Основы земельного права 2014 Учебное пособие (Харьков В_Н_) (

‚ "Основы земельного права: Учебное пособие" (Харьков В.Н.) ("Издательство ТулГУ", 2014) Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 26.12.2016 "Основы земельного права: Учебное пособие" (Харьков В.Н.) ("Издательство ТулГУ", 2014) Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 26.12.2016 КонсультантПлюс надежная правовая поддержка www.consultant.ru Страница из МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ТУЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля 2014 года В.Н. ХАРЬКОВ Харьков Владимир Николаевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и земельного права ТулГУ. Рецензенты Кафедра государственного и административного права Тульского государственного университета. Кафедра гражданского и земельного права Тульского государственного университета. ПРЕДИСЛОВИЕ Земельное право является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях, что требует адекватного отражения в учебно-методических материалах происходящих изменений в системе правового регулирования земельных отношений <1>. -------------------------------- <1> К примеру, см.: Федеральный закон от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 07.06.2013 N 123-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"; Федеральный закон от 23.07.2013 N 247-ФЗ "О внесении изменений в статью 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации"; Федеральный закон от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 28.12.2013 N 411-ФЗ "О внесении изменений в статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 28.12.2013 N 446-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др. Однако динамика развития отраслевого законодательства предполагает и ясное понимание тех основ, которые образуют фундамент построения любой отрасли законодательства. В связи с этим изучение конституционных основ земельного законодательства, целей и задач правового регулирования земельных отношений, а также теоретических вопросов структуры земельных правоотношений представляется одной из важнейших составляющих надлежащей подготовки юриста по учебной дисциплине "Земельное право". Конституция Российской Федерации закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9) . Указанная конституционная норма находится в главе I "Основы конституционного строя" и является определяющей для характера регулирования земельных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях (ст. 16) . Часть 1 ст. 9 исходит из особого статуса земли как природного ресурса. Специфической особенностью земли как природного ресурса является, во-первых, ее незаменимость. Земля выступает в качестве места расположения (нахождения) жизнедеятельности человека (т.е. в качестве пространственного операционного базиса). Во-вторых, земля (ее плодородный слой - почва) является главным средством производства в сельском хозяйстве. В-третьих, земля является природным объектом. Часть 2 ст. 9 Конституции России устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иных формах собственности. Данное положение Конституции закрепляет имущественный характер земельных отношений. Указанные положения Конституции в целом отражают характеристику земли в единстве выполняемых ею трех основных функций: природного объекта; природного ресурса; объекта имущественных отношений. Статья 36 Конституции РФ устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, фактически дублируя приведенные выше положения ч. 2 ст. 9 Конституции РФ. Также в ст. 36 указывается, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Анализ конституционных норм о земле свидетельствует об определенном акценте, который сделан на праве частной собственности на землю. Как видно из приведенных норм Конституции РФ, эта форма собственности поставлена на первое место в ряду иных форм. Вероятно, данное обстоятельство свидетельствует в большей мере о политическом характере данного акцента. Как известно, исторически в России право частной собственности на землю существовало не всегда и закрепление в Конституции РФ права частной собственности на землю отразило в значительной степени оценку перспектив экономического развития страны, где праву частной собственности отводится роль одного из главных факторов, стимулирующих рост производительных сил. Однако Конституция РФ не делает юридических различий между формами собственности, в частности, указывается, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8) . В связи с чем в настоящей работе дается анализ некоторых научных подходов, которые предполагают закрепить в законодательстве приоритет частноправового регулирования земельных отношений, что, на наш взгляд, не отвечает их юридической природе, закрепленной в Основном Законе России. Особый характер земельных отношений обусловливает специфические принципы правового регулирования этих отношений. Гражданское право основано на принципах автономии воли субъектов гражданско-правовых отношений, равенстве участников этих отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора ( ст. 1 ГК РФ). Принципиально иные подходы лежат в основе регулирования отношений земельным правом. В качестве основных принципов земельного законодательства Земельный кодекс Российской Федерации <1> закрепил: -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с изм. и доп.). - учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; - приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; - приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат, и др. ( ст. 1 ЗК РФ). Указанные положения Основного Закона России, а также нормы природоохранного и природоресурсного законодательства позволили выработать в доктрине права сущностные характеристики природных ресурсов (объектов), в качестве которых следует указать их естественное происхождение, экосистемную целостность, жизнеобеспечивающее значение и связанную с этим исключительную публичную значимость <1>, что применительно к земельным ресурсам означает приоритетное использование публично-правовых методов правового регулирования всего комплекса отношений по использованию и охране земельных ресурсов Российской Федерации. -------------------------------- <1> См.: Васильева М.И. Отраслевая дифференциация правового регулирования земельных отношений в контексте развития гражданского законодательства // Хозяйство и право. 2010. N 3. С. 43. Соответственно, такое регулирование земельных отношений может быть обеспечено только в рамках отраслевого регулирования, имеющего главной целью защиту публичных интересов, что предполагает приоритетное применение норм земельного и иного природоресурсного (природоохранного) законодательства к соответствующим отношениям. В настоящем учебном пособии представлены современные проблемы теории и практики правового регулирования земельных отношений, акцентируется внимание на дискуссионных вопросах межотраслевого характера, анализируются основные направления развития земельного законодательства Российской Федерации, а также отмечены позитивные тенденции в развитии земельного законодательства субъектов Российской Федерации. Такой подход необходим для формирования у студентов навыков анализа нормативных правовых актов и научных работ, повышения теоретического уровня знаний, подготовки к самостоятельной научно-исследовательской работе. Глава I. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ОТРАСЛЕВОЙ КЛАССИФИКАЦИИ Земельная реформа, проводимая в Российской Федерации с начала 90-х годов прошлого века, имеет своим главным следствием радикальное изменение отношений собственности на землю от исключительной государственной до признания права частной собственности на землю, что повлекло изменения в порядке правового регулирования земельных отношений. В советской литературе земельные отношения признавались особой категорией общественных отношений, поскольку в основе их лежали отношения исключительной государственной собственности на землю и земельные правоотношения определялись как земельные отношения, урегулированные нормами права <1>. Отличительные особенности земельных отношений, такие, как объект - земля, являющаяся исключительной собственностью государства, разрешительный порядок использования земли, участие государства во всех земельных отношениях, позволили сделать вывод о том, что земельные отношения составляют предмет регулирования самостоятельной отрасли земельного права <2>. -------------------------------- <1> См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 7. <2> См.: Козырь М.И. Имущественные отношения колхозов в СССР. М., 1966. С. 132. Также в научной литературе советского периода отмечалось и важное значение доктрины земельного права. В частности, говорилось, что реально существующие земельные отношения, имеющие существенные отличия от гражданских и других отношений, вследствие чего регулируемые особой отраслью законодательства, а также практическая потребность в изучении земельно-правовых вопросов сделали необходимым создание такой отрасли правовой науки, как земельное право <1>. -------------------------------- <1> Казанцев Н.Д. Законодательные основы земельного строя в СССР. М., 1971. С. 8. Признание многообразия форм собственности на землю, вовлечение земли в гражданский оборот поставили на повестку дня вопрос о юридической природе земельных отношений и об обоснованности самого существования земельного права как отрасли права. В частности, В.А. Дозорцевым было высказано мнение о том, что земельное право является порождением командно-административной системы, сформированным на основе сочетания норм гражданского и административного права, однако с включением земли в гражданский оборот она попадает в сферу гражданского права и, следовательно, земельные отношения распадаются на регулируемые гражданским и административным правом <1>. Практическим следствием такого подхода является распространение на имущественные земельные отношения норм гражданского законодательства, что влечет за собой необходимость отнесения регулирования этих отношений к ведению Российской Федерации в силу п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации <2>. -------------------------------- <1> Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26 - 36. <2> В литературе и ранее высказывалось мнение об утрате земельным правом самостоятельного характера. См., к примеру: Суханов Е.А. Земля как объект гражданского права // Земельное право России: практикум, законодательство / Под ред. Н.Н. Осокина. М., 1993. С. 14 - 17; а также: Суханов Е.А. О проекте Федерального закона "О земле" // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. Специальный выпуск. С. 172 - 178. Указанная точка зрения подверглась критике. Отмена исключительной государственной собственности на землю, установление множественности форм собственности на землю с неизбежностью влекут изменение содержания земельных отношений, однако указанные изменения не свидетельствуют об утрате самостоятельного характера земельных отношений. Так, В.В. Петров отмечал, что во взаимоотношениях с человеком земля выступает в комплексе экологических, хозяйственных, демографических, политических факторов и что многообразные функции, выполняемые землей, находят свое отражение в различных отраслях права, однако земля во всех своих многообразных проявлениях остается единой, следовательно, в силу этого необходимо существование такой отрасли права, которая регулировала бы земельные отношения в единстве и взаимосвязи <1>. -------------------------------- <1> См.: Петров В.В. Форма земельной собственности и предмет земельного права // Земельное право России: практикум, законодательство / Под ред. Н.Н. Осокина. М., 1993. С. 11. Особый характер земельных отношений обусловливает специфические принципы правового регулирования этих отношений. Гражданское право основано на началах автономии воли субъектов гражданско-правовых отношений, равенстве участников этих отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора ( ст. 1 ГК РФ). Принципиально иные подходы лежат в основе регулирования соответствующих отношений земельным правом. В качестве основных принципов земельного законодательства Земельный кодекс Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ) закрепил: -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с изм. и доп.). - учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; - приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; - приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат; - участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством; - единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; - приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий; - платность использования земли, согласно которой любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; - деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; - разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами; - дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы; - сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком ( ст. 1 ЗК РФ). Анализ приведенных основных принципов земельного права <1>, по нашему мнению, позволяет сделать вывод о приоритете так называемых экологических принципов правового регулирования земельных отношений над имущественными <2>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. 336 с. <2> Конституционный Суд РФ определил закрепленные ст. 1 Земельного кодекса РФ принципы земельного законодательства как определяющие социальные основы земельных отношений. См.: п. 5.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 12.07.2007 N 10-П // СПС "КонсультантПлюс". Такой же вывод следует из анализа содержания иных основных законодательных актов земельного права. В частности, Федеральный закон "О землеустройстве" <1> устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. Указанный Закон определяет землеустройство как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни; определяет объекты землеустройства как территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2001. N 26. Ст. 2582 (с изм. и доп.). Таким образом, главными задачами регулирования соответствующих отношений земельным правом прежде всего являются охрана земель и обеспечение их рационального использования посредством государственного управления землепользованием, включая государственный надзор за использованием земель по целевому назначению, нормирование земельных участков, предоставление и изъятие земель и др. Указанные особенности характеризуют метод правового регулирования земельных отношений как основанный на публично-правовых принципах. Наличие публично-правовых методов регулирования земельных отношений было ранее присуще земельному праву и сохраняет свое значение, поскольку вовлечение земли в гражданский оборот не изменило по существу характера выполняемых ею функций, а лишь расширило их. Классическое определение гражданского права дал Г.Ф. Шершеневич, указав: "Гражданское право представляет собой совокупность юридических норм, определяющих частные отношения отдельных лиц в обществе. Следовательно, область гражданского права определяется двумя данными: 1) частные лица как субъекты отношения, 2) частный интерес как содержание отношения" <1>. Указанные принципы в полном объеме отражают частноправовые методы регулирования гражданских правоотношений. Однако они же показывают принципиальную невозможность их распространения в полной мере на регулирование земельных отношений, поскольку, во-первых, публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) продолжают играть активную роль не только при осуществлении управления земельными ресурсами, но и выступая как публичные собственники земель; во-вторых, государство при регулировании земельных отношений в максимальной степени должно стремиться обеспечить рациональное использование и охрану земель, что в значительной степени сужает сферу частного интереса как содержания соответствующих земельных отношений <2>. -------------------------------- <1> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 11. <2> Указанный вывод следует из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, которая предопределяет приоритет публичных интересов в сфере правового регулирования использования и охраны земель. Особенности земельных отношений учитываются и в дальнейшем должны получить развитие в рамках земельного права, основанного, как отмечалось в литературе, на сочетании регулирования отношений по использованию и охране земли не только как объекта имущественных отношений, объекта хозяйственного использования, но и как природного объекта и ресурса <1>. -------------------------------- <1> См.: Голиченков А.К., Козырь О.М. Проблемы подготовки проекта Федерального закона "О земле" // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. Специальный выпуск. С. 7. Теоретические вопросы соотношения норм земельного и гражданского права в настоящее время не только не потеряли своей актуальности <1>, но и приобрели важное значение в свете проводимой реформы гражданского законодательства <2>. -------------------------------- <1> См.: Устюкова В.В. Еще раз о соотношении земельного и гражданского права (по материалам судебной практики) // Государство и право. 2006. N 3. С. 29 - 36; Мисник Н.Н. Еще раз о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2006. N 9. С. 18 - 25; Евстегнеев В.В. Особенности применения норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2007. N 6. С. 109 - 113; Землякова Г.Л., Мельников Н.Н., Самончик О.А., Устюкова В.В. Правовое обеспечение публичного интереса при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2011. N 9. С. 45 - 56; Харьков В.Н. Правовое обеспечение рационального использования земель: теория и практика правового регулирования // Государство и право. 2012. N 5. С. 46 - 55. <2> В настоящее время наиболее радикальные из планируемых изменений не получили поддержки, однако в целом вопрос о реформе гражданского законодательства не снят с повестки дня. Реализация реформы гражданского законодательства фактически началась решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., одобрившим Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации <1>, которая предполагала масштабные содержательные и структурные изменения не только гражданского, но и земельного законодательства. В указанном контексте также интерес представляют разработанные ранее Концепция развития гражданского законодательства о недвижимых вещах <2> и Концепция развития законодательства о вещном праве <3>. -------------------------------- <1> Разработана на основании Указа Президента РФ от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2008. N 29 (часть I). Ст. 3482. <2> http://www.notiss.ru/usrimg/concept_immobilier.htm <3> http://www.privlaw.ru/vs_info4.html В частности, авторы Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее - Концепция) фактически попытались посредством ее воплотить в жизнь представленную выше теоретическую позицию В.А. Дозорцева относительно отрасли земельного права <1>. Так, А.Л. Маковский, комментируя содержание Концепции, отметил, что актуальной задачей является ввести в рамки Гражданского кодекса РФ полноценное регулирование имущественных отношений, отношений, основанных на равенстве сторон, связанных с землей и с другими природными ресурсами. Оценивая настоящее состояние правового регулирования земельных отношений, автор указал, что сложившуюся после принятия Земельного кодекса РФ ситуацию нельзя назвать вполне нормальной для страны с развитой рыночной экономикой, поскольку по существу искусственно поддерживается существование особых отраслей права - земельного права, водного права, лесного права. Автор подчеркнул, что искусственно поддерживаются не просто отрасли законодательства, а самостоятельные отрасли права со своим особым предметом регулирования, своими принципами <2>. В обоснование своей позиции автор приводит уже известный тезис о том, что при всей специфике законодательства, регулирующего отношения, касающиеся такого объекта недвижимости, как земля, одни отношения по поводу земли регулируются административным законодательством, а другие - гражданским законодательством, а земля при этом рассматривается в качестве центрального имущественного объекта гражданских правоотношений, в связи с чем предлагается иметь в Гражданском кодексе все основные нормы, касающиеся гражданских отношений, связанных с землей, а в Земельном кодексе - оставить нормы, касающиеся публично-правового, административно-правового регулирования земельных отношений <3>. Аналогичная позиция по консолидации соответствующих норм в Гражданском кодексе РФ высказывается и другими авторами <4>. Однако точка зрения сторонников реализации Концепции может быть предметно и объективно оценена лишь в контексте собственно содержания Концепции. -------------------------------- <1> См. подробнее комментарии авторов Концепции : Маковский А.Л. (http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=542); Скловский К.И. (http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=568). <2> Следует заметить, что кодификация законодательства отнюдь не субъективный процесс (см., к примеру: Кабрияк Р. Кодификации. М., 2007. С. 391). В то же время наличие самостоятельных отраслей не только в законодательстве, но и отраслей права, становление которых основано на достижениях национальной правовой доктрины, вовсе не свидетельствует об искусственном характере существования отрасли земельного права. <3> Маковский А.Л. Обновление "экономической конституции" // http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=542. <4> К примеру, см.: Чубаров В.В. Кодификация российского земельного законодательства (взгляд с позиций частного права) // Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. М.: Статут, 2008. С. 267 - 306. В Концепции отмечается, что в отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, в связи с чем декларируется, что реализация Концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства. При этом Концепция исходит в целом из того, что гражданское право является правом частным и частноправовой метод регулирования должен в нем преобладать, что не исключает применения средств воздействия публичного (административного, уголовного) права, предусмотренных соответствующим законодательством. Концепция предлагает в разделе II ГК РФ выделить отдельный подраздел "Общие положения о вещных правах". Указанный подраздел должен содержать определение вещного права как субъективного права, а также общие для всех вещных прав правила, отражающие признаки (свойства) всякого вещного права, а именно: а) вещные права возникают и прекращаются по основаниям, установленным ГК и изданными в соответствии с ним законами; б) перечень вещных прав определяется исключительно ГК; в) содержание вещных прав определяется ГК; порядок их осуществления определяется ГК и изданными в соответствии с ним законами; г) вещные права обременяют вещь (имущество), обеспечивают их обладателям господство над соответствующей вещью (имуществом) и следуют за вещью; д) вещные права имеют преимущество перед иными имущественными правами на соответствующую вещь (имущество); е) вещные права, в отличие от иных субъективных гражданских прав, подлежат вещно-правовой защите; ж) соотношение правомочий собственника и обладателя ограниченного вещного права определяется правилами ГК о соответствующем вещном праве; з) вещные права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации и возникают с момента такой регистрации. В ГК РФ предлагается закрепить следующий исчерпывающий перечень вещных прав: - право пожизненного наследуемого владения земельным участком, относящимся к государственной или муниципальной собственности; - право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, относящимся к государственной или муниципальной собственности; - право постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис); - право застройки земельного участка (суперфиций); - сервитут; - право личного пользовладения (узуфрукт); - ипотека и иное зарегистрированное (учтенное) залоговое право; - право приобретения чужой недвижимой вещи; - право вещных выдач; - право оперативного управления имуществом, относящимся к государственной или муниципальной собственности. Концепция предлагает закрепить в ГК РФ правила об осуществлении вещных прав, а именно: а) вещные права осуществляются в пределах, установленных ГК и изданными в соответствии с ним законами, без нарушения прав и законных интересов других лиц (соседских прав); б) при наличии нескольких вещных прав на одну и ту же вещь преимуществом обладает вещное право, возникшее ранее (старшинство вещных прав); в) раздел, объединение вещей либо присоединение вещи, обремененной вещным правом, к другой вещи не влекут прекращения соответствующего вещного права (обременения), если иное не установлено законом или соглашением сторон. При этом в иных, кроме ГК, законах могут быть определены особенности субъектов и объектов вещных прав, а также порядка осуществления этих прав в пределах, установленных ГК. Весьма абстрактно Концепция предлагает дать понятие права собственности. В Концепции указано, что право собственности следует определить как вещное право, которое дает лицу наиболее полное господство над вещью, в том числе путем владения, пользования и распоряжения ею, а также совершения в отношении ее любых действий, не запрещенных законом и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц <1> (выделено мной. - В.Х.). -------------------------------- <1> Г.Ф. Шершеневич полагал верным определить понятие права собственности следующим образом: "Власть в порядке, гражданскими законами установленном, исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом вечно и потомственно" (см.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Москва: Издание бр. Башмаковых, 1911 // СПС "Гарант-Эксперт"). В данном определении очевиден акцент на юридическом аспекте полномочий собственника (т.е. правовую регламентацию порядка осуществления) в отличие от представленного в Концепции понятия права собственности. Согласно Концепции в отношении права собственности на недвижимое имущество должны быть установлены следующие правила: а) это право подлежит государственной регистрации и возникает с момента такой регистрации; б) некоторые виды недвижимого имущества могут иметь определенное законом целевое назначение; в) помимо общих положений о праве собственности на недвижимость могут быть установлены специальные правила, посвященные отдельным видам недвижимого имущества. Одной из актуальных проблем Концепция находит то обстоятельство, что в действующем законодательстве не определен правовой режим находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены здания, и это приводит к тому, что государственные и муниципальные органы распоряжаются соответствующими земельными участками по своему усмотрению (например, предоставляют для точечной застройки), нарушая законные права и интересы собственников помещений в зданиях, находящихся на данных участках. В этой связи Концепция предполагает установить, что с момента приобретения в частную собственность хотя бы одного помещения в здании государство и муниципальное образование не вправе распоряжаться земельным участком, занятым зданием и необходимым для его использования <1>. -------------------------------- <1> Отчасти данный вопрос снят Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" // Собр. законодательства РФ. 2010. N 24. Ст. 3069. Концепция идет "далеко вперед", предлагая либерализовать правовой режим самовольной постройки ( статья 222 ГК), на возведение которой не были оформлены, в том числе по вине уполномоченных органов, необходимые административные разрешения, если она возведена на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и отведенном под строительство в установленном порядке. Снос такой постройки, согласно Концепции, целесообразен только тогда, когда ее сохранение нарушает права или охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан или когда постройка возведена на земельном участке, строительство на котором запрещено законом. Концепция указывает, что необходимо также расширить возможности для признания права собственности застройщика на самовольную постройку, возведенную на не принадлежащем ему земельном участке. В частности, право собственности застройщика на самовольную постройку может признаваться при условии выплаты компенсации собственнику земельного участка и соответствия постройки градостроительным и строительным нормам и правилам. Концепция говорит о том, что глава о праве собственности на землю (с новым названием "Право собственности на земельные участки и иные природные объекты") нуждается в серьезной переработке. В связи с чем в ГК РФ необходимо сформулировать понятие земельного участка как объекта права собственности, определив его как участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет. Право собственности на земельный участок должно быть ограничено его целевым назначением, а также предъявляемыми к собственнику экологическими и природоохранными требованиями. Кроме того, указывает Концепция , следует сформулировать в ГК РФ правила, касающиеся ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах (с изъятием из ЗК РФ норм о публичном сервитуте <1>) и в интересах соседей (соседское право). -------------------------------- <1> Неуместность "конструкции" публичного сервитута была очевидна изначально, однако была воспринята ЗК РФ. Подробнее см.: Харьков В.Н. Правовое регулирование земельных сервитутов в гражданском и земельном законодательстве // Хозяйство и право. 2000. N 9. С. 29 - 35. Концепция предполагает закрепление в ГК РФ правовых последствий раздела и соединения земельных участков. В настоящее время указанные отношения регулируются земельным законодательством ( статьи 11.2 - 11.8 ЗК РФ). Однако, отмечает Концепция, данные отношения являются предметом гражданско-правового регулирования, поэтому соответствующие нормы должны содержаться в ГК РФ. По тем же причинам целесообразно (по логике Концепции) изъять и поместить в ГК РФ с необходимой их переработкой и иные гражданско-правовые нормы, содержащиеся в ЗК РФ; в ГК РФ также предлагается включить нормы, регламентирующие право собственности на такие объекты, как участки недр и водные объекты. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в ЕГРП. К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки. Одновременно предлагается отказаться от категории "лесной участок", который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом <1>. Реализация данных предложений по замыслу авторов Концепции будет способствовать гармонизации земельного и иных природоресурсных отраслей законодательства с гражданским законодательством. -------------------------------- <1> В настоящее время понятие лесного участка содержится в ст. 7 Лесного кодекса РФ, которая определяет его как земельный участок, границы которого определены в соответствии со ст. 67 , 69 и 92 ЛК РФ. Логичным авторам Концепции представляется предложение, согласно которому при изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования собственником вырученные от продажи такого земельного участка на публичных торгах средства следует выплачивать нерадивому собственнику земельного участка <1>. -------------------------------- <1> На наш взгляд, средства, вырученные от продажи такого земельного участка, должны расходоваться на рекультивацию (либо иные способы восстановления надлежащего состояния) земельного участка, и только если вырученные от продажи средства превышают расходы на восстановление надлежащего качественного состояния земельного участка, то эти средства перечисляются бывшему собственнику земельного участка. Подробнее см.: Харьков В.Н. Принцип добросовестности в гражданском и земельном праве // Хозяйство и право. 2012. N 9. С. 34 - 43. Значительные изменения Концепция предлагает внести в перечень ограниченных вещных прав на земельные участки. Так, Концепция предлагает расширить круг ограниченных вещных прав на земельные участки, закрепив в ГК РФ такие модели вещных прав на земельные участки как право застройки (суперфиций) и право постоянного владения и пользования (эмфитевзис). Обе модели данных прав предоставляют их обладателям правомочия владения и пользования земельным участком. Согласно Концепции право застройки (суперфиций) предназначено для случаев, когда земельный участок используется для строительства на нем различного рода объектов с их последующей эксплуатацией. Содержание права застройки - владение и пользование земельным участком, а также находящимися (возведенными) на земельном участке зданиями и сооружениями. По общему правилу здания и сооружения, возведенные на земельном участке, который обременен правом застройки, признаются принадлежащими собственнику земельного участка. В течение срока действия права застройки суперфициар вправе изменять и сносить указанные здания и сооружения, а также возводить новые. Право застройки предполагается срочным (от 50 до 199 лет), отчуждаемым (переходит в порядке сингулярного или универсального правопреемства) и платным (плата устанавливается соглашением сторон, минимальный размер платы может устанавливаться законом). Право застройки возникает на основании договора и считается возникшим с момента государственной регистрации. После истечения срока действия права застройки здания и сооружения вместе с земельным участком остаются у собственника земельного участка без какой-либо компенсации суперфициару. Право постоянного владения и пользования (эмфитевзис) предполагается к введению прежде всего для целей сельскохозяйственного производства на земельном участке. Содержание этого права - владение и пользование земельным участком с извлечением плодов и доходов, поступающих в собственность обладателя вещного права. Постройки, необходимые для осуществления соответствующей деятельности, могут быть возведены обладателем данного вещного права, как правило, если они носят характер временных построек. Право постоянного владения и пользования предполагается бессрочным (однако по соглашению сторон может быть установлено на срок не менее пятидесяти лет), отчуждаемым (переходит в порядке сингулярного или универсального правопреемства) и платным (причем размер платы может существенным образом различаться в зависимости от характера использования земельного участка и условий его предоставления). Право постоянного владения и пользования возникает на основании договора и считается возникшим с момента государственной регистрации. При этом Концепция предполагает, что право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должны быть сохранены без установления какого-либо срока, на который они сохраняются, и без изменения их содержания, при том что такие права не должны возникать в будущем. Для постепенного исчезновения этих прав Концепция предполагает в будущем разработать механизмы, которые создадут стимулы для трансформации этих прав в другие вещные права, предусмотренные ГК РФ. После публикации Концепции в научной литературе были высказаны критические замечания по поводу ее земельно-правовой составляющей, а также по иным вопросам правового регулирования гражданских отношений <1>. Так, И.А. Иконицкая в целом согласилась с предложенным Концепцией регулированием, согласно которому имущественные отношения, объектом которых являются земельные участки (при условии учета требований публично-правового характера), будут урегулированы ГК РФ <2>. Однако автор полагала требующим дальнейшей проработки вопрос введения предлагаемых ограниченных вещных прав на земельные участки, предлагала в качестве одного из путей совершенствования законодательства модернизировать существующее право постоянного (бессрочного) пользования и высказала точку зрения, согласно которой при реформировании вещных прав на землю в перспективе такими могли бы быть: право собственности; сервитут; право застройки в отношении земель населенных пунктов, промышленности и земель специального назначения, находящихся в публичной собственности, за исключением субъектов, имеющих недвижимое имущество на праве оперативного управления при запрете распоряжаться этим имуществом, а также земель, изъятых из оборота; право постоянного пользования в отношении отдельных субъектов и земель, изъятых из оборота; право ограниченного владения и пользования в отношении сельскохозяйственных земель, находящихся в публичной собственности, независимо от их видов <3>. -------------------------------- <1> К примеру, см.: Андреев В. Соответствует ли Концепция развития гражданского законодательства потребностям российского общества и государства // Хозяйство и право. 2010. N 4. С. 24 - 29; Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1; Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Там же; Петрова Т.В. Права на природные ресурсы в Концепции развития законодательства о вещном праве // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 27 - 30; Устюкова В.В. Совершенствование законодательства об общей собственности по Концепции развития законодательства о вещном праве // Там же. С. 36 - 39; Шуплецова Ю.И. Отдельные аспекты систематизации вещных прав на природные ресурсы // Там же. С. 49 - 52; Бринчук М.М. Частная собственность и природа // Государство и право. 2011. N 9. С. 24 - 33, а также другие работы. <2> Иконицкая И.А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 2010. N 1. С. 71. <3> Иконицкая И.А. Указ. соч. С. 73 - 76. В литературе также обоснованно отмечалось: "В целом природно-ресурсному законодательству вещно-правовая идентификация правоотношений и дифференциация по этому критерию прав и обязанностей несвойственна исторически... система прав природопользования формировалась и существует под влиянием множественных особенностей самих природных объектов, резко отличающих их от иных объектов недвижимости и вполне обусловливающих те "отклонения" от классических канонов института вещных прав, которые предполагается частично нивелировать в Концепции и которые в действительности (с точки зрения повышения экономической эффективности или экологической безопасности природопользования) не требуют подобной корректировки" <1>. В противовес провозглашенной Концепцией абстрактной и односторонней задачи совершенствования гражданско-правового инструментария регулирования общественных отношений высказывается сбалансированная точка зрения о том, что повышение эффективности правового регулирования применительно к земле и иным природным объектам включает в себя отнюдь не одну задачу удовлетворения потребностей участников гражданского оборота, но и установление такого правового режима использования земли и других природных объектов, таких условий их оборота, которые обеспечивали бы не только частные, но и публичные (государственные и общественные) интересы в рациональном, экологически устойчивом земле- и природопользовании <2>. -------------------------------- <1> Васильева М. Отраслевая дифференциация правового регулирования земельных отношений в контексте развития гражданского законодательства // Хозяйство и право. 2010. N 3. С. 32. <2> Васильева М. Указ. соч. С. 36. В связи с чем следует привести позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Определении от 6 ноября 2003 г. N 387-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации" <1>, согласно которой действующее земельное законодательство Российской Федерации регулирует отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; земля, будучи объектом права собственности, одновременно является важнейшей и неотъемлемой частью природы (природным объектом), основой осуществления хозяйственной и иной деятельности ( подпункты 1 и 2 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ), чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли (п. 2) . -------------------------------- <1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1. На наш взгляд, научно-практическое значение в контексте представленной дискуссии имеет и правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 6 июля 2000 г. N 133-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" <1>, согласно которой Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства (п. 2) . -------------------------------- <1> СПС "Гарант-Эксперт". С указанных позиций с необходимостью следует согласиться с тем, что задачу полной консолидации норм гражданско-правового характера в ГК РФ в части земельных и природно-ресурсных отношений, вероятно, нельзя решить в принципе, и поэтому противоположный вариант консолидации - норм, регулирующих земельные и другие природно-ресурсные отношения, в том числе гражданско-правовых, в земельном и природоресурсном законодательстве - практически может быть осуществлен с меньшими потерями целостности правового регулирования посредством минимального количества норм ГК РФ отсылочного характера; поэтому оптимальным решением было бы сохранение существующих пропорций, когда содержание вещных прав на землю и другие природные объекты определяется общими правилами ГК РФ и особенностями, устанавливаемыми в специальном законодательстве, поскольку недвижимо-имущественная формальность природных объектов, которая положена в основу правового регулирования их учета и оборота, не исключает того, что в качестве их сущностной характеристики неизменно остаются естественное происхождение, экосистемная целостность, жизнеобеспечивающее значение и связанная с этим исключительная публичная значимость <1>. -------------------------------- <1> Васильева М. Указ. соч. С. 37 - 43. Обоснованность такого подхода нашла свое подтверждение в практике конституционного судопроизводства. Так, Конституционный Суд РФ полагает соответствующей Конституции России позицию законодателя, дифференцированно распределяющего нормы права, регулирующие однородные отношения (в комплексной сфере регулирования земельных отношений), по различным отраслям законодательства, беря за основу конкретную функциональную составляющую пользования землей. Такую позицию Конституционный Суд РФ выразил в п. 2.3 Постановления от 28.05.2010 N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" <1>. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2010. N 24. Ст. 3069. В частности, Конституционный Суд РФ указал, что, реализовав в Жилищном кодексе РФ и Федеральном законе "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" предписания статьи 36 Конституции Российской Федерации с учетом правовой природы общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, федеральный законодатель включил правовое регулирование отношений по поводу перехода в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка под этим домом как элемента такого общего имущества в сферу жилищного законодательства (выделено мной. - В.Х.). Таким образом, реализуя свои дискреционные полномочия в области правовой регламентации отношений, объектом которых являются земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах - исходя из правовой природы общего имущества многоквартирных домов как имущества, не имеющего самостоятельной потребительской ценности и предназначенного в первую очередь для обеспечения возможности пользования указанными помещениями, - установил в Жилищном кодексе Российской Федерации общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме ( части 1 и 2 статьи 36 ), а в Федеральном законе "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен (статья 16) . Соответственно, такая функциональная дифференциация правового регулирования признана Конституционным Судом РФ соответствующей Конституции России, и следовательно, одно из главных предложений Концепции по консолидации соответствующих норм в ГК РФ отнюдь не безупречно и с позиций конституционного права. Заслуживает внимания позиция Ю.К. Толстого, который, дав в целом положительную оценку Концепции , тем не менее указал отдельные вопросы, вызывающие у него настороженность. В частности, к одному из таких вопросов автор отнес предлагаемую Концепцией "широкую интервенцию" в законодательство об охране и использовании природных ресурсов. Реализация такого предложения, по мнению Ю.К. Толстого, представляется крайне опасной, поскольку "...может вконец расшатать только еще складывающийся оборот природных ресурсов и отдать их на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества, которые окончательно лишат нас и средств жизнеобеспечения, и среды обитания. Частноправовые нормы, регулирующие отношения по охране и использованию природных ресурсов, должны действовать в одной упряжке с публично-правовыми нормами, которые призваны в отношении природных ресурсов выполнять на властных началах контрольно-надзорные функции. Растаскивание этих норм по разным кодексам принципиально неприемлемо" <1>. -------------------------------- <1> Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. И в этой связи представляется верным вспомнить слова выдающегося юриста-эколога О.С. Колбасова, который полагал, что роль экологического права состоит в том, чтобы быть противовесом остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти. См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. N 5/6. С. 89 - 90. На наш взгляд, реализация достаточно эклектичной земельно-правовой составляющей Концепции в большей мере причинит вред, нежели послужит цели повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений. Следует обратить внимание, прежде всего, что реализация приведенных положений Концепции явно приведет к усложнению правового регулирования земельных отношений, при том что и ранее в судебной практике разрешение земельных споров вызывало немало сложностей. Так, судья Верховного Суда РФ А.В. Харланов, говоря об имеющихся проблемах при разрешении данной категории дел, указывал на многочисленные вопросы, возникающие при разрешении споров о разделе земельных участков и определении порядка пользования ими, отмечал проблемы при рассмотрении дел, связанных с арендой, ипотекой, и по другим категориям дел. Говоря о причинах возникающих в судебной практике вопросов и, как следствие того, отсутствии единообразной судебной практики, указал нестабильность земельного законодательства, юридико-технические недостатки правовых норм <1>. -------------------------------- <1> http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=639 Следует отметить, что качественная составляющая деятельности законодателя справедливо подвергается дежурной критике. Объективным подтверждением указанного недостатка является нескончаемый поток изменений и дополнений в законы практически любой отраслевой принадлежности, что не дает на общем фоне нестабильного правового регулирования позитивную или отрицательную характеристику земельному законодательству. В этой связи отнюдь не случайно в период с начала земельной реформы (1990 г.) и до настоящего времени фактически можно отметить лишь три по-настоящему значимых обобщения судебной практики применения земельного законодательства: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22.04.1992 N 6 "О некоторых вопросах применения законодательства о земельной реформе" <1>; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <2>; Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" <3>. -------------------------------- <1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1992. N 7. <2> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2005. N 5. <3> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 7. Каждое из указанных Постановлений высших судебных органов страны явилось следствием долгого и кропотливого обобщения судебной практики, и поэтому важнейшее значение указанных судебных актов трудно переоценить. Последнее из указанных совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ призвано нивелировать имевшиеся противоречия в правоприменении, в том числе и земельного законодательства, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также обеспечить единообразное применение судами законодательства о возникновении и прекращении вещных прав, защите права собственности и других вещных прав. Анализ Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Постановление) показывает, с одной стороны, определенную достаточность достигнутого современного уровня правового регулирования вещных прав, а с другой стороны, на наш взгляд, само Постановление демонстрирует значительный научно-практический потенциал для совершенствования в целом практики правоприменения на основе данных разъяснений действующего законодательства. Данный аспект имеет важное значение еще и потому, что в качестве одной из целей разработки Концепции было указано на необходимость отражения в Гражданском кодексе Российской Федерации опыта его применения и толкования судом <1>. -------------------------------- <1> См.: пп. "б" п. 1 Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации". Кроме того, Постановление использовалось в качестве источника толкования права в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" <1>, и в таком контексте сравнительный анализ положений Концепции и Постановления позволит оценить имеющиеся отличия в подходах к решению ряда актуальных вопросов, связанных с институтом вещных прав. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2010. N 24. Ст. 3069. Так, Концепция , говоря об основаниях приобретения права собственности на недвижимость, настаивает на необходимости (не приводя для этого сколь-нибудь убедительных доводов) отказаться от такого признака давностного владения, как добросовестность, одновременно упоминая всего лишь об увеличении срока приобретательной давности (тридцать лет) для приобретения права собственности на недвижимое имущество, которое выбыло из владения собственника помимо его воли. Говоря об аналогичных основаниях приобретения права собственности, Постановление указывает, что в силу пункта 4 статьи 234 ГК РФ течение срока приобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в соответствии со статьями 301 и 305 ГК РФ, начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим требованиям, в связи с чем течение срока приобретательной давности в отношении государственного имущества может начаться не ранее 01.07.1990. При разрешении споров в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отмечается в Постановлении, следует учитывать, что они приобретаются в собственность в порядке, установленном земельным законодательством (п. 16) . Иными словами, любое владение земельным участком, возникшее не по основаниям, предусмотренным земельным законодательством (вследствие предоставления в порядке ст. 29 ЗК РФ, по сделке и др.), рассматривается как самовольное занятие земельного участка ( ст. 7.1 , 7.10 КоАП РФ и др.), что в силу действующих требований закона исключает добросовестность владения ( п. 1 ст. 234 ГК РФ). Таким образом, предлагая устранить из гражданского законодательства такой признак давностного владения, как добросовестность, авторы Концепции предлагают не что иное, как способ легитимации противоправной деятельности в отношении недвижимого имущества <1>. -------------------------------- <1> Данное предложение Концепции касается не только земельных участков, но и иной недвижимости. В качестве иллюстрации последствий реализации такой новеллы можно привести широко освещенный в средствах массовой информации иск бывшего сотрудника органов внутренних дел, который был оставлен в засаде в квартире, в которой впоследствии фактически поселился. Выждав 17 лет, этот гражданин обратился в Ленинский районный суд Петербурга с иском о признании права собственности по основанию приобретательной давности, однако суд в иске отказал (см.: http://www.gazeta.spb.ru/328711-0). Данный пример (далеко не единственный из возможных вариантов) со всей очевидностью демонстрирует некоторые аспекты перспектив реализации приведенного предложения Концепции по уходу от критерия добросовестности владения. Явно вредные последствия (с точки зрения защиты публичных интересов) будет иметь и возможная реализация Концепции в части самовольной постройки ( ст. 222 действующего ГК РФ). В частности, Концепция предлагает либерализовать правовой режим самовольной постройки, на возведение которой не были оформлены, в том числе по вине уполномоченных органов, необходимые административные разрешения, если она возведена на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и отведенном под строительство в установленном порядке. Снос такой постройки целесообразен только тогда, когда ее сохранение нарушает права или охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан или когда постройка возведена на земельном участке, строительство на котором запрещено законом (выделено мной. - В.Х.) <1>. Концепция полагает необходимым расширить возможности для признания права собственности застройщика на самовольную постройку, возведенную на не принадлежащем ему земельном участке. В частности, право собственности застройщика на самовольную постройку может признаваться при условии выплаты компенсации собственнику земельного участка и соответствия постройки градостроительным и строительным нормам и правилам. -------------------------------- <1> Следует отметить, что в соответствии с действующим земельным и градостроительным законодательством разрешение на застройку, а равно запрет застройки могут устанавливаться муниципальными правовыми актами, например правилами землепользования и застройки на территории соответствующего населенного пункта. Представляется, что данное предложение, даже ограниченное рядом оговорок, являет собой неуместный пример "законотворчества" в условиях современных правовых реалий. Не нуждаются в приведении в настоящей работе многочисленные примеры самовольного строительства в водоохранных зонах (в том числе водохранилищ), на особо охраняемых природных территориях, на землях сельскохозяйственного назначения. Работа по сносу самовольных построек в силу известных причин осложняется рядом факторов объективного и субъективного порядка и далека от завершения. В качестве примера таких "сложностей" можно указать факт обнаружения Истринской городской прокуратурой Московской области служебного подлога со стороны судебного пристава-исполнителя. Так, в марте 2008 года вступило в законную силу решение Истринского городского суда, вынесенное по иску Истринского городского прокурора к обществу с ограниченной ответственностью "Бизнес Лайн". Основанием для обращения прокурора в суд явилось то обстоятельство, что ООО "Бизнес Лайн", нарушив права граждан на благоприятную окружающую среду, самовольно возвело на полученном в аренду участке леса, расположенном на берегу Истринского водохранилища, 19 объектов недвижимости. Суд удовлетворил требования прокурора и обязал ответчика снести постройки. 24 апреля 2008 года городская прокуратура получила исполнительный лист по делу и предъявила его в службу судебных приставов для принудительного исполнения. Ввиду значимости судебного акта его исполнением занимался специализированный межрайонный отдел по особым исполнительным производствам Управления Федеральной службы судебных приставов по Московской области. 27 июня 2008 года судебный пристав-исполнитель вынес постановление о возбуждении исполнительного производства, о чем уведомил городскую прокуратуру. В дальнейшем он регулярно информировал прокуратуру о том, что принимаются меры к исполнению судебного решения и что должник приступил к сносу строений. Так как процесс исполнения явно затягивался, в феврале 2009 года Истринская городская прокуратура затребовала материалы исполнительного производства. В них имелось постановление судебного пристава-исполнителя от 2 октября 2008 года, согласно которому коттеджный поселок снесен. Однако, как показала проведенная прокуратурой выездная проверка, все 19 самовольно возведенных объектов недвижимости - коттеджи и вспомогательные постройки - находились на своих прежних местах. По результатам проверки следственным управлением при УВД по Истринскому муниципальному району в отношении судебного пристава-исполнителя было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 292 УК РФ (служебный подлог, повлекший существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства). Истринская городская прокуратура также обратилась в суд с заявлением о возобновлении исполнительного производства о сносе самовольно возведенных строений <1>. -------------------------------- <1> http://www.genproc.gov.ru/structure/subjects/office-41 Не требует дополнительного обоснования характеристика деятельности по обеспечению соблюдения законодательства в сфере землепользования и градостроительства как исключительная по важности форма защиты публичных интересов (жителей соответствующих населенных пунктов, муниципальных образований, да и народов, проживающих на соответствующей территории, в целом). Именно в целях обеспечения публичных интересов градостроительное законодательство предусматривает территориальное планирование, под которым понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; градостроительное законодательство предусматривает также разработку и принятие правил землепользования и застройки, т.е. документа градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга ( ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). В таком контексте преимущественно публично-правового регулирования градостроительной деятельности предложение Концепции по либерализации самовольной постройки представляется методологически ошибочным, поскольку гражданско-правовые методы правового регулирования вторгаются в сферу публичных отношений. По своей сути данное предложение противоречит даже фундаментальным принципам гражданского права. Концепция говорит: право собственности застройщика на самовольную постройку может признаваться при условии выплаты компенсации собственнику земельного участка и соответствия постройки градостроительным и строительным нормам и правилам. В контексте Концепции это означает, что самовольный застройщик выкупает право на земельный участок, на котором расположена соответствующая постройка, у муниципального образования, субъекта Российской Федерации либо Российской Федерации. При этом совершенно очевидно, что посредством реализации указанного предложения Концепции нарушаются принципы равенства, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав ( ст. 1 ГК РФ), на необходимость соблюдения которых неоднократно указывал Конституционный Суд РФ <1>. -------------------------------- <1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 года N 456-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 июля 2007 г. N 10-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П и др. На сегодняшний день принцип равенства участников гражданского оборота нашел свое продолжение и в земельном законодательстве, в котором закреплено, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность; земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ и иными федеральными законами не могут находиться в частной собственности ( ст. 15 ЗК РФ). В развитие закрепленного земельным законодательством принципа равного доступа к приобретению земельных участков ст. 34 Земельного кодекса РФ установила, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: - принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; - уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; - обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации. Земельный кодекс РФ правовыми средствами обеспечивает и иные гарантии реализации права на приобретение в установленном порядке права землепользования (в том числе права собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования земельным участком). В свете представленного нормативно-правового регулирования Концепция , в противоречие со сложившимся публичным порядком реализации права на возведение постройки, фактически предлагает способ обойти установленный порядок: сначала построить, а затем приобрести соответствующие права на земельный участок. При этом соискателем права будет правонарушитель, которому предоставляется возможность приобрести своего рода "индульгенцию". Реализация такого предложения Концепции будет иметь вполне предсказуемые негативные последствия. Как уже отмечалось, самовольное строительство не является чем-то необычным даже для столицы страны - г. Москвы <1>, а также для иных населенных и ненаселенных территорий (земель водного, лесного фонда и др.), поэтому данный вид правонарушений может стать массовым явлением. В связи с этим возникает и реальная опасность создать правовую возможность последующей легализации захвата малонаселенных либо заброшенных населенных пунктов гражданами сопредельных и иных государств. По меньшей мере, в настоящее время всеобъемлющая экспертная оценка и прогнозирование последствий реализации Концепции отсутствуют, в связи с чем анализ последствий "восприятия" законодательством положений Концепции представляет собой далеко не сугубо теоретическую задачу. -------------------------------- <1> Широкую известность получили события, связанные со сносом самовольных построек в СНП "Речник", и иные случаи незаконного строительства в Москве, известные по сообщениям средств массовой информации (см.: http://www.rian.ru/trend/rechnik_house_demolition; http://www.rian.ru/moscow/20100812/264368436.html и др.). Проблема самовольного строительства и нецелевого использования земель является для Москвы актуальной и в настоящее время, подтверждением чему может служить Постановление Правительства Москвы от 11.12.2013 N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков". С нашей точки зрения, в свете требований Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> Концепция нуждается в проработке на предмет наличия коррупциогенных факторов. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". Генеральная прокуратура РФ в аналитических обзорах неоднократно отмечала, что коррупционные проявления по-прежнему наиболее распространены в сфере правоотношений, связанных с реализацией должностных полномочий представителями властных структур при распределении бюджетных средств и реализации коммерческих интересов крупных финансово-экономических структур в различных отраслях экономики, в том числе в сфере земельных правоотношений, внешнеэкономической деятельности, перераспределения государственной и муниципальной собственности <1>. В данном контексте предоставление должностным лицам государственных органов или муниципальных органов возможности решать вопрос о приобретении владельцем незаконной постройки титула права землепользования несомненно будет создавать реальную угрозу коррупционных проявлений. -------------------------------- <1> http://www.genproc.gov.ru/structure/subjects/office-108 Как уже отмечалось выше, Постановление разъяснило многие вопросы применения законодательства, в том числе значительное место в нем отведено вопросам о самовольной постройке ( п. 22 - 31 ). В частности, в Постановлении указано, что в силу пункта 3 статьи 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка (далее - правообладатель земельного участка). Если самовольная постройка осуществлена на земельном участке, не принадлежащем застройщику, однако на ее создание были получены необходимые разрешения, с иском о признании права собственности на самовольную постройку вправе обратиться правообладатель земельного участка. В этом случае застройщик имеет право требовать от правообладателя возмещения расходов на постройку. В Постановлении отмечается, что, рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. При этом отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. Постановлением разъяснено, что, если иное не установлено законом, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало меры. В этом случае суд должен также установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает ли угрозу жизни и здоровью граждан. В случаях, когда самовольно возведенный объект, не являющийся новым объектом или недвижимым имуществом, создает угрозу жизни и здоровью граждан, заинтересованные лица вправе на основании пункта 1 статьи 1065 ГК РФ обратиться в суд с иском о запрещении деятельности по эксплуатации данного объекта. Таким образом, в Постановлении представлен взвешенный подход, отражающий баланс публичных и частных интересов, которые необходимо учитывать при решении споров о самовольной постройке. Такой подход с учетом конкретных обстоятельств делает возможным признание права собственности на самовольную постройку, обусловливая это наличием соответствующих обстоятельств. В то же время как законодатель, так и высшие судебные органы полагают данный порядок приобретения права собственности экстраординарным, каковым он, по нашему мнению, и должен остаться впредь. Представляется, что Концепция (в проанализированной части) предлагает развивающуюся (и поэтому не столь стабильную, как всем хотелось бы) систему правового регулирования земельных отношений (да и судебной практики разрешения соответствующих споров) кардинально изменить в направлении, позитивный характер которого более чем неочевиден <1>. -------------------------------- <1> Одним из позитивных результатов реализации Концепции указывается сближение национального права с законодательством стран ЕС. Однако такая рецепция вовсе не гарантирует повышения эффективности и достижения позитивных результатов действия норм российского законодательства. С гражданско-правовой точки зрения земельные участки представляют собой объект вещного права. Однако такой подход нивелирует значение земли как всеобщего национального достояния ( ст. 9 Конституции РФ определяет статус земли и иных природных ресурсов как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), правовой режим пользования которым составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации <1>. Земля, являясь природным объектом и природным ресурсом, будучи частично индивидуализирована в виде земельного участка, не теряет своих сущностных характеристик (природное происхождение, неизменность местоположения, незаменимость и др.), и поэтому гражданско-правовое регулирование правового режима пользования земельным участком как объектом недвижимости охватывает важную, но не единственную (да и не главную) составляющую публичного порядка обеспечения использования и охраны земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (выделено мной. - В.Х.). Достижение конституционно-правовых целей защиты публичных интересов при осуществлении пользования землей, по нашему мнению, возможно лишь посредством приоритетного использования публичных методов регулирования соответствующих общественных отношений, что вовсе не исключает признания необходимости использования в некоторых случаях частноправовых методов, а значит, и использования норм гражданского законодательства для регулирования отдельных аспектов земельных отношений <2>. -------------------------------- <1> Статья 9 находится в главе 1 Конституции России "Основы конституционного строя". <2> См.: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 12.07.2007 N 10-П // Собр. законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3988. Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <1>, конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности; это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей (п. 2) . -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833. В связи с чем, по нашему мнению, следует признать действующее законоположение, закрепленное в ст. 3 ЗК РФ, согласно которому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами, наиболее верным, конституционно обоснованным, сбалансированным подходом законодателя, верно определившего отрасль земельного законодательства приоритетной при регулировании комплексной системы земельных отношений в Российской Федерации. Таким образом, земельное право является самостоятельной отраслью права, нормы которой регулируют общественные отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности граждан Российской Федерации. Глава II. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ И СОДЕРЖАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ Определение земельного права как самостоятельной отрасли российского права обусловлено спецификой общественных отношений, складывающихся вследствие вовлечения земли (как природного объекта, природного ресурса, обладающего публичным значением объекта имущественных отношений) в сферу регулируемых правом социально-экономических отношений. Вопросы теории земельных правоотношений, их понятия, структуры принадлежат к числу базовых, фундаментальных вопросов земельного права, являются одними из наиболее актуальных в теории земельного права. В советской научной литературе земельные отношения признавались особой категорией общественных отношений, поскольку в их основе лежали отношения исключительной государственной собственности на землю. Говоря о значении государственной собственности на землю как факторе, определяющем юридическую природу земельных отношений, видный теоретик советского земельного права профессор Н.Д. Казанцев отмечал, что основой советского земельного строя является государственная собственность на землю, возникшая в результате национализации земли, вследствие чего все земельные отношения складываются и развиваются на базе государственной собственности на землю. Также Н.Д. Казанцев, говоря о преимуществах государственной собственности на землю, указывал, что в Советском государстве в отличие от капиталистических стран не требуется для организации крупных хозяйств в земледелии покупать для этого земельные участки или же арендовать их, то есть устранены условия, при которых производство в земледелии обременяется дополнительными большими расходами <1>. -------------------------------- <1> Казанцев Н.Д. Законодательные основы земельного строя в СССР. М., 1971. С. 5. В наиболее общем виде Г.А. Аксененок определял земельные правоотношения как земельные отношения, урегулированные нормами права <1>. В развитие данного определения отмечалось, что к земельным правоотношениям в СССР относятся все правовые отношения по поводу использования земли, в которых объектом является земля как исключительная собственность Советского государства <2>. В качестве отличительных особенностей земельных отношений автором указывались: объект - земля, являющаяся исключительной собственностью государства, разрешительный порядок использования земли, а также участие государства во всех земельных отношениях. -------------------------------- <1> Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 7. <2> Там же. С. 23. Впоследствии Н.И. Краснов указывал, что земельное правоотношение представляет собой фактическое общественное отношение, являющееся результатом актов волевого поведения людей по поводу земли, урегулированное соответствующими нормами права, т.е. возникающее, осуществляющееся и прекращающееся в соответствии с предписаниями норм земельного права <1>. -------------------------------- <1> Советское земельное право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Краснов, В.П. Балезин. М., 1977. С. 38. Следует отметить, что в советском земельном законодательстве особо подчеркивались цели и задачи правового регулирования земельных отношений, в качестве которых назывались прежде всего обеспечение рационального использования и охраны земель. Так, в преамбуле Земельного кодекса РСФСР 1970 года <1> отмечалось, что земля - важнейшее богатство советского общества, она является главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства; научно обоснованное, рациональное использование всех земель, их охрана и всемерное повышение плодородия почв являются общенародной задачей. Статья 1 ЗК РСФСР указывала, что задачами земельного законодательства являются регулирование земельных отношений в целях обеспечения в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования и охраны земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области земельных отношений. -------------------------------- <1> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581. В преамбуле Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 года <1> указывалось, что Основы регулируют земельные отношения и направлены на создание условий для рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, для равноправного развития всех форм хозяйствования. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. N 10. Ст. 129. В теории советского земельного права было сформулировано общее понятие рационального использования земли, под которым понималось достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом взаимодействия земли с другими природными факторами и охраны земли, юридический аспект которого сводится к выявлению роли права в обеспечении рационального использования земли <1>. -------------------------------- <1> Фомина Л.П. Право землепользования в социалистических странах (сравнительное исследование): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1983. С. 27. Изначально новое российское законодательство также восприняло указанные цели и задачи правового регулирования земельных отношений в качестве основополагающих, базовых принципов осуществления земельной реформы. В частности, в ст. 1 Закона РСФСР "О земельной реформе" <1> провозглашалось, что земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. Земельный кодекс РСФСР 1991 года <1> в качестве задач земельного законодательства назвал регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций (ст. 1) . -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768. Впоследствии в федеральном земельном законодательстве наметился отход от указания целей и задач правового регулирования, в частности, действующий Земельный кодекс РФ <1> не содержит прямого указания таковых, а закрепил в статье 1 основные принципы земельного законодательства. При этом Земельный кодекс РФ понятие "рациональное" использует фактически применительно к землеустройству ( ст. 11.9 , 68 ЗК РФ). -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. Конституция России закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9) . Определение правомочного субъекта, жизнь и деятельность которого обеспечиваются надлежащим использованием и охраной земель, ставит вопрос о корреспондирующем ему обязанном субъекте, деятельность которого имеет целью гарантировать названное право народов Российской Федерации. Ответ на данный вопрос содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, в котором указано, что из содержания ст. 9 Конституции во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 вытекает обязанность Российской Федерации и субъектов Федерации по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (п. 3.2) . -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2000. N 25. Ст. 2728. Таким образом, Конституционный Суд РФ определил в соответствии с Основным Законом обязательных участников (субъектов) земельных правоотношений, которыми являются названные публично-правовые образования в лице соответствующих государственных органов, призванные обеспечить использование и охрану земель в интересах народов, проживающих на соответствующей территории. Следовательно, отмеченная Г.А. Аксененком такая особенность земельных отношений, как участие государства во всех земельных отношениях, остается одной из главных характеристик земельных отношений. Таким образом, определяя субъектный состав земельного правоотношения, независимо от его содержания, следует иметь в виду, что его обязательными участниками, исполняющими названные обязанности, являются Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Применительно к экологическим правоотношениям аналогичную особенность обозначила М.И. Васильева, указав, что государство как субъект экологического права является постоянным участником (в зависимости от ситуации - непосредственной или третьей стороной) экологических отношений <1>. -------------------------------- <1> Васильева М.И. Государство как субъект экологического права // Экологическое право. 2008. N 6. С. 4. В научной литературе пореформенного периода и настоящего времени существуют разные подходы к определению земельных правоотношений. Так, по мнению Е.Н. Колотинской, земельные правоотношения являются конечным результатом функционирования механизма земельного права и представляют собой правовую форму опосредования (упорядочения) земельно-правовыми нормами общественных отношений по поводу земли <1>. -------------------------------- <1> Земельное право России. Учебник по специальности "Правоведение" / Под ред. В.В. Петрова. М., 1995. С. 58. О.И. Крассов рассматривает земельные правоотношения как урегулированные нормами земельного права общественные отношения, которые возникают, существуют и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, которые предусмотрены земельным законодательством <1>. -------------------------------- <1> Крассов О.И. Земельное право. М., 2000. С. 100. По мнению Е.А. Галиновской, земельное правоотношение может быть определено с различных позиций. В частности, автором отмечалось, что земельное правоотношение представляет собой урегулированное нормой права общественное отношение по поводу использования земли <1>; также автор указывает, что земельные правоотношения можно считать такими, которые возникают, движутся и прекращаются в связи с урегулированием сложившихся в обществе значимых, защищаемых правом интересов по поводу использования земли в целях обеспечения основных потребностей жизни общества <2>. -------------------------------- <1> Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Юридическая фирма "Контракт", 2009. С. 12. <2> Там же. С. 21. С.А. Чаркин под земельным правоотношением подразумевает урегулированную правом внешнюю (юридическую) сторону общественных отношений в области использования, управления и охраны земель, субъекты которых обладают соответствующими субъективными правами и юридическими обязанностями, а их реализация гарантирована возможностью применения мер государственного принуждения; при этом автор подчеркивает, что земельные правоотношения, наряду с нормами права, могут порождать судебный прецедент и правовой обычай <1>. В качестве иллюстрации возможности возникновения земельных правоотношений по названным основаниям автор приводит Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 года <2>, отдельные нормы действующего законодательства о публичном сервитуте ( пп. 7 п. 3 ст. 23 ЗК РФ) и об особенностях природопользования коренных малочисленных народов ( ст. 13 Федерального закона от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ <3>). -------------------------------- <1> Чаркин С.А. Понятие земельных правоотношений и тенденции их доктринального исследования в отечественной юридической науке // Аграрное и земельное право. 2011. N 10. С. 48. <2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2089. <3> Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 20. Ст. 1972. В современной литературе получили распространение новые взгляды относительно роли и значения судебного прецедента <1>, нормативно-правового договора <2>, административного прецедента <3>, "негосударственных юридических источников права" <4>. -------------------------------- <1> Обзор точек зрения см.: Марченко М.Н. Судебный прецедент : разнообразие понятий и многообразие форм проявления // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 96 - 108; Раслин В.Л. Правообразующая роль органов судебной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 4 - 5 и др. <2> Ширабон О.В. Нормативно-правовой договор как источник современного российского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9 - 10. <3> Дворникова О.А. Административный прецедент в системе источников права: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 6 - 9. <4> См.: Осыченко Е.В. Негосударственные источники права в правовой системе демократического государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8. Оставаясь на старых позициях понимания нормативного правового акта в качестве источника права, представляется необходимым признать важное доктринальное значение, которое имеют судебные Постановления Конституционного Суда РФ, тем более что указанный орган судебной власти именно так и определяет значение своих решений. В частности, в п. 5 Постановления от 28 февраля 2006 года N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" <1> Конституционный Суд РФ указал, что его судебные постановления являются развивающими положения Конституции доктринальными правовыми позициями. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1230. Конституционный Суд РФ, реализуя свои дискреционные полномочия по толкованию Конституции РФ и решению иных дел, не создает правовых норм, о чем говорилось в литературе <1>, как в силу фундаментальных принципов разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти ( ст. 10 Конституции РФ), так и в силу того, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие ( ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Прямое действие Конституции РФ, по нашему мнению, означает, что в случае признания той или иной правовой нормы не соответствующей Основному Закону к общественным отношениям подлежат применению непосредственно положения Конституции РФ в интерпретации, данной Конституционным Судом РФ. -------------------------------- <1> См.: Суханов Е.А. Воодушевляет систематическое принятие Конституционным Судом постановлений, направленных на защиту различных имущественных прав граждан // Журнал конституционного правосудия. 2011. N 6. С. 17 - 18. В литературе были высказаны и иные точки зрения, согласно одной из которых роль высших судебных инстанций состоит в формировании правовых позиций, направленных на восполнение законодательных пробелов и обеспечение единообразия применения на практике соответствующих норм права <1>. -------------------------------- <1> Мельников Н.Н. Роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в обеспечении баланса частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на землю // Аграрное и земельное право. 2012. N 1. С. 51. Также следует отметить, не отрицая в принципе некоторого присутствия правового обычая в сфере земельных отношений, что существенного влияния на земельные правоотношения он не оказывает и поэтому для сущностной характеристики земельных правоотношений значения не имеет. Обращает на себя внимание, что в большинстве своем современные подходы в определении земельных правоотношений вслед за законодателем выводят "за скобки" этого понятия цель правового регулирования земельных отношений, а значит (с учетом приведенных выше положений Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года), и цель участия в них публично-правовых образований. И если законодатель под влиянием той или иной политической парадигмы смещает акцент в определении целей и задач правового регулирования земельных отношений, то научный подход предполагает, во всяком случае, определение конкретного назначения правового инструментария, регулирующего соответствующие общественные отношения для достижения позитивных целей. Л.П. Фомина справедливо отмечает, что право нуждается в постулате целевого, любой юридический институт не существует вне цели его создания, вне индивидуального или общественного интереса в достижении цели <1>. В связи со сказанным следует отметить позицию Р.К. Гусева, который под земельными отношениями понимает волевые, осознанные общественные отношения, возникающие по поводу земли, которые характеризуются триединством цели - обеспечение наиболее рационального использования земель; охрана земель; обеспечение земельных прав и предусмотренных законом интересов граждан и юридических лиц <2>. -------------------------------- <1> Фомина Л.П. Тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации в условиях глобализации // Аграрное и земельное право. 2008. N 11. С. 10. <2> Земельное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев. М., 2006. С. 8. В связи с изложенным большое значение для правильного определения целей и задач правового регулирования земельных отношений имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <1>, в котором выражена правовая позиция, детализирующая содержание обязанностей публичных органов власти применительно к требованиям части 1 статьи 9 Конституции РФ. Так, в Постановлении Суд указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. 2) . -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833. Таким образом, сформулированные Конституционным Судом РФ доктринальные правовые позиции определяют не только обязательный субъектный состав участников земельных правоотношений, но и определяют публично-правовой характер таких отношений, обязывая их участников обеспечить рациональное и эффективное использование и охрану земель. В настоящее время в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади сельскохозяйственных угодий особую значимость приобрели проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель. Указанные обстоятельства требуют формирования такого механизма правового регулирования земельных отношений, который в полной мере соответствовал бы реализации задач обеспечения устойчивого развития Российской Федерации, обеспечения экологической и продовольственной безопасности страны. В целях решения названных задач и повышения эффективности управления земельными ресурсами страны актуальные направления развития земельного законодательства определены Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы (далее - Основы), утвержденными распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 года N 297-р <1>. Характерно, что Основы вновь обратились к категориям "целей" и "задач" в сфере земельной политики. Второй раздел Основ именуется "Цели и задачи государственной политики по управлению земельным фондом". В качестве целей государственной политики Основы называют повышение эффективности использования земель, охрану земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны <2>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2012. N 12. Ст. 1425. <2> В научной литературе советского периода отмечалось, что земля - важнейшее богатство советского общества; ее научно обоснованное, рациональное использование, охрана и всемерное повышение плодородия почв являются общенародной задачей; на решение этих задач и направлено советское земельное законодательство. См.: Казанцев Н.Д. Законодательные основы земельного строя в СССР. М., 1971. С. 5. Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом признаны: - создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; - обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; - сохранение и повышение качественного состояния земель; - сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда; - обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости. Сравнительный анализ приведенных выше доктринальных правовых позиций Конституционного Суда РФ и положений Основ , на наш взгляд, свидетельствует о том, что Правительство РФ декларирует в качестве базовых принципов государственной земельной политики реализацию закрепленных в Конституции РФ положений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, что детерминирует необходимость определения в теории земельного права и закрепления в земельном законодательстве целей и задач правового регулирования земельных отношений. В связи с чем предусмотренные четвертым разделом Основ разрабатываемые нормативно-правовых акты должны содержать соответствующие положения о целях и задачах регулирования земельных отношений. Соответственно, общее понятие земельных правоотношений, на наш взгляд, должно включать указание на те цели и задачи правового регулирования земельных отношений, о которых говорит Конституция РФ и приведенные постановления Конституционного Суда РФ, а также содержать указание на особых участников правоотношений, выступающих в качестве лиц, обязанных обеспечить рациональное и эффективное использование и охрану земель посредством государственного управления рациональным и эффективным использованием и охраной земель. Таким образом, земельные правоотношения следует рассматривать как урегулированные нормами земельного права в целях обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель общественные отношения, участники которых являются носителями соответствующих субъективных прав и юридических обязанностей, гарантированных участием органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этих отношениях. Указание на обеспечение рационального и эффективного использования и охрану земель в совокупности позволяет рассматривать земельные отношения как в аспекте экономических (имущественных) отношений, где главным объектом выступает земельный участок, так и в аспекте природоохранных отношений, т.е. сделать акцент на земле как природном объекте и природном ресурсе, состоящем в системе экологических связей в окружающей среде. Такой подход позволяет рассматривать рациональное использование и охрану важнейшего природного объекта и природного ресурса - земли как способ достижения более широкой цели - обеспечения рационального природопользования, а также как конечную цель реализации земельно-правовых норм и как основной критерий оценки эффективности их действия. С точки зрения отраслевой классификации правовых отношений, возникающих по поводу земли (земельных участков, частей земельных участков, земельных долей и др.), критерий цели правового регулирования и публично-правовой характер этих отношений позволяет отграничить собственно земельные правоотношения от гражданских и иных правоотношений. Глава III. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА Конституция Российской Федерации, являясь Основным Законом, закрепляет главные направления развития российского права, определяет принципы и приоритеты правового регулирования наиболее значимых общественных отношений. Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9) . Указанная конституционная норма, как отмечалось выше <1>, находится в главе I "Основы конституционного строя" и является определяющей для характера регулирования условий и порядка пользования землей в соответствии со ст. 16 Конституции РФ, закрепившей, что положения главы I Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации. В литературе высказывалось мнение, что названные положения Конституции России выполняют функцию конституционного принципа и определяют основы конституционно-правового режима земли <2>. -------------------------------- <1> В настоящей главе рассматриваются общие вопросы конституционно-правового регулирования земельных отношений, вследствие чего отдельные ранее указанные положения Конституции РФ и некоторые правовые позиции Конституционного Суда РФ будут рассмотрены повторно в контексте конституционных основ земельного права. <2> См.: Комментарий к ст. 9 Конституции РФ в книге: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010 // СПС "Гарант-Эксперт". Часть 1 ст. 9 Конституции РФ исходит из особого статуса земли. Специфической особенностью земли как природного ресурса является, во-первых, ее незаменимость. Земля выступает в качестве места расположения (нахождения) жизнедеятельности человека (т.е. в качестве пространственного операционного базиса) <1>. Во-вторых, земля (ее плодородный слой - почва) является главным средством производства в сельском хозяйстве, рациональное использование и охрана которого обеспечивает воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Земля как природный ресурс используется в качестве средства производства также в лесном хозяйстве. В-третьих, определяющим признаком конституционно-правового режима земли в Российской Федерации является указание народов, проживающих на соответствующей территории, в качестве субъекта, жизнь и деятельность которого обеспечивает охрана и рациональное использование земельных ресурсов. -------------------------------- <1> В этом аспекте индивидуализированное (выделенное, ограниченное) пространство - часть земной поверхности с установленными границами выступает в качестве объекта недвижимости. Иными словами, использование одного из функциональных проявлений земли регулируется в определенной мере нормами гражданского права. Определение правомочного субъекта, жизнь и деятельность которого обеспечиваются надлежащей охраной и рациональным использованием земель, ставит вопрос о корреспондирующем ему обязанном субъекте (субъектах), содержание деятельности которого имеет целью гарантировать названное право народов Российской Федерации. На данный вопрос (вне контекста исследования структуры и содержания данного конституционного правоотношения) фактически дал ответ Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, указав, что из содержания статьи 9 Конституции России во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 вытекает обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (п. 3) . Таким образом, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации обязаны обеспечить надлежащий уровень охраны и рационального использования земельных ресурсов, позволяющий каждому воспользоваться всем комплексом прав, связанных с реализацией базового права - возможности пользования землей как основой жизни и деятельности человека. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2000. N 25. Ст. 2728. Часть 2 ст. 9 Конституции России устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иных формах собственности. Данное положение Конституции закрепляет имущественный характер земельных отношений. Указанные положения Конституции РФ в целом отражают характеристику земли в единстве выполняемых ею трех основных функций: - природного объекта; - природного ресурса; - объекта имущественных отношений. Статья 36 Конституции РФ устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, фактически дублируя приведенные выше положения ст. 9 Конституции РФ. Также в ст. 36 указывается, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Свобода владения, пользования и распоряжения землей должна рассматриваться в контексте не только ограничений, указанных в самой ст. 36 Конституции, но и во взаимосвязи с положениями статей 42 и 58 Конституции РФ. Статья 42 Конституции провозгласила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Статья 58 Конституции установила обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Анализируя положения преамбулы Конституции и статей 9 , 42 и 58 , Конституционный Суд РФ отметил взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58) , указав, что в контексте решения задач обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственности перед ними тем самым выражен один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов <1>. Приведенная правовая позиция в полной мере распространяется на сферу земельно-правовых отношений, включая вопросы определения порядка реализации прав по владению, пользованию и распоряжению землей. -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан" // СПС "КонсультантПлюс". Анализ конституционных норм о земле свидетельствует об определенном акценте, который сделан на праве частной собственности на землю. Как видно из приведенных выше и иных норм Конституции РФ, эта форма собственности поставлена во главу угла ( ч. 2 ст. 8 , ч. 2 ст. 9 , ч. 1 ст. 35 , ч. 1 ст. 36 ). Вероятно, данное обстоятельство свидетельствует в большей мере о политическом характере данного акцента. Как известно, исторически в России право частной собственности на землю существовало не всегда и закрепление в Конституции РФ права частной собственности на землю отразило в значительной степени оценку перспектив экономического развития страны, где праву частной собственности отводится роль одного из главных факторов, стимулирующих рост производительных сил. Однако Конституция РФ не делает юридических различий между формами собственности, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8) . Конституция России относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов земельное законодательство, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности, природопользование, охрану окружающей среды ( п. "в" , "г" , "д" , "к" ст. 72 Конституции РФ). Положения Конституции РФ о земле неоднократно были предметом толкования со стороны Конституционного Суда РФ. В частности, значительное место анализу положений Конституции России о земле посвящено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>. В частности, одними из положений Конституции Республики Алтай, которые были изучены на предмет соответствия Конституции России, были положения части первой статьи 16 Конституции названного субъекта Федерации о том, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". Указанные положения Конституции субъекта Федерации были сопоставлены с положениями ст. 9 , 36 Конституции России, и Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что из приведенных федеральных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция России не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Тем самым Конституционный Суд РФ фактически определил смысл понятия "основа жизни и деятельности" как естественное богатство, ценность и достояние всенародного значения <1>. -------------------------------- <1> В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П говорится о статусе земли как публичном достоянии многонационального народа России. Что касается вопросов собственности на природные ресурсы в Российской Федерации, то они и ранее исследовались Конституционным Судом РФ. Так, в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации <1> Конституционный Суд РФ указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 ( пункты "в" , "г" , "д" , "к" части 1 ) и 76 ( части 2 и 5 ) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями), Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире" (с изменениями и дополнениями). -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 1998. N 3. Ст. 429. Соответственно, указал Конституционный Суд РФ, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации. Конституционный Суд РФ отметил, что по существу оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации. Однако с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) , а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должно устанавливаться в соответствии со статьями 9 , 11 (часть 3) , 36 , 72 ( пункты "в" , "г" , "д" , "к" части 1 ) и 76 ( части 2 и 5 ) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному. Таким образом, указал Конституционный Суд РФ, положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которым земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Соответственно, названные положения республиканской Конституции признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 ( части 1 и 2 ), 9 , 15 (часть 1) , 36 , 72 ( пункты "в" , "г" части 1 ) и 76 ( части 2 и 5 ). Вместе с тем, подчеркнул Конституционный Суд РФ, с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Таким образом, Конституционный Суд РФ, на наш взгляд, определил одно из главных направлений развития земельного законодательства как предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов, состоящее в обеспечении сохранения и рационального использования земельных ресурсов - главного богатства и достояния народов Российской Федерации. И если рассматривать понятие "народы Российской Федерации" не статично, а имея в виду и будущие поколения, к ответственному поведению перед которыми призывает преамбула Конституции России, то обязательно следует вывод о необходимости приоритетного обеспечения правовыми средствами публичных интересов в сфере землепользования и, следовательно, приоритете публично-правовых методов регулирования условий и порядка пользования землей в Российской Федерации, включая имущественные аспекты земельных отношений. Соответственно, федеральный закон, определяющий условия и порядок пользования землей, о котором говорит часть 3 ст. 36 Конституции РФ, по нашему мнению, своей конституционно-правовой основой должен содержать положения, обеспечивающие, кроме качественных характеристик (в свете требований ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ), еще и реальную возможность количественного обеспечения земельными ресурсами индивидуальных и коллективных землепользователей <1>, предпринимательских структур, а также обеспечивать решение перспективных задач государственного строительства и иных публично значимых задач в интересах всего многонационального народа России. -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной" // Собр. законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 889. В связи с этим нам представляется, что данный вывод имеет в качестве своего логического следствия определение в качестве прерогативы многонационального народа Российской Федерации права распоряжения всенародным достоянием - земельными ресурсами Российской Федерации, в том числе по вопросам изменений границ, влекущих уменьшение территории Российской Федерации. Настоящий вывод не противоречит положениям ч. 3 ст. 4 Конституции РФ о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, поскольку носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ ( ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Положения Конституции РФ, определяющие конституционно-правовой режим земли, изучались Конституционным Судом РФ также и в соотношении с общеправовым принципом справедливости (в части определения возможных ограничений правомочий собственника земельного участка по владению, пользованию и распоряжению соответствующим объектом недвижимости), и в соотношении с положениями Конституции, определившими сущность Российского государства как социального государства. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 июля 2007 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Безменова и Н.В. Калабуна" <1> отмечалось, что в силу статей 15 (часть 2) , 17 (часть 3) , 19 ( части 1 и 2 ) и 55 ( части 1 и 3 ) Конституции РФ и исходя из общеправового принципа справедливости в сфере регулирования имущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, защита права собственности и иных имущественных прав (в том числе прав требования) должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы обеспечивался баланс прав и законных интересов участников гражданского оборота - собственников, кредиторов, должников. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3988. Возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров также должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, не иметь обратной силы и не затрагивать существо данных конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение соответствующих конституционных норм. Сама же возможность ограничений (как и их характер) должна обусловливаться необходимостью защиты конституционно значимых ценностей, а именно основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Тем самым Конституционный Суд РФ определил принципы и пределы ограничения правомочий собственника. Обсуждая вопрос о возможности изъятия земельного участка в рамках исполнительного производства, Суд указал, что в таких случаях необходимость обеспечения баланса интересов кредитора и гражданина-должника требует защиты прав последнего путем не только соблюдения минимальных стандартов правовой защиты, отражающих применение мер исключительно правового принуждения к исполнению должником своих обязательств, но и сохранения для него и лиц, находящихся на его иждивении, необходимого уровня существования, с тем чтобы не оставить их за пределами социальной жизни, включая предусматриваемую законом возможность сохранения права собственности на не используемые для ведения предпринимательской деятельности земельные участки, если результаты его использования являются основным источником существования гражданина-должника и лиц, находящихся у него на иждивении. Такой подход, указал Суд, согласуется с закрепленными статьей 1 Земельного кодекса РФ принципами, определяющими социальные основы земельных отношений (выделено мной. - В.Х.), в силу которых право собственности гражданина на земельный участок не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на реализацию условий для создания и поддержания достойной жизни и свободного развития личности в рамках обязанности государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности в соответствии с провозглашенными в Конституции РФ целями политики Российской Федерации как социального государства, что предполагает недопустимость распространения в рамках исполнительного производства обращения взыскания на земельные участки, являющиеся основным источником существования гражданина-должника и лиц, находящихся у него на иждивении. Данное толкование Конституции РФ и действующего законодательства придает приведенным ранее положениям ст. 9 , 36 Конституции РФ новое содержание. По нашему мнению, Конституция России, определяя значение земли как общенационального достояния, гарантирует каждому право пользования землей, что следует рассматривать как элемент конституционно-правового статуса личности, правовую основу жизнедеятельности народов Российской Федерации. Таким образом, главное целевое назначение правового регулирования условий и порядка пользования землей - реализация условий для создания и поддержания достойной жизни и свободного развития личности. Большое значение для определения содержания конституционно-правового статуса личности в сфере земельных отношений и определения состава земельных ресурсов, находящихся в публичной собственности, имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <1>. Так, в названном Постановлении Суд указал, что, исходя из предписаний статей 9 и 36 Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. То есть все земли, не относящиеся к частной либо муниципальной собственности, являются федеральной собственностью либо собственностью субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных в том числе в статье 9 (часть 1) и в статье 36 (часть 1) . При этом, указал Суд, законодатель должен исходить из вытекающего из статей 9 и 36 Конституции Российской Федерации приоритета права российских граждан иметь в собственности землю (выделено мной. - В.Х.), обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории в соответствии со статьей 4 ( части 1 и 3 ) Конституции РФ. В связи с этим, реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, статьей 15 ЗК РФ для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных <1> и иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами; согласно пункту 5 статьи 28 ЗК РФ земельные участки им предоставляются в собственность только за плату, т.е. не могут передаваться безвозмездно, в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев имеют такое право. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 9 января 2011 г. N 26 "Об утверждении Перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками" // СПС "КонсультантПлюс". Кроме того, действующим законодательством для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц предусмотрены определенные ограничения в отношении права собственности на земельные участки некоторых категорий. Так, согласно статье 3 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1> иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". Таким образом, Конституционный Суд РФ определил еще один аспект конституционного принципа, закрепленного в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, который состоит в обеспечении приоритета прав граждан России в сфере землепользования и недискриминационных ограничениях имущественных прав иностранных лиц на землю в Российской Федерации. Как уже отмечалось, земля, будучи важнейшей и неотъемлемой частью природы (природным объектом), одновременно является объектом права собственности ( ст. 36 Конституции РФ), основой осуществления хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли, одной из основных характеристик которого является также определение субъекта права собственности на соответствующие земли (земельные участки). Именно поэтому одним из наиболее принципиальных представляется решение вопроса разграничения государственной земельной собственности на федеральную и государственную собственность субъектов Федерации, поскольку до настоящего времени государственная форма собственности является преобладающей в отношении всех категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения. В Конституции Российской Федерации 1978 г. (в ред. 1992 г.) устанавливалось многообразие форм собственности на природные ресурсы. В частности, субъектами права государственной собственности на природные ресурсы признавались Российская Федерация, республики в составе Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города Москва и Санкт-Петербург. Начало процессу разграничения государственной собственности на землю в Российской Федерации было положено Федеративным договором. В частности, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации установил, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Устанавливалось также, что по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик определяется статус федеральных природных ресурсов (ст. III) . В отношении краев, областей, автономной области, автономных округов и городов Москвы и Санкт-Петербурга Федеративный договор не содержал указаний о собственности на земельные ресурсы. В отношении всех субъектов Российской Федерации Федеративным договором предусматривалось, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются законодательными актами Федерации и правовыми актами субъектов Российской Федерации (в республиках - законодательством). Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила равенство всех субъектов Федерации, равноправие их во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Положения Конституции России ( ст. 5 , 72 ), по нашему мнению, предполагают помимо выработки общих для всех субъектов Федерации принципов разграничения государственной собственности на земельные ресурсы конкретное пообъектное определение федеральных земельных ресурсов на территории всех субъектов Федерации. Принципиальной основой для определения федеральных земельных ресурсов является ст. 71 Конституции, закрепляющая предметы ведения Российской Федерации (федеральная государственная собственность и управление ею, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, оборона, безопасность и др.). Конституция определяет предметы ведения Федерации исходя из приоритетного обеспечения суверенитета Российской Федерации, безопасности, защиты прав и свобод человека. Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Федерации осуществляются на территории всей страны и, следовательно, должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение. Решению этой задачи был посвящен Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <1>, которым было установлено, что правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2001. N 30. Ст. 3060. Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ указанный Федеральный закон признан утратившим силу с 1 июля 2006 г. В качестве оснований отнесения земельных участков к перечню земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, рассматривалось включение этих земельных участков в состав: земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель обороны и безопасности; земель запаса и др. (ст. 3) . Основанием внесения земельных участков в перечень участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, являлось включение этих земельных участков в состав: земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Федерации; земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др. (ст. 4) . В развитие положений названного Федерального закона было принято Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140 "Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" <1>. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2002. N 10. Ст. 1001. Названное Постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 30.06.2006 N 404. Практика применения ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" стала предметом особого внимания со стороны верхней палаты парламента России, в связи с чем Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации было принято Постановление от 29 октября 2003 г. N 299-СФ "О неотложных мерах по разграничению государственной собственности на землю" <1>. В частности, в Постановлении отмечалось, что процедуру разграничения государственной собственности на землю должны пройти около 10 миллионов земельных участков. Однако, несмотря на то, что нормативно-правовая база разграничения земельной собственности действовала к моменту принятия Постановления более полутора лет, было зарегистрировано право собственности лишь на 1208 земельных участков. Также отмечалось, что законодательно не установлены какие-либо сроки завершения процесса разграничения государственной собственности на землю, что позволяет неоправданно долго его затягивать, и это приводит к тому, что инвестиционный и рентный потенциал земельных участков используется органами власти не в полной мере. В Постановлении указано, что анализ первых итогов разграничения государственной собственности на землю показал, что практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации. Распоряжения Правительства РФ о перечнях земельных участков, передаваемых в собственность Российской Федерации, готовятся и утверждаются в первоочередном порядке. Данное обстоятельство, как отмечено в Постановлении, вызывает у органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления опасения относительно реализации остаточного принципа наделения правом собственности на землю субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовал Правительству Российской Федерации: -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2003. N 44. Ст. 4286. разработать проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" в части: а) уточнения оснований возникновения права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки с учетом практики применения указанного Федерального закона; б) разграничения права собственности на землю между поселениями и муниципальными районами; в) упрощения процедуры разграничения государственной собственности на землю, возложив подготовку и согласование проектов перечней земельных участков, передаваемых в собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, на соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; г) установления срока завершения процесса разграничения государственной собственности на землю; утверждать перечни земельных участков, на которые возникает право собственности у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, одновременно с перечнями земельных участков, на которые возникает право собственности у Российской Федерации; предусматривать в проектах федеральных законов о федеральном бюджете на последующие годы до завершения процесса разграничения государственной собственности на землю и регистрации прав собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки расходы на обеспечение указанного процесса, в том числе в форме субсидий и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам муниципальных образований. Однако рекомендации Совета Федерации Федерального Собрания РФ в полной мере выполнены не были, и в настоящее время порядок разграничения публичной земельной собственности установлен фактически Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", а также иными законами ( ФЗ "Об обороне" и др.). Непосредственно с вопросом разграничения государственной земельной собственности на федеральную и субъектов Федерации связан предмет совместного ведения, указанный в п. "в" ст. 72 Конституции России - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Следует отметить, что формулировка "вопросы владения, пользования и распоряжения" не дает прямого ответа относительно содержания указанного понятия. Смысл его представляется возможным установить путем системного анализа иных положений Конституции РФ, отражающих правовой режим земли. В соответствии с ч. 2 ст. 36 Конституции России владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Часть 3 ст. 36 устанавливает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Представляется, что определяющим для уяснения значения понятия "вопросы владения, пользования и распоряжения землей" является содержание ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. По нашему мнению, указанное понятие является более узким, чем "владение, пользование и распоряжение землей" и включающим определение всех тех ограничений, которые в наиболее общем виде указаны в условиях о ненанесении ущерба окружающей среде и ненарушении прав и законных интересов иных лиц. При этом следует отметить, что федеральный закон, регулирующий условия и порядок пользования землей, должен в силу положений ст. 72 Конституции РФ содержать в рамках указанных конституционных положений определенные правомочия субъектов Федерации по регулированию отдельных вопросов владения, пользования и распоряжения землей. Объем таких правомочий должен быть установлен федеральным законом, но, что является на наш взгляд требованием Конституции РФ, регулирование указанных правомочий на региональном уровне должно распространяться как на вопросы владения и пользования, так и на вопросы распоряжения землей. Подтверждением такого вывода может служить Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О "По запросу Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1>. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". В названном Определении Суд указал, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики (включая ценовую политику на землю) согласно пунктам "е" и "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации относятся к сфере ведения Российской Федерации. Вопросы же владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в") , разграничения государственной собственности (пункт "г") , природопользования (пункт "д") , земельное законодательство (пункт "к") Конституция Российской Федерации, ее статья 72 (часть 1) , относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, по предметам которого в соответствии с ее статьей 76 (часть 2) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, из названных статей Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11 (часть 3) , 36 (часть 3) и 94 следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам ведения, определять условия и порядок пользования землей, конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере. При этом наличие федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой политики на землю как одного из направлений экономической политики государства, исключает для субъекта Российской Федерации установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Суд указал, что федеральный законодатель, реализуя свою компетенцию по регулированию земельных отношений, определил в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" процедуру, формы и способы приватизации земельных участков. Регламентация данными Законами порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер. Суд разъяснил, что, закрепив единые условия приватизации государственной собственности и избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков установление ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического равенства участникам гражданского оборота в этой сфере при реализации ими прав и свобод, в частности закрепленных в статьях 8 , 34 , 35 и 36 Конституции РФ свободы экономической деятельности, права собственности (в том числе на земельные участки) и права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности. Вместе с тем, указал Суд, не исключается право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодателем. Однако осуществление этого права возможно по окончании процесса разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, который до настоящего времени не завершен. Таким образом, Конституционный Суд РФ еще раз подчеркнул, что вопросы владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами являются преимущественно публично-правовыми, подчиненными общим целям и задачам правового регулирования земельных отношений, определенных статьями 9 , 36 , а значит, и 42 и 58 Конституции России, а следовательно, несмотря на принадлежность к той или иной форме собственности, определение правового режима всех земель должно быть основано на приоритетном обеспечении публичных интересов. Такие интересы должны обеспечиваться как в сфере управления земельным фондом, так и в сфере оборота земельных участков. Названный подход, выраженный в приведенном Определении Конституционного Суда РФ, нашел развитие в Постановлении Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" <1>. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". Другим важным для целей определения юридической природы процесса разграничения публичной собственности на землю является Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" <1>. -------------------------------- <1> Там же. В частности, Суд указал, что согласно Конституции Российская Федерация является федеративным государством, его федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ( статья 1, часть 1 ; статья 5, часть 3 ); государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2) ; в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2) , при этом федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "д") , а разграничение государственной собственности - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации (статья 72, пункт "г" части 1) ; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (статья 76, часть 2) . По смыслу приведенных конституционных положений, отметил Суд, необходимость разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Федерации, предусмотренного непосредственно Конституцией РФ в качестве предмета их совместного ведения, предопределяется федеративным характером государства и разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция не определяет, какие объекты государственной собственности должны находиться в собственности Российской Федерации, а какие - в собственности субъектов Федерации. Следовательно, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель - исходя из разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации и из того, что объем, пределы и особенности конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам разграничения государственной собственности обусловлены особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, - правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) - федеральной собственности или собственности субъектов Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного публично-правового образования другому. В частности, имущество, находящееся в федеральной собственности, может быть безвозмездно передано в собственность субъектов Федерации; в свою очередь, имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, может быть безвозмездно передано в федеральную собственность, причем такая передача не является допускаемым на основании статьи 35 (часть 3) Конституции РФ принудительным отчуждением имущества для федеральных нужд, предполагающим предварительное и равноценное возмещение. В то же время имущество, передаваемое в процессе разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, остается государственной собственностью и должно использоваться органами государственной власти не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях. Суд отметил, что отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, также представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу не регулируются. Таким образом, указал Суд, разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, на которых и основывается правоприменительная деятельность в этой сфере органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом по смыслу статей 5 (часть 3) , 8 (часть 2) , 11 (часть 2) , 55 (часть 3) , 71 (пункт "д") , 72 (пункт "г" части 1) и 73 Конституции Российской Федерации федеральным законом - как нормативным правовым актом общего действия, принимаемым в сфере совместного ведения и определяющим конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам разграничения государственной собственности и передачи имущества в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, - право собственности субъектов Федерации может быть ограничено, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых оно вводится. Установленный порядок передачи имущества, находящегося в государственной собственности, исключает необходимость принятия судебного решения в каждом из таких случаев, а также выплату равноценного возмещения, что соответствует природе публично-правовых отношений между Российской Федерацией и субъектами Федерации по разграничению государственной собственности и передаче имущества в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации: имущество, находящееся в собственности соответствующих публично-правовых образований, предназначено для осуществления органами публичной власти в рамках их полномочий функций государства, а следовательно, в результате разграничения полномочий по реализации этих функций возможна безвозмездная передача имущества, необходимого для осуществления соответствующих полномочий, в целях наиболее рационального его использования в общих публичных интересах. Таким образом, представляется верным рассматривать земельный фонд, находящийся в публичных формах собственности, как ресурс, призванный обеспечить достойную жизнь и свободное развитие граждан России, т.е. достижение высоких стандартов жизни граждан социального государства ( ст. 7 Конституции РФ), чему и должна служить организация использования земель в общих публичных интересах, что подразумевает в соответствии с приведенной правовой позицией Конституционного Суда РФ разграничение публичной (федеральной, региональной и муниципальной) собственности на землю. Выраженная в приведенном Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П правовая позиция нашла практическое применение в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 декабря 2011 г. N 9987/11 <1>. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". В частности, администрация города Челябинска (далее - администрация) и Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - Комитет) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с иском к Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, Министерству обороны Российской Федерации (далее - Министерство), федеральному государственному учреждению "354-й окружной военно-клинический госпиталь Приволжско-Уральского военного округа" (далее - военный госпиталь), федеральному государственному квартирно-эксплуатационному учреждению "Челябинская квартирно-эксплуатационная часть района" (далее - учреждение "Челябинская КЭЧ"), Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Челябинской области (далее - Территориальное управление) об изъятии путем выкупа из собственности Российской Федерации в собственность муниципального образования "Город Челябинск" (далее - муниципальное образование) земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, прекращении права собственности Российской Федерации на указанное имущество, прекращении права постоянного (бессрочного) пользования военного госпиталя на названный земельный участок и права оперативного управления учреждения "Челябинская КЭЧ", а также о взыскании с муниципального образования в лице Комитета в пользу Российской Федерации в лице Территориального управления 119 841 944 рублей в счет выкупной цены изымаемого земельного участка с расположенными на нем объектами недвижимости. Решением Арбитражного суда Челябинской области от 29.10.2010 исковые требования были удовлетворены, выкупная цена изымаемого для муниципальных нужд земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества определена в размере 120 441 944 рублей. Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2011 решение суда первой инстанции было оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Уральского округа Постановлением от 05.05.2011 решение суда первой инстанции и Постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения. В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора названных судебных актов Министерство просило их отменить, ссылаясь на нарушение арбитражными судами единообразия в толковании и применении норм права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. По мнению заявителя, судами не установлены все обстоятельства дела, необходимые для правильного разрешения спора. Министерство оспаривает возможность изъятия муниципальным образованием для своих нужд имущества, используемого для федеральных нужд. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации счел заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям. Президиум указал, что из материалов дела следует, что за Российской Федерацией зарегистрировано право собственности на спорный земельный участок. В 1993 году земельный участок был предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование войсковой части, в последующем в результате реорганизации перешел к военному госпиталю на праве постоянного (бессрочного) пользования. На участке расположены здания, сооружения, а также сетевые объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, используемые для эксплуатации военного госпиталя. На эти объекты недвижимого имущества зарегистрированы право собственности Российской Федерации и право оперативного управления учреждения "Челябинская КЭЧ". Главой города Челябинска было принято распоряжение от 14.12.2007 N 4425, согласно которому названный земельный участок изымался из собственности Российской Федерации для муниципальных нужд - строительства транспортной развязки. Государственная регистрация названного распоряжения произведена Управлением Росреестра по Челябинской области 07.02.2008. В письмах от 03.03.2008 администрация уведомила Росимущество и Министерство о принятии решения об изъятии из федеральной собственности земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для муниципальных нужд. В связи с недостижением соглашения о выкупе изымаемого земельного участка администрация и Комитет обратились в арбитражный суд с иском. Удовлетворяя исковые требования, нижестоящие суды исходили из следующего. В силу абзаца десятого подпункта 2 пункта 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением объектов государственного или муниципального значения, в числе которых названы автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Исходя из положений ст. 279 ГК РФ, ст. 49 , 55 и 63 ЗК РФ принудительное изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций установили наличие у администрации полномочий для принятия решения об изъятии земельного участка, соблюдение порядка уведомления о предстоящем изъятии, наличие необходимости в изъятии именно указанного земельного участка для строительства транспортной развязки, отсутствие других вариантов возможного размещения этой транспортной развязки, а также то, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности Российской Федерации. Суды пришли к выводу о том, что спорный земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости подлежат изъятию из федеральной собственности в муниципальную собственность, в связи с чем право федеральной собственности, право оперативного управления и право постоянного (бессрочного) пользования на соответствующее имущество подлежат прекращению. Исходя из пункта 4 ст. 63 ЗК РФ собственнику земельного участка при его изъятии для государственных или муниципальных нужд должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок. Поскольку сторонами не было достигнуто соглашение о выкупной цене изымаемого для муниципальных нужд земельного участка и расположенных на нем объектов, для определения рыночной стоимости недвижимого имущества (земельного участка и расположенных на нем объектов) и затрат, необходимых для передислокации военного госпиталя, суд первой инстанции назначил судебно-оценочную экспертизу. По результатам экспертизы составлено заключение, согласно которому итоговая рыночная стоимость изымаемого имущества и названных затрат составила 120 049 944 рубля. Отменяя состоявшиеся по делу судебные акты, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил следующее. Из совокупного толкования положений ст. 279 ГК РФ, ст. 49 , 55 и 63 ЗК РФ усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности, используемого для общественно значимых нужд, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют не гражданско-правовой, а публично-правовой характер. В связи с этим порядок изъятия земельных участков у Российской Федерации для нужд муниципальных образований гражданским законодательством не предусмотрен. Таким образом, указал Президиум, выводы судов о правомерности изъятия спорного земельного участка у Российской Федерации для муниципальных нужд в установленном Гражданским кодексом и Земельным кодексом порядке не основаны на действующем законодательстве и, соответственно, принятые по делу судебные акты подлежат отмене как нарушающие единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права. В связи с чем Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ постановил отменить принятые по делу решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.10.2010, Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2011, Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 05.05.2011; в удовлетворении исковых требований отказать. Таким образом, вопросы разграничения публичной собственности на землю имеют широкий спектр практического значения и нередко представляют собой предмет судебного разбирательства <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.07.2011 N 2178/11; решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 16.10.2012 N ВАС-5510/12; решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 04.12.2013 N ВАС-13479/13 и др. // СПС "КонсультантПлюс". В связи с чем определенным недостатком приведенного выше Постановления Высшего Арбитражного Суда РФ следует считать отсутствие указания на такое правовое основание принятого судебного акта, как Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П. В своем Постановлении Высший Арбитражный Суд указал, что из совокупного толкования положений ст. 279 ГК РФ, ст. 49 , 55 и 63 ЗК РФ усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Однако в этом случае при наличии правовой позиции Конституционного Суда РФ, обладающей большей юридической силой, чем толкование Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, исходя из требований законности, предъявляемых к судебным актам арбитражных судов, была необходима ссылка на Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П, в котором уже был сделан вывод (выработана правовая позиция) о публично-правовом характере правоотношений при разграничении публичной собственности. Гражданское законодательство содержит ряд норм, посвященных оборотоспособности земель. Так, пункт 3 ст. 129 ГК РФ установил, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Отчуждение представляет собой элемент правомочия распоряжения землей и, следовательно, входит в предмет регулирования земельного права. Указанный вывод в равной мере распространяется и на регулирование правомочий собственника земли по владению и пользованию. В связи с этим, на наш взгляд, с необходимостью следует вывод об отраслевой принадлежности в целом к земельному законодательству федерального закона, указанного в ст. 36 Конституции РФ. Структура земельного законодательства на основании статей 72 и 76 Конституции может быть определена как двухуровневая система. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако система земельного законодательства федерального уровня не может быть сведена исключительно к федеральным законам. В основу федеральной системы земельного законодательства должна быть положена федеральная Конституция, а также Федеративный договор и нормы международного права ( ст. ст. 11 и 15 Конституции РФ). Вторым элементом земельного законодательства федерального уровня являются федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации. На наш взгляд, это обусловлено следующими нормами Конституции. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В связи с этим представляется верным говорить о принципах, закрепленных в международных декларациях, хартиях и других международно-правовых документах, принятых ООН и не содержащих конкретных обязательств России, как о конституционно-правовых принципах правового регулирования соответствующих отношений. В ряду таких международных актов прежде всего следует отметить Всемирную хартию природы <1> и Декларацию по окружающей среде и развитию <2>. Названные международные акты содержат принципиальные положения, которые будучи имплементированы в национальную правовую систему в качестве норм-принципов позволят придать развитию законодательства новый вектор - обеспечения устойчивого социально-экономического развития на базе учета и гармонизации интересов человека, социальных общностей и государств в современных условиях глобализации. -------------------------------- <1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 29 октября 1982 г. N 37/7 "Всемирная хартия природы" // СПС "КонсультантПлюс". <2> Принята на Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года // СПС "КонсультантПлюс". Так, в преамбуле Всемирной хартии природы отмечается, что человечество является частью природы и жизнь зависит от непрерывного функционирования природных систем, которые являются источником энергии и питательных веществ; человек может своими действиями или их последствиями видоизменить природу и исчерпать ее ресурсы, и поэтому он должен в полной мере сознавать насущную необходимость сохранения равновесия и качества природы и природных ресурсов; долгосрочные выгоды, которые могут быть получены от природы, зависят от сохранения экологических процессов и систем, существенно важных для поддержания жизни, а также от разнообразия органических форм, которые человек подвергает опасности в результате чрезмерной эксплуатации или разрушения природной среды обитания, в связи с чем необходимы надлежащие меры на национальном и международном, индивидуальном и коллективном, частном и общественном уровнях для охраны природы и расширения международного сотрудничества в этой области. Особые принципы Всемирная хартия природы декларирует в качестве обязательных при принятии управленческих решений. В частности, к таковым отнесены: - при принятии решений необходимо осознавать, что потребности каждого человека можно удовлетворить, лишь обеспечив соответствующее функционирование естественных систем и соблюдая принципы, изложенные в Хартии; - при планировании и осуществлении деятельности в области социально-экономического развития следует надлежащим образом учитывать, что охрана природы является составным элементом этой деятельности; - при разработке долгосрочных планов, касающихся экономического развития, роста численности населения и улучшения условий жизни необходимо должным образом учитывать возможности естественных систем по долгосрочному обеспечению существования и расселения указанного населения с учетом того, что эти возможности могут быть расширены в результате применения науки и техники; - использование человеком участков земной поверхности в определенных целях должно осуществляться на плановой основе с надлежащим учетом физических ограничений, биологической продуктивности и разнообразия, а также природной красоты этих участков. Всемирная хартия природы на основе закрепленных ею принципов определила универсальные правила использования природных ресурсов. Указано, что природные ресурсы должны не расточаться, а использоваться в меру, как того требуют принципы, изложенные в Хартии, и согласно следующим правилам: a) биологические ресурсы используются лишь в пределах их природной способности к восстановлению; b) производительность почв поддерживается или улучшается благодаря мерам по сохранению их долгосрочного плодородия и процесса разложения органических веществ и по предотвращению эрозии и любых других форм саморазрушения; c) ресурсы многократного пользования, включая воду, используются повторно или рециркулируются; d) невозобновляемые ресурсы однократного пользования эксплуатируются в меру, с учетом их запасов, рациональных возможностей их переработки для потребления и совместимости их эксплуатации с функционированием естественных систем (п. 10) . Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы, в частности: a) необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе; b) деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься; c) деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, и исследования о воздействии проектов в целях развития на природу следует проводить достаточно заблаговременно, и если принято решение о проведении такой деятельности, то она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия; d) деятельность в области сельского хозяйства, скотоводства, лесного хозяйства и рыболовства следует вести с учетом особенностей и запасов природных ресурсов данных районов; e) районы, пришедшие в результате деятельности человека в упадок, подлежат восстановлению в соответствии со своим природным потенциалом и требованиями благосостояния проживающего в этих районах населения (п. 11) . Всемирная хартия природы содержит прямое требование к государствам - членам ООН о том, что принципы, изложенные в Хартии, должны найти отражение в законодательствах и практике каждого государства, а также на международном уровне (п. 14) . Указанное требование можно рассматривать как международно-правовую и конституционную основу экологизации национального законодательства. Другим весьма важным международным актом, определяющим принципиальные основы правового регулирования рационального использования и охраны природных ресурсов, является Декларация по окружающей среде и развитию. В частности, Декларация провозглашает принципы, в соответствии с которыми: - право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды (принцип 3) ; - для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него (принцип 4) ; - экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты (принцип 10) ; - государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, а также цели и приоритеты хозяйственной деятельности должны отражать условия в области окружающей среды и развития, в отношении которых они применяются (принцип 11) . Конституция России содержит отдельные принципы, сходные с приведенными из международных актов. К таковым следует отнести положения, закрепленные в ч. 2 ст. 36 Конституции: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц"; в ч. 2 ст. 41 Конституции: "В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию"; в ст. 42 Конституции: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением" <1>. -------------------------------- <1> Приведенные положения международных актов в большей степени нашли отражение в природоохранном законодательстве. К примеру, см.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собр. законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с изм. и доп.). Возвращаясь к федеральной системе земельного законодательства, следует отметить, что положения пунктов "г" и "д" ст. 71 Конституции РФ закрепляют, что в ведении Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти, а также федеральная государственная собственность и управление ею. Федеральные земельные ресурсы составляют одну из основ федеральной государственной собственности. Установление системы органов, к компетенции которых относится управление федеральными землями, установление собственно компетенции этих органов по реализации функций управления федеральным земельным фондом в силу положений ч. 1 ст. 76 Конституции РФ составляют предмет регулирования федерального закона. Третьим элементом федерального земельного законодательства являются федеральные законы, издаваемые в порядке, установленном п. 2 ст. 76 Конституции. К ним следует отнести Земельный кодекс Российской Федерации и другие законы, издаваемые по предметам совместного ведения ( Водный , Лесной кодексы РФ и др.). К федеральному земельному законодательству следует также отнести указы Президента Российской Федерации. Статья 90 Конституции закрепляет, что Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации, указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Указание Конституции РФ на то, что издаваемые Президентом акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам, определяет в целом место президентских актов как подзаконных. Однако Конституция РФ не содержит полного перечня вопросов, по которым могут издаваться, к примеру, нормативные указы Президента, впрочем, как и не содержит закрытого перечня вопросов, по которым издаются федеральные законы. В отсутствие законодательного регулирования указанных вопросов Президент России имеет право издавать указы нормативного содержания по вопросам, не урегулированным федеральным законом, что не препятствует в дальнейшем изданию федерального закона по тому же предмету регулирования. Большое значение имеет вопрос о роли и месте в системе федерального земельного законодательства нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 115 Конституции Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, обеспечивающих их исполнение <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2007. N 6. С. 21 - 29. Таким образом, нормативные правовые акты Правительства носят подзаконный характер и имеют целевое назначение обеспечить исполнение законодательных актов в собственном смысле ( Конституция РФ, федеральные законы, нормативные Указы Президента РФ). В качестве источника земельного законодательства также должны рассматриваться нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Отличительной особенностью этих актов является то обстоятельство, что для них установлен порядок государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. В качестве источников федерального земельного законодательства должны рассматриваться и договоры (соглашения) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные источники в целом образуют федеральный уровень земельного законодательства. На региональном уровне систему источников земельного законодательства образуют законы и иные нормативные правовые акты, издаваемые на основании федеральных законов ( ст. 76 Конституции РФ). Перечень и наименование издаваемых нормативных актов регионального уровня устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что действующая Конституция Российской Федерации, в отличие от Федеративного договора, предусматривавшего принятие по предметам совместного ведения Основ законодательства, не содержит указания на процедуру участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Однако это, на наш взгляд, не означает возможности сужения сферы правового регулирования соответствующих отношений на уровне субъекта Федерации. Поскольку Конституция РФ не определяет объема регулирования предмета совместного ведения в рамках федерального закона, то в силу конституционных принципов федерализма и совместного ведения федеральный закон, по нашему мнению, должен предусматривать конкретные полномочия субъектов Федерации по регулированию этих отношений. Согласно Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) . Целевое назначение местного самоуправления определяется как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130) ; органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132) . Конституция России не устанавливает конкретного перечня объектов, которые могут относиться к муниципальной собственности, за одним исключением. Статья 9 закрепляет возможность нахождения земельных ресурсов в муниципальной собственности. Данное положение имеет принципиальное значение для определения компетенции органов местного самоуправления по отношению к объектам муниципальной земельной собственности. Правовое регулирование земельных отношений не является исключительной прерогативой органов государственной власти. Согласно ст. 2 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Статья 11 ЗК РФ в области земельных отношений относит к полномочиям органов местного самоуправления резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. ЗК РФ предусматривает, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Таким образом, земельно-правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления, являются неотъемлемой составляющей системы правового регулирования земельных отношений, призванных учитывать региональные и местные особенности землепользования. Представленные нормы конституционного, земельного и иных отраслей права составляют основанные на Конституции России фундаментальные начала правового регулирования земельных отношений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Глава IV. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ Гарантированное российским законодательством право пользования землей призвано обеспечить основы жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с провозглашенными в Конституции РФ целями политики Российской Федерации как правового и социального государства. Конституция РФ закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9) . Статья 42 Конституции России гарантирует каждому право на благоприятную окружающую среду, статья 58 Конституции установила, что каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В связи с этим одним из главных направлений развития земельного законодательства как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является обеспечение сохранения, рационального и эффективного использования земельных ресурсов - главного богатства и достояния народов Российской Федерации. Указанные направления развития земельного законодательства имеют актуальное значение в свете задач модернизации экономики страны и перехода на инновационный путь развития, что с неизбежностью повлечет усиление антропогенной нагрузки на окружающую среду в целом <1>. В связи с этим вопросы правового обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов принадлежат к числу наиболее актуальных как в теории права, так и в практике правового регулирования земельных отношений, а также в сфере государственного управления земельными ресурсами и охраной окружающей среды. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Харьков В.Н. Задачи земельного законодательства в сфере обеспечения инновационного развития России // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 12: В 2 т. Т. 2. М.: ООО "Издательство "Юрист", 2012. С. 273 - 277. Особую значимость проблемы обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель приобрели в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади плодородных земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, и эти процессы характерны для многих субъектов Российской Федерации. В Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году (далее - Доклад) <1> указано, что в соответствии с данными государственного мониторинга земель и других систем наблюдений за состоянием окружающей среды практически во всех субъектах Российской Федерации продолжается тенденция по ухудшению состояния земель. Среди опасных негативных процессов на территории Российской Федерации в Докладе отмечаются интенсивное развитие эрозии, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. -------------------------------- <1> См.: http://rosreestr.ru. В частности, согласно данным, содержащимся в Докладе, водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые - 20,1% сельскохозяйственных угодий. Наиболее опасными в эрозионном отношении являются территории Приволжского (50,0%), Южного (16,0%) и Центрального (13,0%) федеральных округов. Процессы заболачивания в наибольшей степени развиты на территории Центрального (31,0%) и Сибирского (23,0%) федеральных округов, засоления - Южного (около 50,0%) и Сибирского (примерно 30,0%) федеральных округов. Также в Докладе указано, что в Российской Федерации опустыниванием в той или иной мере охвачено 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн. га. Наряду с перечисленными, отмечается в Докладе, продолжают развиваться и другие негативные процессы, а именно: дальнейшее сокращение общей площади сельскохозяйственных угодий; уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования; нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне; загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами. В результате развития указанных процессов экологическая устойчивость природных систем понижается. Негативное влияние на состояние земельных ресурсов оказывает и экономическое положение субъектов права землепользования. Так, отмечается в Докладе, в 2012 году повсеместно отмечался добровольный отказ сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств и других производителей сельскохозяйственной продукции от предоставленных им ранее земель, связанный с их неудовлетворительным экономическим состоянием. Как и прежде, ликвидировались сельскохозяйственные организации, крестьянские (фермерские) хозяйства. При этом часто нерешенным оставался вопрос дальнейшей судьбы земельных участков. Вследствие этого в кадастровых документах сведения о таких земельных участках продолжали учитываться как сведения о землях сельскохозяйственного назначения, используемых теми или иными юридическими и физическими лицами для сельскохозяйственного производства. В Докладе указано, что, по данным статистических наблюдений, общая площадь земельных участков, ликвидированных в результате банкротства сельскохозяйственных организаций, но числящихся за предприятиями в государственном кадастре недвижимости, по состоянию на 1 января 2013 года составила 16,6 млн. га. Приведенные данные свидетельствуют о том, что не удалось преодолеть негативную тенденцию к выбытию из оборота продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, что было охарактеризовано Правительством РФ как одна из угроз не только продовольственной, но и геополитической безопасности России <1>. Вопросы состояния земель в свете задач по обеспечению благоприятного состояния окружающей среды неоднократно поднимались на заседаниях Президиума Государственного совета Российской Федерации <2>. -------------------------------- <1> См.: Концепция Федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года". Утверждена распоряжением Правительства РФ от 08.11.2012 N 2071-р // Собр. законодательства РФ. 2012. N 46. Ст. 6386. <2> См.: стенограммы заседаний Президиума Государственного совета РФ от 27.05.2010, 09.06.2011 (http://президент.рф). Очевидные проблемы в сфере обеспечения экологической безопасности в стране обусловили утверждение Президентом РФ Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года <1> и решение провести в 2013 году Год охраны окружающей среды <2>, а также принятие Правительством РФ Государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы (далее - Госпрограмма) <3>. -------------------------------- <1> Утверждены Президентом РФ 30.04.2012 // СПС "КонсультантПлюс". <2> См.: Указ Президента РФ от 10.08.2012 N 1157 "О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды" // Собр. законодательства РФ. 2012. N 33. Ст. 4634. <3> Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2012 N 2552-р // СПС "КонсультантПлюс". В качестве ожидаемых результатов Госпрограмма указывает создание эффективной системы государственного регулирования и управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Решение указанной задачи в качестве приоритетной обусловлено тем, что примерно на 15% территории Российской Федерации, где проживает 60% населения, качество окружающей среды является неудовлетворительным <1>. -------------------------------- <1> См.: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/81d/gosprogramma%202012_2020.pdf. Также Госпрограмма предусматривает для обеспечения достижения поставленных целей выделение подпрограммы "Обеспечение реализации Государственной программы "Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы", в рамках которой отражены мероприятия, направленные на решение таких задач, как: повышение качества оказания государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере охраны окружающей среды; обеспечение эффективного использования государственного имущества и др. Особая важность земельных отношений, а также их общее состояние, требующее радикального изменения в лучшую сторону, обусловили то обстоятельство, что вопросам совершенствования использования земельных ресурсов было посвящено заседание Президиума Государственного совета РФ 9 октября 2012 года, где Президент России отметил, что вопросы совершенствования использования земельных ресурсов имеют особую актуальность и их правильное решение является мощным фактором экономического и социального развития страны <1>. Также глава государства указал, что земельный потенциал все еще реализуется малоэффективно. Президент отметил, что в отношении неэффективно используемых участков земли нужно принимать меры и требовать обоснования потребности в земле от ведомств и организаций, в расположении которых находятся значительные площади земель. В качестве одной из мер по решению данной задачи Президент указал, что если земля не работает, то ее следует передавать другим собственникам, в том числе муниципалитетам, в целях обеспечения ее надлежащего использования <2>. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. N 233. 10.10.2012; а также стенограмму заседания Президиума Государственного совета РФ от 09.10.2012 (http://президент.рф). <2> Там же. Приведенная оценка главы государства использования земельных ресурсов основана в том числе на данных государственного мониторинга земель, которые были приведены выше. В связи с чем особо актуальное значение приобретает задача повышения эффективности использования всех земельных ресурсов страны. В соответствии с Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы (далее - Основы) <1> целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны. -------------------------------- <1> Утверждены распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 N 297-р // Собр. законодательства РФ. 2012. N 12. Ст. 1425. В качестве главных задач государственной политики по управлению земельным фондом Основы указали: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состояния земель; обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков и др. Следует отметить, что обеспечение эффективного использования земель следует рассматривать не только практической задачей, стоящей перед органами государственной власти в Российской Федерации, но и их обязанностью. Именно об этом говорит Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <1>, в котором выражена правовая позиция, детализирующая содержание обязанностей органов власти применительно к требованиям ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. Так, в названном Постановлении Суд указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. 2) . Конституционный Суд РФ также указал, что, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных в том числе в ч. 1 ст. 9 и в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ; при этом законодатель должен обеспечить рациональное и эффективное использование земли и ее охрану (п. 2.3) . -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833. На наш взгляд, из представленной правовой позиции Конституционного Суда РФ вытекает обязанность, в том числе и главы государства, и высшего исполнительного органа государственной власти, целенаправленно обеспечивать рациональное и эффективное использование и охрану земельных ресурсов страны. Следует отметить, что необходимость обеспечения эффективного использования земель, как это указано выше, неоднократно упоминается в качестве первоочередной задачи в ненормативных актах Президента и Правительства РФ. Да и в целом требование обеспечения эффективности (использования, управления) стало общеупотребительным в части предъявляемых требований к практически любой деятельности публичных органов. В связи с чем, на наш взгляд, необходимо юридическое закрепление такой обязанности органов государственной власти и местного самоуправления и содержательное наполнение данного требования соответствующими критериями оценки. Первоочередным шагом в этом направлении должно стать закрепление такого показателя, как эффективность использования земельных ресурсов в перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Необходимость нормативного закрепления такого подхода следует из положений Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, в соответствии с которыми при решении задачи формирования эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти, используются механизмы реализации государственной политики в области экологического развития, включающие установление такого критерия оценки эффективности деятельности органов государственной власти, как состояние окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов (п. 10) . Также названные Основы указывают, что реализация государственной политики в области экологического развития обеспечивается путем осуществления эффективной деятельности органов государственной власти в рамках предоставленных им полномочий (п. 23) . Однако Указом Президента РФ от 21 августа 2012 года N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <1> установлен Перечень показателей эффективности, в котором отсутствуют какие-либо природоресурсные и природоохранные показатели. Аналогичный подход закреплен в Постановлении Правительства РФ от 3 ноября 2012 года N 1142 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2012. N 35. Ст. 4774. <2> Собр. законодательства РФ. 2012. N 46. Ст. 6350. При этом следует отметить, что ранее действовавшие нормативно-правовые акты Президента и Правительства РФ по вопросам оценки эффективности деятельности региональных органов государственной власти <1> содержали соответствующие показатели в сфере охраны окружающей среды, в том числе и в отношении состояния земель (учитывалась доля рекультивированных земель в общей площади земель, подвергшихся нарушению, включая земли, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению и др.). -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и принятое в его исполнение Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 N 322 // СПС "КонсультантПлюс". Приведенные выше данные Доклада и его содержание в целом указывают на наиболее острые проблемы состояния земельных ресурсов страны. В связи с чем критериями эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует считать как сокращение негативных тенденций, так и недопущение таковых на соответствующих территориях. К примеру, такими объективными критериями оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти, которые уже получили нормативно-правовое закрепление, следует рассматривать площадь земель, которые имеют признаки существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения <1>, а также признаки неиспользования земель <2> и признаки значительного ухудшения экологической обстановки <3>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 "Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // Собр. законодательства РФ. 2011. N 30(2). Ст. 4655. <2> См.: Постановление Правительства РФ от 23.04.2012 N 369 "О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2012. N 18. Ст. 2230. <3> См.: Постановление Правительства РФ от 19.07.2012 N 736 "О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли" // Собр. законодательства РФ. 2012. N 30. Ст. 4290. К тому же реализация данного предложения полностью согласуется и с положениями Госпрограммы, которая предусматривает в качестве одного из показателей успешности ее реализации учет площади земель, реабилитированных в результате ликвидации экологического ущерба от прошлой хозяйственной или иной деятельности. Кроме того, в логике приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ будет внесение предлагаемых нами изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>, в котором в настоящее время понятие "эффективность" вовсе не используется применительно к обширным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712 (с изм. и доп.). Нам представляется необходимым с учетом того обстоятельства, что большая часть земельных ресурсов находится в государственной собственности, в ст. 14 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" полномочие "осуществляет управление федеральной собственностью" сформулировать так: "Обеспечивает эффективное управление федеральной собственностью". Также следует внести изменения в ст. 18 названного Закона, где полномочие Правительства об организации деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов сформулировать как "организует деятельность по охране и рациональному и эффективному использованию природных ресурсов". На наш взгляд, именно такой подход, когда конституционные обязанности органов государственной власти находят прямое закрепление в нормативно-правовых актах, непосредственно регулирующих их деятельность, позволит в максимальной степени обеспечить решение соответствующих задач во всех сферах государственного управления. В научной литературе обсуждается вопрос о повышении уровня правового регулирования земельных отношений и с этой целью говорится о возможности придать Земельному кодексу РФ статус федерального конституционного закона <1>. Другая точка зрения состоит в том, что в целях обеспечения приоритетной защиты публичных интересов в сфере природопользования предлагается принять Федеральный закон "О публичной собственности" <2>. -------------------------------- <1> См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства : Монография. М.: Новый индекс, 2012 // СПС "КонсультантПлюс". <2> Бринчук М.М. Приоритеты в развитии экологического права // Аграрное и земельное право. 2012. N 5. С. 13. Представляется верным обсуждение вопроса о необходимости повышения статуса законодательного регулирования отношений природопользования, и прежде всего землепользования. Земля представляет собой важнейший природный ресурс, основу жизни и деятельности каждого человека и всех народов Российской Федерации. В связи с этим можно критически отнестись к жесткой формулировке части 1 ст. 108 Конституции РФ, согласно которой принятие федеральных конституционных законов допускается только по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Соответственно, действующее конституционно-правовое регулирование не допускает возможность принятия основополагающего земельно-правового акта в форме федерального конституционного закона. Что касается принятия "обычного" федерального закона, который закрепит базовые принципы пользования публичной собственностью, то его принятие не создаст иерархического соотношения правовых норм, регулирующих природоресурсные и имущественные отношения, поскольку все федеральные законы обладают одинаковой юридической силой. Таким образом, представляется наиболее верным в рамках существующего юридического инструментария осуществить его приведение в соответствие с закрепленными Конституцией России целями и задачами правового регулирования использования и охраны природных ресурсов. В связи с этим реализация высказанных нами выше предложений позволит более корректно достичь цели повышения правовой защиты публичных интересов в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального и эффективного использования земельных и иных природных ресурсов. Внесение представленных поправок в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" позволит обеспечить повышенную правовую охрану публичной собственности, снимет с обсуждения в значительной степени политизированный тезис о государстве как "неэффективном собственнике", поскольку на высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации будет возложена обязанность обеспечить эффективное управление федеральной собственностью, включая земельные и иные природные ресурсы. Реализация данного предложения вместе с закреплением за Правительством РФ обязанностей по организации деятельности по охране, рациональному и эффективному использованию природных ресурсов, основанных на указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ, расширят конституционно-правовое регулирование земельных и иных природоресурсных отношений, создаст правовую основу для принципиального изменения системы правового регулирования земельных отношений. Соответственно аналогичные обязанности следует установить и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации посредством внесения дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, а также внести соответствующие изменения в статьи 9 , 10 и 11 Земельного кодекса РФ <2>, предусматривающие полномочия публично-правовых образований в области земельных отношений. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 (с изм. и доп.). <2> Собр. законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с изм. и доп.). В указанном контексте также представляется необходимым дополнить перечень основных принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 Земельного кодекса РФ, такими принципами, как: обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земель всеми участниками земельных отношений; обеспечение эффективного управления земельными ресурсами в интересах настоящего и будущих поколений граждан Российской Федерации; обеспечение добросовестного пользования землей как важнейшим природным ресурсом и общенародным достоянием. Принцип добросовестности рассматривается нами как межотраслевой. В гражданском законодательстве он закреплен в качестве одного из основных начал <1>. В земельном законодательстве этот принцип призван обеспечить комплексный подход к оценке пользования землей с точки зрения соблюдения публичных интересов <2>. -------------------------------- <1> См.: ст. 1 ГК РФ в ред. Федерального закона от 30.12.2012 N 302-ФЗ // Российская газета. N 3. 11.01.2013. <2> Подробнее см.: Харьков В. Принцип добросовестности в гражданском и земельном праве // Хозяйство и право. 2012. N 9. С. 34 - 43. Одним из практических результатов реализации названных предложений по изменению законодательства будет, на наш взгляд, изменение обозначившегося в Правительстве РФ вектора на массовую приватизацию земель <1>. Следует отметить, что, рассматривая вопросы приватизации, необходимо учитывать одну из важных правовых позиций, выработанных Конституционным Судом РФ, о том, что государственная собственность является экономической основой для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и служит достижению целей и выполнению задач общегосударственного масштаба <2>. В связи с чем необходимость сохранения преобладания публичной земельной собственности представляется базовым фактором, который позволит обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие страны. И такое развитие требует природно-ресурсного обеспечения, которое является наименее затратным, если используются соответствующие ресурсы, находящиеся в публичных формах собственности. Именно такой вывод с необходимостью следует из опыта реализации международных (организация Зимней олимпиады в г. Сочи, саммита АТЭС в г. Владивосток) и федеральных проектов. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. N 168. 25.07.2012. <2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 N 540-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 2. Также следует отметить, что в практическом аспекте задача обеспечения охраны и рационального и эффективного использования земель, находящихся в публичных формах собственности, может быть решена посредством комплексного применения организационно-правовых средств как административного (управленческого), так и гражданско-правового, и земельно-правового характера. В то время как в отношении земель, находящихся в частной форме собственности, органы государственной власти и местного самоуправления ограничены пределами своих полномочий и зачастую при решении задач обеспечения устойчивого социально-экономического развития на соответствующих территориях сталкиваются с присущим праву собственности "эгоизмом" <1>. -------------------------------- <1> См.: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12 // СПС "КонсультантПлюс". Таким образом, характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного землепользования, а также охраны земли как важнейшего природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления любой хозяйственной и иной деятельности. Это требование, обязательное для всех участников земельных отношений (субъектов земельных правоотношений), является конституционно-правовой основой для формирования государственной земельной политики, законодательного регулирования как государственного управления земельными ресурсами, так и порядка пользования землей, призванных обеспечить режим рационального и эффективного землепользования, а также охраны земельных ресурсов как общенационального достояния. Глава V. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ Особую значимость проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель приобрели в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади плодородных земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, и эти процессы характерны для многих субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствуют приведенные выше данные Государственного (национального) доклада "О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году". Нарастающие негативные процессы, характеризующие состояние земель в стране, в целом характерны для всего периода осуществления земельной и аграрной реформ, что свидетельствует о недостаточной эффективности правового инструментария, призванного обеспечить рациональное использование и охрану одного из самых ценных природных ресурсов, особый правовой режим которого закреплен на конституционном уровне. Приведенный выше анализ положений статей 9 , 36 Конституции РФ в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы", позволяет сделать вывод о том, что вытекающая из содержания части 1 статьи 9 Конституции России обязанность органов публичной власти в содержательном аспекте включает законодательное обеспечение такого режима пользования земельными ресурсами, который отвечает критериям рационального и эффективного использования земель. Иными словами, по смыслу Конституции России обязанности рационального и эффективного использования земель должны быть закреплены в земельном законодательстве в качестве сущностных характеристик правового статуса субъектов (участников) земельных правоотношений <1>. -------------------------------- <1> В более широком аспекте, признавая необходимость обеспечения рационального природопользования в целом, следует признать одной из приоритетных задач федерального законодателя создание эффективного правового механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды. См.: Бринчук М.М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. 2010. N 11. С. 58 - 59. Следует отметить, что требование рационального использования земель в течение длительного периода времени закреплялось нормами земельного законодательства, и в связи с этим имеется большой опыт практической реализации данной правотворческой задачи <1>. -------------------------------- <1> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. закрепляли цели правового регулирования земельных отношений, в качестве которых было указано создание условий для рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды. См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. N 10. Ст. 129. Так, Земельный кодекс РСФСР 1991 г. <1> указал обеспечение рационального использования и охраны земель в качестве одной из задач правового регулирования земельных отношений (ст. 1) . В части установления содержания требования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения определенные критерии содержал п. 6 ст. 39 ЗК РСФСР, который предусматривал прекращение права землепользования в случаях нерационального использования земельного участка, что квалифицировалось таковым при снижении уровня фактической урожайности за последние пять лет более чем на 20 процентов ниже нормативного, устанавливаемого по кадастровой оценке земель, а также в случаях изменения состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные угодья <2>. Иными словами, критерием определения рациональности использования сельскохозяйственных земель рассматривалась экономическая оценка производственной деятельности землепользователя. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768. <2> Фактически в ст. 39 ЗК РСФСР в значительной степени воспроизведены положения ст. 9 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. Восполнить пробел в российском законодательстве путем легального определения рационального использования земель предполагал принятый 15 апреля 1998 г. Государственной Думой Федерального Собрания Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". В статье 1 названного Закона рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения определялось как экологически безопасное и экономически эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения в целях производства сельскохозяйственной продукции. Статья 8 Закона возлагала на собственников, владельцев и пользователей земельных участков обязанность по их рациональному использованию. Однако Президент России отклонил указанный Закон в приведенной редакции, отметив в письме на имя председателей палат Федерального Собрания, что не соответствует смыслу Конституции РФ возложение на собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков обязанности рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, поскольку под этим Закон понимает обязанность экономически эффективно использовать эти земли. В качестве другого основания отклонения Закона указано на неясность того обстоятельства, каким образом и на каком основании можно оценить экономическую эффективность эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения <1>. -------------------------------- <1> См.: письмо Президента РФ от 07.05.1998 N Пр-656 // Российская газета. 19 мая 1998 г. В свете приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ указанные доводы необходимо признать не основанными на Конституции РФ. Замечания Президента РФ были учтены, и действующий Федеральный закон не содержит легального определения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, а также соответствующей обязанности землепользователей <1>. Тем самым неконституционный подход главы государства ошибочно определил вектор развития земельного законодательства, негативные последствия которого находят отражение в том числе и в приведенных выше материалах государственного мониторинга земель. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399. Следует признать, что, принимая в первоначальной редакции указанный Федеральный закон , Государственная Дума Федерального Собрания не устанавливала концептуальную основу правового регулирования обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель, а в определенном смысле "догоняла" земельное законодательство субъектов Федерации, где данные вопросы уже в тот период времени были разработаны гораздо полнее. В период 90-х годов прошлого века в земельном законодательстве значительного количества субъектов Федерации предусматривались в качестве основной цели либо главной задачи правового регулирования земельных отношений обеспечение рационального использования и охрана земель на соответствующей территории <1>. Отдельные региональные земельные законы указывали рациональное использование и охрану земель в качестве принципа земельного законодательства <2>, а в Законе Калининградской области "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Калининградской области" <3>, в противовес позиции Президента РФ, было закреплено понятие рационального использования плодородия как эффективного ведения сельскохозяйственного производства при сохранении и повышении плодородия земель сельскохозяйственного назначения и обеспечении охраны окружающей природной среды, а также установлена соответствующая обязанность собственников земли и иных землепользователей (ст. 1, 21). -------------------------------- <1> См., к примеру: ст. 1 Закона Свердловской области от 29.12.1995 N 40-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области"; ст. 1, 4, 34 Земельного кодекса Удмуртской Республики от 07.05.1996 N 208-1; преамбула, ст. 3, 4, 33 Закона Саратовской области от 17.11.1997 N 57-ЗСО "О земле" и др. // СПС "КонсультантПлюс". <2> См.: ст. 1 Закона Челябинской области от 10.04.1998 N 39-ЗО "О земельных отношениях" // Южноуральская панорама. 21 апреля 1998 г. N 18; преамбула Закона Республики Саха (Якутия) от 29.10.1998 N 43-II "О пахотных землях на вечной мерзлоте" // Якутские ведомости. 1998. N 20. <3> Дмитрия Донского, 1. 11.06.1999. N 27. Задача обеспечения рационального использования земель объективно обусловлена двуединой функцией земли - как природного ресурса (объекта имущественных отношений) и природного объекта, находящегося в системе экологических связей в окружающей природной среде. Данное обстоятельство позволяет определить требование обеспечения рационального использования земель как один из основных принципов земельного права, производный от общего принципа рационального использования природных ресурсов <1>, и адаптированный применительно к особенностям использования и охраны земель. Статья 1 Земельного кодекса РФ не указывает рациональное использование земель в качестве принципа земельного законодательства, однако в свете приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ данное обстоятельство следует квалифицировать как пробел, нуждающийся в восполнении <2>. -------------------------------- <1> См.: ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" // Собр. законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <2> Следует отметить, что Н.И. Красновым требование рационального использования земли в контексте положений ч. 1 ст. 9 Конституции России рассматривалось как принцип земельного права. См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. N 4. С. 43. В теории права вопросы обеспечения рационального использования природных ресурсов также являются предметом дискуссии. Наиболее подробно вопросы рационального использования земель в предшествующий исторический период были освещены в монографии "Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР" (1969 г.). Авторы поставили вопрос о необходимости раскрыть в законодательстве содержание требования рационального использования земель, установив его взаимосвязь с конкретными правами и обязанностями землепользователей. При этом отмечалось, что в целом требование рационального использования земель носит экономический характер, вытекающий из экономической функции земли, и тесно связано с эффективностью ее использования. Соответственно, под рациональным использованием земли понималось достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в процессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве <1>. -------------------------------- <1> См.: Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Отв. ред. Н.И. Краснов. М., 1969. С. 30. Аналогичное понятие дается и в литературе более позднего периода, см.: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения. М., 1998. С. 165. Указанное понятие предлагалось Н.И. Красновым и впоследствии в качестве общего определения рационального землепользования <1>. Такой подход к определению рационального использования земель, как объединяющий критерий эффективности землепользования и меры по охране земель, наиболее распространен в теории земельного права <2>. -------------------------------- <1> См.: Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. N 10. С. 41. <2> См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. N 4. С. 42 - 65; Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. N 5. С. 25 - 44 и др. Другими авторами требование рационального использования рассматривалось в более широком аспекте, что обусловило формирование иных подходов. В частности, В.В. Петровым была обоснована необходимость дифференцированного подхода при определении рационального использования и охраны природных ресурсов и природных объектов, рассматриваемых в качестве интегрированного объекта правовой охраны <1>. Автор отмечал, что охрана природы и рациональное использование ее ресурсов не являются равнозначными категориями, а отражают зависимость двух форм взаимодействия человека и природы - природопользования и охраны природы. В связи с этим указывалось, что следует говорить об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, относя к охране соответствующий природный объект и понимая под использованием природный ресурс - источник потребления человеком природы, поскольку нельзя охранять то, что предназначено для потребления, и здесь более подходящий термин - "рациональное использование" <2>. -------------------------------- <1> Петров В.В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР // Советское государство и право. 1976. N 4. С. 60. <2> Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995. С. 115. В литературе данная позиция была подвергнута критике. В качестве основного аргумента высказывался тезис о том, что одним из главных направлений совершенствования природоресурсного, и в частности земельного, права является развитие его природоохранного содержания, экологизация земельно-правовых норм. Отмечалось, что самостоятельный характер имеет лишь консервативная охрана, и указывалось, что сущность рационального использования природного ресурса предполагает недопустимость отрицательного влияния на иные природные ресурсы и что в рамках использования природного ресурса осуществляется его охрана, которая не может быть выделена вне рамок природопользования <1>. -------------------------------- <1> См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. N 12. С. 57. Свое развитие указанная позиция нашла в работе "Право природопользования в СССР" (1990 г.). Под рациональным природопользованием авторами понималось "достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом" <1>. Таким образом, в содержание понятия рационального природопользования включались требования охраны как эксплуатируемого природного ресурса, так и природы в целом. -------------------------------- <1> Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 14. Указанный подход позволяет определить рациональное природопользование и охрану природы как единую сложноподчиненную задачу управления природопользованием в процессе производственной деятельности, что в свою очередь имеет следствием возможность регулирования экономической и экологической сторон природопользования посредством закрепления в правовых нормах соответствующих прав и обязанностей природопользователя, не выделяя в качестве самостоятельной сферы правового регулирования отношений по охране окружающей природной среды. При этом подчеркивалось, что между двумя аспектами рационального природопользования - экономическим и экологическим - необоснованно усматривается противоречие, да и само их разделение имеет относительный характер. Отмечалось, что использование природных ресурсов может быть признано рациональным в том случае, если оно удовлетворяет экономические потребности в рамках экологической разумности, а экономическая деятельность осуществляется с соблюдением экологических требований, направленных на охрану природы как базы природопользования <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 14 - 22; а также: Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Д., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, 1978. С. 10. Рядом авторов был высказан иной подход в определении соотношения рационального природопользования и охраны природы. В частности, О.С. Колбасов возражал против нивелирования различий между рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, поскольку фактическое осуществление рационального природопользования скрывает в себе возможность противоречия интересам охраны природы <1>. Такую позицию поддержал А.И. Казанник, отмечавший, что охрана природы и рациональное природопользование представляют собой различные виды практической деятельности человека; природопользование представляет собой присвоение предметов природы, тогда как охрана природы призвана защищать от антропогенных изменений природные ресурсы, необходимые для практического использования настоящими и будущими поколениями людей <2>. -------------------------------- <1> См.: Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 216. <2> Казанник А.И. Административно-правовая охрана природы бассейна озера Байкал. Иркутск, 1977. Ч. 1. С. 11 - 13. Известную определенность в вопрос о соотношении рационального использования природных ресурсов и их охраны внес Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" <1>. В частности, ст. 3 Закона устанавливала, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, учреждения, организации, граждане обязаны руководствоваться принципом рационального использования природных ресурсов, который подразумевал учет законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимость воспроизводства природных ресурсов и недопущение необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Таким образом, принцип рационального использования природных ресурсов рассматривался как средство охраны окружающей природной среды <2>. Аналогичный подход высказан и в современной литературе. В частности, под рациональным природопользованием предлагается понимать "основанное на научно обоснованном подходе неистощительное комплексное воздействие на окружающую природную среду. Рациональное использование природных ресурсов в контексте охраны окружающей природной среды является при этом составной частью рационального природопользования" <3>. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст. 457 (утратил силу). <2> См.: Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В.П. Ворфоломеева, В.В. Петрова. М.: Республика, 1993. С. 15. <3> См.: Институты экологического права / Под ред. С.А. Боголюбова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Эксмо, 2010. С. 75. В работе предлагается различать понятия рационального природопользования и рационального использования природных ресурсов (см.: Там же. С. 66 - 75). С учетом приведенных теоретических точек зрения, а также положений федерального законодательства о рациональном использовании природных ресурсов большое научно-практическое значение имеет рассмотренное выше Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П. В этом Постановлении Суд указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования (выделено мной. - В.Х.), а также охраны земли как важнейшей части природы (п. 2) . Исходя из буквального толкования приведенной правовой позиции, следует признать, что критерий эффективности землепользования (экономическая составляющая) выделен в качестве самостоятельного признака, характеризующего конституционно-правовую модель пользования землей <1>. Соответственно, рациональное использование земельных ресурсов надлежит рассматривать как исключительно природоохранное требование, главным содержанием которого является исполнение обязанностей по экологически безопасному использованию земель, обеспечению благоприятного состояния окружающей среды. -------------------------------- <1> Следует отметить, что ст. 3 Закона Чувашской Республики от 17.10.1995 N 16 "Об охране земель и повышении плодородия почв Чувашской Республики" предусматривала обязанность пользователей земли рационально и эффективно использовать землю; в ст. 2 Закона Ставропольского края от 01.08.2003 N 28-кз "Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае" в качестве одного из принципов организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по управлению и распоряжению землями указан принцип рациональности и эффективности использования земель // СПС "КонсультантПлюс". В действующем законодательстве принцип рационального использования природных ресурсов закреплен в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и рассматривается как один из основных принципов охраны окружающей среды. Земельный кодекс РФ понятие "рациональное" использует фактически применительно к землеустройству ( ст. 11.9 , 68 ЗК РФ), что, на наш взгляд, существенно сужает регулятивный потенциал федерального земельного законодательства, поскольку основной отраслевой кодифицированный акт не содержит понятия рационального использования земель и не закрепляет позитивных правил рационального землепользования. В то же время термин "рациональное использование земель" достаточно широко применяется в действующем законодательстве. В частности, ст. 285 ГК РФ предусматривает изъятие земельного участка у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством. Следует отметить, что необходимость легального определения правил рационального землепользования продиктована не только нормами гражданского законодательства, но и системой программных актов, определяющих направления развития национального законодательства, а также нормами, регулирующими земельные и иные природоресурсные отношения. Так, ст. 5 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" <1> в качестве необходимой составляющей устойчивого развития сельских территорий называет рациональное использование земель. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 27. Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р <1> одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации. Стратегической целью государственной политики в области экологии в доктрине указано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, обеспечения экологической безопасности страны, для чего необходимо обеспечить рациональное природопользование. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2002. N 36. Ст. 3510. Требование рационального использования природных ресурсов нашло отражение и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <1>, которая определяет в качестве одного из приоритетов устойчивого развития рациональное природопользование. Одним из направлений повышения качества жизни российских граждан Стратегия называет обеспечение продовольственной безопасности, которая достигается в том числе путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Тем самым фактически в качестве одного из стратегических направлений обеспечения национальной безопасности указывается требование рационального и эффективного использования земельных ресурсов. -------------------------------- <1> Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Собр. законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. Непосредственно вопросам обеспечения продовольственной безопасности посвящен Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" <1>. Продовольственная безопасность квалифицируется как одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, как фактор сохранения государственности и суверенитета. В качестве основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Доктрина называет повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель и др. (п. 13) . -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2010. N 5. Ст. 502. Указанные цели социально-экономического развития и современное состояние земельных ресурсов со всей очевидностью определяют в качестве главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, и в первую очередь - земель сельскохозяйственного назначения. Потребность в установлении конкретных правил рационального землепользования является объективным требованием, обусловленным и самим назначением земельного законодательства, которое призвано регулировать отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории ( ст. 3 Земельного кодекса РФ). В отсутствие норм федерального законодательства, определяющих понятие и критерии рационального использования земель, как было отмечено выше, субъекты Федерации, руководствуясь статьями 72 , 73 и 76 Конституции России, используют полномочия по регулированию земельных отношений в указанной части <1>. И в этом направлении продолжает развиваться современное региональное земельное законодательство. -------------------------------- <1> Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ в сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации связаны только осуществленным федеральным законодателем регулированием, а также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий ( п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 N 17-П). Аналогичное положение закреплено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (п. 18) . Так, Закон города Москвы от 04.07.2007 N 31 "О городских почвах" <1> определяет рациональное использование городских почв как экономически, экологически и социально обоснованное использование почв собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков на территории города Москвы без снижения плодородия почв, способности выполнять ими экологические функции (ст. 1) . Названный Закон определяет основные принципы охраны и рационального использования почв (ст. 3) , устанавливает ряд требований по использованию городских почв ( ст. 10 , 11 ), а также предусматривает ответственность за соответствующие нарушения (ст. 24) <2>. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". <2> Непосредственно такие меры ответственности предусмотрены Законом города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (ст. 4.48) // СПС "КонсультантПлюс". В земельном законодательстве ряда субъектов Федерации устанавливаются правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, содержащие детальную регламентацию критериев оценки землепользования. В частности, Постановлением Администрации Ростовской области от 16 апреля 2009 г. N 182 утверждены Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области (далее - Правила) <1>. Правила установили обязательные требования к собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков по рациональному использованию земель, а также требования по обеспечению определенного уровня урожайности сельскохозяйственных культур, увеличению объемов производства сельскохозяйственной продукции. -------------------------------- <1> СПС "КонсультантПлюс". Правила закрепили понятие рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, указав в качестве его главных требований обеспечение в процессе производства сельскохозяйственной продукции максимального эффекта в осуществлении целей землепользования в сочетании с мерами по охране земель. Правилами также установлены основные обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков по рациональному использованию земель, в качестве которых названы: проведение обязательных мероприятий по улучшению земель, включающих агротехнические требования; обязанность не допускать существенного снижения плодородия почв сельскохозяйственных земель по ряду агрохимических показателей (содержание подвижного фосфора, обменного калия и др.); обязанность выполнять мероприятия по охране почв от эрозии и других негативных процессов в соответствии с проектами внутрихозяйственного землеустройства или адаптивно-ландшафтной системой земледелия и др. Правила установили объективный (экономический) критерий оценки использования земель. В частности, критерием рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области является определенный уровень урожайности основных сельскохозяйственных культур. Снижение уровня урожайности соответствующих культур на 15 процентов в сравнении со среднерайонными показателями является основным показателем нерационального использования земель <1>. -------------------------------- <1> Законом Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" установлена ответственность в виде административного штрафа за неисполнение правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения (ст. 6.3) // СПС "КонсультантПлюс". Аналогичные с приведенными выше Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения установлены в Воронежской области <1>. Названные Правила закрепляют основные обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков по рациональному использованию земель. В частности, указанные субъекты земельных правоотношений обязаны: не допускать снижения плодородия почв ниже уровня, зафиксированного результатами последнего агрохимического обследования, по ряду показателей (содержание в почве гумуса, азота, фосфора и др.); осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими сохранение и воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду, в том числе производство сельскохозяйственной продукции на основе научно обоснованного чередования культур в севообороте; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, установленные законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Воронежской области; поддерживать способность почвы обеспечивать валовое производство сельскохозяйственной продукции в соответствии с требованиями рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, установленными Правительством Воронежской области, и др. <2>. -------------------------------- <1> Утверждены Постановлением Правительства Воронежской области от 06.05.2010 N 376 // СПС "КонсультантПлюс". <2> Ответственность за нарушение Правил установлена Законом Воронежской области "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" (ч. 3 ст. 38.1) // СПС "КонсультантПлюс". Представленный региональный опыт правового регулирования обеспечения рационального использования земель дает пример опережающего федеральное законодательство решения актуальных проблем земельных отношений. Такое опережающее правовое регулирование, на наш взгляд, полностью соответствует принципу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования земельных отношений и позволяет региональному законодателю с учетом местных особенностей землепользования создать нормативно-правовую базу, обеспечивающую реализацию конституционных принципов пользования землей, установленных статьей 9 Конституции России. Объективная необходимость обеспечения рационального использования земель обусловила принятие Федерального закона от 29.12.2010 N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" <1>, который назвал нарушение требований рационального использования земли в качестве основания прекращения права землепользования. В частности, новая редакция п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусматривает, что земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки; критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством РФ. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 612 <2> утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, которые отражают критическое ухудшение агрохимических характеристик почв <3>. -------------------------------- <1> Собр. законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 47. <2> В частности, подлежат учету: содержащееся в почве органическое вещество; понижение уровня кислотности, содержания подвижного фосфора и обменного калия; повышение щелочности применительно к соответствующим типам почв // Собр. законодательства РФ. 2011. N 30(2). Ст. 4655. <3> Содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 критерии используют отдельные характеристики уровня плодородия из ранее установленных Приказом Минсельхоза РФ от 04.05.2010 N 150 в качестве показателей, используемых для государственного учета состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения (см.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 32). В связи с этим представляется более верным соответствующие федеральные критерии в качестве базовых характеристик закрепить в ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с учетом замечаний по перечню этих критериев). Как видно из приведенных выше региональных нормативно-правовых актов, учет агрохимической составляющей оценки рационального использования сельскохозяйственных земель уже используется в земельном законодательстве субъектов Федерации. В то же время названные федеральные критерии не учитывают ряд иных важных характеристик, влияющих на состояние плодородия земель, к примеру физическое состояние почв. Кроме того, федеральные критерии не оценивают продуктивность земель (эффективность использования), что является одной из важнейших характеристик уровня плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Такой подход, реализованный в указанном Постановлении Правительства РФ, не позволяет считать федеральные критерии универсальным инструментарием оценки существенного снижения плодородия земель. Представляется, что состав критериев не соответствует и приведенным выше стратегическим целям обеспечения устойчивого развития сельских территорий, задачам повышения почвенного плодородия, а также не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ о необходимости обеспечения эффективного использования земель, что предполагает определение критериев такой оценки. С учетом значительных отличий условий сельскохозяйственного землепользования в субъектах Российской Федерации вследствие как природно-климатических особенностей, так и социально-экономических характеристик регионов представляется верным, принимая во внимание накопленный региональный опыт правового регулирования, устанавливать соответствующие критерии в законах (иных нормативно-правовых актах) субъектов Российской Федерации, руководствуясь при этом базовыми критериями, закрепленными в федеральном законодательстве. Характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного землепользования, а также охраны земли как важнейшего природного ресурса. Это требование, обязательное для всех участников земельных отношений, является базовым для законодательного регулирования порядка пользования землей. Таким образом, конституционное требование рационального использования земельных ресурсов должно быть преобразовано федеральным законодателем в конкретные правила рационального использования земель <1>. В связи с этим разработка концепции федерального закона о внесении изменений в Земельный кодекс РФ и иные законодательные акты Российской Федерации, предусматривающего определение имеющих конкретное содержательное наполнение обязанностей по рациональному и эффективному использованию земель, представляется актуальной научно-практической задачей, имеющей целью привести земельное законодательство в соответствие с основополагающими требованиями Конституции России. -------------------------------- <1> В научной литературе справедливо указывалось на необходимость детального регулирования в Земельном кодексе РФ отношений, связанных с охраной и рациональным использованием земель. См.: Иконицкая И.А. К вопросу о содержании Земельного кодекса Российской Федерации в контексте Концепции развития гражданского законодательства РФ // Государство и право. 2010. N 8. С. 32. Соответственно, с учетом необходимости закрепления в федеральном земельном законодательстве общего (универсального по отношению ко всем категориям земель) понятия нам представляется возможным дать следующее определение рационального землепользования. Под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека. Использованный в определении критерий эффективности (экономической выгоды) призван акцентировать экономическую составляющую землепользования, которое призвано удовлетворить интересы землепользователей как в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так и при использовании земель в потребительских целях (садоводство, огородничество и др.). Кроме того, в силу принципа платности землепользования обеспечивается поступление финансовых средств в соответствующие бюджеты, что позволяет решать публично значимые задачи социально-экономического развития соответствующих территорий. Рациональное землепользование непосредственно связано с соблюдением основного принципа земельного законодательства - делением земель на категории по целевому назначению. Целевое назначение земель как базовый фактор, определяющий правовой режим соответствующего земельного участка, предопределяет цели землепользования, а также совокупность прав и обязанностей землепользователей. Также в представленном определении содержится оговорка в отношении иного способа определения правового режима земель. Имеются в виду случаи, когда правовой режим земель определяется дополнительно разрешенным использованием земельного участка <1>. В частности, нередко на землях, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения и предоставленных для дачного строительства ( ст. 81 ЗК РФ), фактически осуществляется строительство индивидуальных жилых домов. В связи с чем разрешенное использование земельного участка следует признать важным элементом, определяющим наряду с целевым назначением правовой режим соответствующих земель. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2. С. 16 - 21. Необходимость соблюдения публичных интересов обусловлена установленным Конституцией РФ значением земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Положения ч. 1 ст. 9 Конституции России, рассматриваемые в контексте приведенных выше правовых позиций Конституционного Суда РФ, требуют при осуществлении землепользования обеспечивать сохранение высокого статуса земли как всеобщего национального достояния, правовой режим пользования которым составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Указание в определении рационального землепользования на необходимость учета экологических связей в окружающей природной среде и охраны земель является одной из главных характеристик надлежащего пользования землей, поскольку это предполагает использование земель в соответствии с природоохранными требованиями, исходя из представления о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Представленное определение отражает общие признаки рационального землепользования, которые могут быть детализированы применительно к конкретным условиям пользования землей. Следует отметить, что представленное понятие отражает наиболее важные и существенные признаки, только при наличии которых использование земель может быть признано рациональным. Список литературы Раздел 1. Законодательные акты Российской Федерации 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445. 2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712 (с изм. и доп.). 3. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834 (с изм. и доп.). 4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301 (с изм. и доп.). 5. Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // Собр. законодательства РФ. 1995. N 12. Ст. 1024 (с изм. и доп.). 6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954 (с изм. и доп.). 7. Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" // Собр. законодательства РФ. 2001. N 26. Ст. 2582 (с изм. и доп.). 8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с изм. и доп.). 9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1 (с изм. и доп.). 10. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собр. законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с изм. и доп.). 11. Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // Собр. законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3018 (с изм. и доп.). 12. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16 (с изм. и доп.). 13. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2381 (с изм. и доп.). 14. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5278 (с изм. и доп.). 15. Федеральный закон от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" // Собр. законодательства РФ. 2008. N 30. Ст. 3617 (с изм. и доп.). 16. Федеральный закон от 19.07.2011 N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594 (с изм. и доп.). 17. Федеральный закон от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1651. 18. Федеральный закон от 07.06.2013 N 123-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2013. N 23. Ст. 2881. 19. Федеральный закон от 23.07.2013 N 247-ФЗ "О внесении изменений в статью 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2013. N 30 (ч. 1). Ст. 4080. 20. Федеральный закон от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). 21. Федеральный закон от 28.12.2013 N 411-ФЗ "О внесении изменений в статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). 22. Федеральный закон от 28.12.2013 N 446-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). 23. Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Собр. законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. 24. Указ Президента РФ от 30.01.2010 N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2010. N 5. Ст. 502. 25. Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собр. законодательства РФ. 2012. N 22. Ст. 2754. 26. Указ Президента РФ от 10.08.2012 N 1157 "О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды" // Собр. законодательства РФ. 2012. N 33. Ст. 4634. 27. Указ Президента РФ от 21.08.2012 N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2012. N 35. Ст. 4774. 28. Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 "Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // Собр. законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 2). Ст. 4655. 29. Постановление Правительства РФ от 23.04.2012 N 369 "О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2012. N 18. Ст. 2230. 30. Постановление Правительства РФ от 19.07.2012 N 736 "О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли" // Собр. законодательства РФ. 2012. N 30. Ст. 4290. 31. Постановление Правительства РФ от 23.01.2014 N 49 "О внесении изменений в критерии эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). Раздел 2. Международные документы 1. Всемирная хартия природы. Принята Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция 37/7 от 28 октября 1982 г.) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М., 1996. С. 132 - 135. 2. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Принята в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. на Конференции по окружающей среде и развитию // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М., 1996. С. 135 - 138. 3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Собр. законодательства РФ. 2001. N 2. Ст. 163. 4. Стокгольмская декларация по проблемам окружающей человека среды. Принята в г. Стокгольме 16 июня 1972 г. на Конференции по проблемам окружающей среды // Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 682 - 687. 5. Хартия Земли. Одобрена 14 марта 2000 г. Международной комиссией по Декларации Земли (ЮНЕСКО, Париж) // Зеленый мир. 2002. N 13 - 14. Раздел 3. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации 1. Закон Ставропольского края от 12.10.1994 N 6-кз "Устав (Основной Закон) Ставропольского края" // СПС "КонсультантПлюс". 2. Закон г. Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" // СПС "КонсультантПлюс". 3. Закон Калининградской области от 18.01.1996 N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс". 4. Постановление Законодательного Собрания Тверской области от 05.11.1996 N 436 "Об Уставе Тверской области" // СПС "КонсультантПлюс". 5. Закон Владимирской области от 14.08.2001 N 62-ОЗ "Устав (Основной Закон) Владимирской области" // СПС "КонсультантПлюс". 6. Закон Тульской области от 12.11.2001 N 265-ЗТО "Устав (Основной Закон) Тульской области" // СПС "КонсультантПлюс". 7. Конституционный закон Республики Тыва от 27.11.2004 "О земле" // СПС "КонсультантПлюс". 8. Закон Воронежской области от 07.06.2006 "Устав Воронежской области" // СПС "КонсультантПлюс". 9. Закон Калининградской области от 14.12.2006 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс". 10. Закон Калининградской области от 23.12.2010 "Об основах региональной экологической политики Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс". 11. Закон Воронежской области от 31.12.2003 N 74-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" // СПС "КонсультантПлюс". 12. Закон Воронежской области от 13.05.2008 N 25-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области" // СПС "КонсультантПлюс". 13. Закон Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс". 14. Закон Тульской области от 12.11.2007 N 898-ЗТО "О регулировании отдельных земельных отношений в Тульской области" // СПС "КонсультантПлюс". 15. Закон Тульской области от 05.12.2007 N 917-ЗТО "О лесах Тульской области" // СПС "КонсультантПлюс". 16. Закон Тульской области от 05.12.2007 N 920-ЗТО "Об охране окружающей среды на территории Тульской области" // СПС "КонсультантПлюс". 17. Закон Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 "О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)" // СПС "КонсультантПлюс". 18. Постановление Правительства Воронежской области от 06.05.2010 N 376 "Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Воронежской области" // СПС "КонсультантПлюс". 19. Постановление Администрации Ростовской области от 20.09.2012 N 905 "Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области" // СПС "КонсультантПлюс". 20. Постановление Правительства Москвы от 11.12.2013 N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" // СПС "КонсультантПлюс". Раздел 4. Учебная литература 1. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Земельное право России. Учебник для бакалавров. 4-е изд., пер. и доп. М.: Издательство "Юрайт", 2014. 2. Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Земельное право России. Практикум. Учебное пособие для вузов. М.: Издательство "Юрайт", 2014. 3. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Экологическое право России. Учебник для прикладного бакалавриата. 4-е изд., пер. и доп. М.: Издательство "Юрайт", 2014. 4. Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник для бакалавров. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство "Юрайт", 2013. 5. Боголюбов С.А. и др. Экологическое право. Учебник для академического бакалавриата / Под ред. С.А. Боголюбова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство "Юрайт", 2014. 6. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2010. 7. Васильева М.И. Экологические права граждан (основы теории). Учебное пособие. Тверь: Изд-во ТвГУ, 1999. 8. Земельное право России. Учебник для вузов / Под ред. В.В. Петрова. М.: Стоглавъ, 1995. 9. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: БЕК, 1995. 10. Практикум по экологическому праву России. Учебное пособие для вузов / Под ред. А.К. Голиченкова. 2-е изд. М.: БЕК, 2001. 11. Советское земельное право: Учебник. М., 1977. 12. Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций: Учебное пособие. М.: Проспект, 2011. 13. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М.: БЕК, 1995. 14. Харьков В.Н. Земельное право: Учебно-методические материалы (учебное пособие). Тула: Изд-во ТулГУ, 2010. 120 с. 15. Харьков В.Н. Правовое регулирование земельных отношений на уровне субъектов Российской Федерации: Учебное пособие. Второе изд., доп. и перераб. Тула: Изд-во ТулГУ, 2013. 16. Экологическое право России на рубеже XXI века. Сборн. научн. статей, посвящ. памяти проф. В.В. Петрова. Учебное пособие / Составители: А.К. Голиченков, Т.В. Петрова; Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 2000. Раздел 5. Специальная литература 1. Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. 2. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Изд-во "НОРМА", 2001. 3. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. М.: Юридическая литература, 1981. 4. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства : Монография. М.: Новый индекс, 2012. 5. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Степаненко Р.А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере земельных отношений: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. 6. Бринчук М.М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. N 9. 7. Бринчук М.М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. 2010. N 11. 8. Бринчук М.М. Право как ресурс деградации природы, общества и государства // Государство и право. 2012. N 4. 9. Бринчук М.М. Приоритеты в развитии экологического права // Аграрное и земельное право. 2012. N 5. 10. Бринчук М.М. Принципы экологического права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. 11. Бринчук М.М. Конституционное право на благоприятную окружающую среду в свете национальной безопасности // Государство и право. 2014. N 1. 12. Васильева М.И. Региональная экологическая политика: правовые аспекты. М.: ЦЭПР, 2001. 13. Васильева М.И. Государство как субъект экологического права // Экологическое право. 2008. N 6. 14. Васильева М.И. Отраслевая дифференциация правового регулирования земельных отношений в контексте развития гражданского законодательства // Хозяйство и право. 2010. N 3. 15. Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. 16. Волкова Т.В., Гребенников А.И., Королев С.Ю. Концептуальные проблемы развития земельного законодательства в сфере правового института управления земельными ресурсами // Экологическое право. 2009. N 5/6. 17. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами // Государство и право. 2002. N 7. 18. Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Юридическая фирма "Контракт", 2009. 19. Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2008. 20. Государство и право на рубеже веков: Материалы всероссийской конференции. Экологическое и природно-ресурсовое право. М.: ИГП РАН; МГУ; МГЮА; ИЗиСП, 2001. 21. Гришаев С. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений // Хозяйство и право. 2010. N 6. 22. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части первой Гражданского кодекса РФ. 2009 // СПС "Гарант-Эксперт". 23. Дойников И.В. Проблемы гражданского и предпринимательского права в Послании Президента РФ Федеральному Собранию России в 2009 году // Гражданское право. 2010. N 1. 24. Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. N 4. 25. Земельное право России: практикум, законодательство / Под ред. Н.Н. Осокина. М., 1993. 26. Землякова Г.Л., Мельников Н.Н., Самончик О.А., Устюкова В.В. Правовое обеспечение публичного интереса при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2011. N 9. 27. Землякова Г.Л., Самончик О.А., Устюкова В.В. Конституционные основы земельного и аграрного права // Государство и право. 2014. N 1. 28. Злотникова Т.В. Проблемы развития российского экологического законодательства на современном этапе: Автореферат дис. ... доктора юридических наук. М., 2000. 29. Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. N 12. 30. Иконицкая И.А. О публичном и частном в земельном праве // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практич. конф. Вып. второй. 1999 - 2000 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2001. 31. Иконицкая И.А. К вопросу о содержании Земельного кодекса Российской Федерации в контексте Концепции развития гражданского законодательства РФ // Государство и право. 2010. N 8. 32. Ильин И. Общее учение о праве и государстве. М.: АСТ Москва, 2006. 33. Институты экологического права / Под ред. С.А. Боголюбова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Эксмо, 2010. 34. Казанцев Н.Д. Законодательные основы земельного строя в СССР. М., 1971. 35. Калинин И. Природоресурсные сервитуты // Российская юстиция. 2002. N 3. 36. Козырь М.И. Имущественные отношения колхозов в СССР. М., 1966. 37. Колбасов О.С. Экология: политика - право. М.: Наука, 1976. 38. Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. N 5/6. 39. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010 // СПС "Гарант-Эксперт". 40. Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М.: Статут, 2000. 41. Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. N 10. 42. Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. N 12. 43. Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2. 44. Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. N 1. 45. Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2010. 46. Лисицын-Светланов А.Г. Роль права в модернизации экономики России. М.: ИГП РАН, 2011. 47. Малеина М.Н. Содержание и осуществление личных неимущественных прав граждан: проблемы теории и законодательства // Государство и право. 2000. N 2. 48. Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. N 7. 49. Малько А.В., Волкова Л.П. Соглашения в системе способов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ // Государство и право. 2008. N 12. 50. Матузов Н.И. Актуальные проблемы российской правовой политики // Государство и право. 2001. N 10. 51. Мельников Н.Н. Роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в обеспечении баланса частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на землю // Аграрное и земельное право. 2012. N 1. 52. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В.П. Ворфоломеева, В.В. Петрова. М.: Республика, 1993. 53. Петров В.В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР // Советское государство и право. 1976. N 4. 54. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995. 55. Право природопользования в СССР. М., 1990. 56. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Отв. ред. Н.И. Краснов. М., 1969. 57. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. N 4. 58. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. N 5. 59. Российская правовая политика / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. 60. Румянцев Ф.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011. 61. Собянин С.С. Субъект Российской Федерации в экономическом и социальном развитии государства (компетенция органов власти и методы ее реализации): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007. 62. Советское земельное право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Краснов, В.П. Балезин. М., 1977. 63. Суханов Е.А. Воодушевляет систематическое принятие Конституционным Судом постановлений, направленных на защиту различных имущественных прав граждан // Журнал конституционного правосудия. 2011. N 6. 64. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4. КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю.А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 10. 65. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 66. Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16. 67. Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. 68. Устюкова В.В. Еще раз о соотношении земельного и гражданского права (по материалам судебной практики) // Государство и право. 2006. N 3. 69. Фомина Л.П. Право землепользования в социалистических странах (сравнительное исследование): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1983. 70. Фомина Л.П. Тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации в условиях глобализации // Аграрное и земельное право. 2008. N 11. 71. Харьков В.Н. Правовое регулирование земельных сервитутов в гражданском и земельном законодательстве // Хозяйство и право. 2000. N 9. 72. Харьков В.Н. Земельное законодательство субъектов Российской Федерации: правовые основы региональной земельной политики. Тула: Изд-во "ЗАО "Гриф и К", 2010. 73. Харьков В.Н. К вопросу о понятии земельных правоотношений // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2012. Вып. 1. Ч. II. Юридические науки. Тула: Изд-во ТулГУ, 2012. С. 304 - 309. 74. Харьков В.Н. Юридическая ответственность за нерациональное использование земель // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2011. Вып. 2. Ч. II. Юридические науки. Тула: Изд-во ТулГУ, 2011. С. 202 - 211. 75. Харьков В.Н. Правовое обеспечение рационального использования земель: теория и практика правового регулирования // Государство и право. 2012. N 5. 76. Харьков В.Н. Принцип добросовестности в гражданском и земельном праве // Хозяйство и право. 2012. N 9. 77. Харьков В.Н. Актуальные вопросы конституционно-правового регулирования земельных отношений // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2012. Вып. 3. Ч. II. Тула: Изд-во ТулГУ, 2012. С. 148 - 153. 78. Харьков В.Н. Задачи земельного законодательства в сфере обеспечения инновационного развития России // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 12: В 2 т. Т. 2. М.: ООО "Издательство "Юрист", 2012. С. 273 - 277. 79. Харьков В.Н. О перспективах развития принципа добросовестности в гражданском и земельном законодательстве // Научно-практическая конференция "Принцип добросовестности в современном праве: тенденции развития и проблемы правоприменения": Материалы конференции. Тула, 2012. С. 136 - 150. 80. Харьков В.Н. Актуальные вопросы теории и судебной практики рассмотрения земельных споров // Новая правовая мысль. 2012. N 5. С. 42 - 47. 81. Харьков В.Н. Правовые основы государственной земельной политики // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 13: В 2 т. Т. 2. М.: ООО "Издательство "Юрист", 2013. С. 558 - 562. 82. Харьков В.Н. Правовые основы экологического нормирования использования и охраны земель // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. Вып. 1. Ч. II. Тула: Изд-во ТулГУ, 2013. С. 115 - 120. 83. Харьков В.Н. Цели и задачи земельного законодательства как основа содержания земельных правоотношений // Экологическое право. 2013. N 2. С. 8 - 12. 84. Харьков В.Н. Правовые проблемы охраны земель // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. Вып. 2. Ч. II. Тула: Изд-во ТулГУ, 2013. С. 214 - 222. 85. Харьков В.Н. Особенности правового положения субъекта Российской Федерации как участника земельных правоотношений // Новая правовая мысль. 2013. N 3. С. 88 - 94. 86. Харьков В.Н. Конституционно-правовое регулирование рационального и эффективного использования и охраны земель в Российской Федерации // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. Вып. 3. Ч. II. Тула: Изд-во ТулГУ, 2013. С. 219 - 224. 87. Харьков В.Н. Актуальные вопросы законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере использования и охраны земельных ресурсов // Хозяйство и право. 2013. N 8. С. 122 - 128. 88. Чаркин С.А. Понятие земельных правоотношений и тенденции их доктринального исследования в отечественной юридической науке // Аграрное и земельное право. 2011. N 10. 89. Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Д., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, 1978. 90. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. 91. Эйриян Г.Н. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права. 2006. N 3.

Приложенные файлы

  • rtf 4799416
    Размер файла: 614 kB Загрузок: 2

Добавить комментарий