конституция" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т. / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2000. Т. 1: Государственная власть и местное самоуправление. С. 226.
Представляется, что причиной негативного отношения к договорам является традиционное для обыденного сознания смешение понятий "равенство" и "равноправие", а также непонимание того факта, что, обладая равным объемом возможных прав, субъекты вольны реализовывать свои правовые возможности с разной степенью полноты. Последнее обстоятельство никоим образом не нарушает принципа их равноправия. Как известно, все граждане имеют право вступать в брак, но тот факт, что некоторые из граждан не реализовали это право, не делает их "менее равными" по сравнению с теми, кто создал семью.
При оценке значения договоров важно понимать, что эти документы являются не только конституционным инструментом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, но также и важнейшим инструментом развития федеративных отношений в целом, поскольку они способствуют укреплению и повышению эффективности деятельности органов государственной власти, обеспечивают согласование интересов Федерации и ее субъектов, дают возможность поиска и апробации новых экономических и правовых решений.
Тексты всех договоров, заключенных после 1995 г., включали обязательные нормы следующего содержания:
- при принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат;
- в случае противоречия между законами, нормативными правовыми актами субъекта Федерации и настоящим договором действуют нормы настоящего договора. Практическое значение договорного разграничения полномочий органов власти Федерации и ее субъектов по конкретным предметам совместного ведения для укрепления Федерации и развития федеративных отношений заключаются в следующем:
1. Договоры и соглашения позволяют "настраивать" единую государственную региональную политику на конкретные особенности региона, поскольку:
а) уже в процессе совместной работы над проектами договоров и соглашений федеральные и региональные власти не только определяют перечень наиболее существенных проблем региона, для решения которых требуется взаимодействие Центра и субъекта Федерации, но и вырабатывают эффективные механизмы их решения;
б) обобщение и систематизация конкретного опыта взаимодействия федерального центра и регионов в процессе подготовки и реализации договоров и соглашений помогают в разработке общефедеральных законов и иных нормативных правовых актов.
2. Договорные и согласительные процессы могут в случае необходимости помочь решать проблемы нормализации взаимоотношений сложных (так называемых "составных") субъектов Федерации.
3. Договоры позволяют постепенно готовить юридическую базу для развития процесса укрупнения субъектов Федерации.
4. В определенной степени договоры помогали разрешать и проблему "пробельности" существующего федерального законодательства. На протяжении 1996 - 1998 гг. эти акты оперативно заполняли пробелы в федеральных законах по конкретным предметам совместного ведения, а в случае принятия соответствующего федерального закона - действовали в части, ему не противоречащей, т.е. реализовывалось верховенство норм федерального закона над нормами договора.
Несколько особо, хотя и в связи с обсуждаемой проблемой, стоит вопрос о субординации федерального законодательства и договоров с субъектами Федерации. Возможно выделить как минимум три пары отношений и, соответственно, три юридические проблемы: как соотносятся Конституция РФ 1993 г. и Федеративный договор? Как соотносятся Федеративный договор и федеральный закон? Как соотносятся федеральный закон и договор о разграничении предметов ведения и полномочий?
Первая проблема, как уже показано выше, разрешена в самой Конституции РФ: Федеративный договор действует лишь в части, ей не противоречащей, что еще раз доказывает - Российская Федерация не