13. Федерализм и федерация. Федерализм и регион..

13. Федерализм и федерация. Федерализм и регионализм. Подходы к классификациям федерализма
Понятие "федерализм"
Понятие "федерализм" происходит от лат. foederatio, что означает союз, объединение. обязательно регионов.
Федеративные отношения в широком смысле этого понятия означают союзные отношения между любыми сегментами многосоставного общества. В узком смысле иногда полезно говорить о территориальном федерализме, подчеркивая тем самым, что это явление относится к территориальным сегментам. Хотя чаще всего на практике федеративные отношения по умолчанию понимаются как союзные отношения между территориальными сегментами. Соответственно эти территориальные сегменты имеют политико-правовое оформление, т.е. границу и территорию, и обладают статусом субъектов федерации, т.е. формальных регионов, на которые делится (или из которых складывается) федеративное государство23.
4. Федерализм в политической регионалистике.
Для политической регионалистики федерализм представляет собой особый тип территориально-политической системы или, другими словами, особую модель территориально-государственного строительства. Это представление не противоречит современной политической теории. Главное допущение: в политической регионалистике субъектами федеративных отношений являются регионы, т.е. территориальные сегменты.
В балансе отношений "центр регионы" федерализм предполагает качественно более высокий уровень региональной автономии и самоуправления по сравнению с другими государствами. Для федеративного государства характерны более развитые формы регионального участия, региональная политика носит компромиссный характер, и косвенные методы регионального управления используются центром чаще, чем прямые.
Федерализм предполагает признание необходимости самоуправления на первом субнациональном уровне. Обычно это происходит в условиях региональной эмансипации или в результате необходимости объединения достаточно самостоятельных политий. В иных случаях и других странах это могут считать излишним и даже вредным для целостности государства и его интегрального развития. Тогда баланс обеспечивается другими способами (например, через местное самоуправление), либо региональная политическая эмансипация эффективно подавляется (в том числе силовыми методами). Такое понимание федер^гшзма тесно связано с идеологией территориально-государственного строительства, которая может признавать или не признавать федерализм в качестве эффективной модели для данного государства и на данном историческом этапе. Пример США показывает, что возможно превращение федерализма в элемент национальной идеологии.

Обычно федерацию определяют через набор признаков.
1. Главный признак федерализма, который обязателен для любой федера ции, это вертикальное разделение властных полномочий между общенациональным и первым субнациональным (региональным) уровнями. Этот признак подробно рас крывается У. Райкером:
два уровня власти осуществляют полномочия в отношении одной территории и населения;
каждый из уровней имеет хотя бы одну автономную область действий;
существуют гарантии автономии каждого из уровней в его собственной сфере [Riker, 1964].

Вторым признаком, который характерен, но не обязателен для федерации, являются способ легитимации и связанный с ним генезис органов власти первого субнационального уровня. Источником власти является местное сообщество, т.е. региональная власть формируется в результате всенародных выборов или хотя бы на основе решений, принимаемых местными элитами.
Третьим ключевым признаком федераций часто считается наличие "палаты регионов" в составе национального парламента или хотя бы квотирование регионального представительства в однопалатном парламенте. Этот признак важен, поскольку реализация принципов непосредственного регионального участия в процессе принятия общенациональных решений имеет огромное значение для федерации.
4. Прочие признаки федеративного государства можно признать вторичными: они характерны для многих федераций, но не объясняют суть явления. Например, говорят, что федерация делится на субъекты (т.е. регионы, составляющие первый субнациональный уровень), что субъекты федерации могут иметь права на учредительную власть (принятие собственных конституций). Признаются возможными самостоятельная судебная и правовая система субъектов федерации.
Федерация не является единственным возможным случаем реализации федеративных отношений в государственном устройстве. Д. Элейзер считает федерализм родовым понятием, включая в него не только федерации, т.е. государства, выделяемые по указанным выше признакам. Наряду с федерациями Д. Элейзер определяет следующие формы реализации принципа федеративных отношений в отношениях между регионами и (или) государствами [Элейзер, 1995]26.
Конфедерация (тесный, официально оформленный с помощью договора союз независимых государств, сохраняющих при этом свой суверенитет и верховенство своей юрисдикции).
Федератизм (наличие государственных образований, обладающих автономией, аналогичной той, которая есть у субъектов федерации, но не имеющих права на полноценное участие в процессе принятия общенациональных решений).
Ассоциированная государственность (независимое, международно-признанное государство, находящееся в официально подтвержденной ассоциации с более крупным государством, что обычно подразумевает выполнение более крупным государством определенных полномочий в отношении ассоциированного государства оборона, единое гражданство и пр.; такие государства с полным основанием можно называть сателлитами)27.
Квазифедеративные формы, к числу которых относятся:

· Уния. Она возможна на уровне как межгосударственных, так и внутригосударственных отношений. В первом случае уния понимается как форма союза между государствами, не предполагающая создание конфедерации и ограниченная договоренностями о тесном взаимодействии по отдельным вопросам, таким, как внешняя политика, международные экономические отношения и др. Обычно подразумевается вхождение в унию двух государств или очень ограниченного их числа. Возможно наличие в рамках унии общих органов власти с некоторыми ограниченными полномочиями28. Во втором случае обычно рассматривается режим личной унии, когда один и тот же монарх является правителем двух и более государственных образований, ныне представляющих единое целое, но сохраняющих исторические различия29.
Лига (форма межгосударственного союза, созданного для решения определенных общих задач (например, оборона) или на основе историко-гео-графической и (или) этнокультурной общности; обычно в состав лиги входит значительное число государств, возможно не один десяток).
Кондоминиум (совместное владение двумя и более государствами одной территорией)30.
Конституциональная (конституционная) регионализация (децентрализация унитарного государства без его превращения в федерацию; Д. Элей-зер приводит пример Италии).
Конституциональное (конституционное) самоуправление (развитие регионального самоуправления, выборность региональной власти в унитарном государстве как результат развития местного самоуправления; Д. Элейзер приводит пример Японии).
Следует заметить, что границы между некоторыми из приведенных выше понятий не являются четкими. Конституциональная регионализация и конституциональное самоуправление могут сочетаться друг с другом. Развитие интеграционных процессов в пределах унии или лиги может приводить к их превращению в конфедерацию, а возможно и к ее юридическому оформлению.
1.4.3
Концепции федерализма
Большинство концепций федерализма, составляющих основу его теории, являются американскими по своему происхождению и опираются на информацию о развитии федерации в США. Первая идеально-типическая ситуация может быть охарактеризована как параллелизм. На концептуальном уровне это концепция дуалистического федерализма, исторически первая концепция американского федерализма.
Дуалистический федерализм предполагает модель равновесных федеративных отношений, без смещения центра тяжести в ту или другую сторону. Эту концепцию ввел в 1930-х гг. Э. Коруин. Она делает акцент на самостоятельности как центра, так и регионов, на договорных отношениях между ними, обычно предполагает и разделение суверенитета.
В демократическом федеративном государстве, таким образом, государственная власть делится на три ветви по горизонтали и два уровня по вертикали. Не случайно федерализм часто называют формой территориальной демократии, где субъектами демократических отношений выступают регионы.
Идеально-типическую модель дуалистического федерализма ярко характеризует американское выражение "федерализм слоеного пирога" (layer-cake federalism).
Вторая идеально-типическая ситуация взаимодействие. Ей соответствует более поздняя концепция кооперативного федерализма.
Акцент при кооперативном федерализме делается на взаимодействии, сотрудничестве уровней власти, на перераспределении ресурсов между ними, организации системы государственной поддержки регионов.
Принципиальное отличие кооперативного и дуалистического федерализма не следует видеть в одном только усилении централизации. Главное отличие состоит в другом в усилении взаимодействия между центром и регионами. В дуалистическом федерализме момент взаимодействия ослаблен, и уровни власти работают как бы независимо друг от друга в рамках своей компетенции. Кооперативный федерализм предполагает интенсивное взаимодействие между уровнями власти, т.е. относится не к централизации, а к организации государства как территориально-политической системы. Он позволяет сглаживать межрегиональные различия.
Далее по мере развития американского федерализма возникли и другие концепции. Целый ряд близких друг к другу идеально-типических ситуаций связан с бюрократизацией и неизбежной деидеологизацией федерализма (движение от идеологии к управленческой модели) и может рассматриваться как дальнейшая трансформация кооперативного федерализма.
Концепция межправительственных отношений, развивающаяся в процессе углубления взаимодействия между уровнями власти. Она предполагает развитие ведомственных и специализированных форм отношений между властными структурами существующих управленческих уровней, между конкретными подразделениями в этих структурах. Такая трансформация федеративных отношений воспринимается некоторыми авторами как бюрократическая рутина, придающая отношениям между центром и регионами административно-технократический характер.
" Частокальный" федерализм (picket fence federalism). В продолжение указанной выше тенденции развиваются вертикальные связи между отдельными федеральными и региональными ведомствами по поводу определенных федеральных программ. Результатом считается деконсолидация региональных сообществ и их властных структур. Штаты, по мнению некоторых авторов, теряют вид целостных сообществ. Вместо этого развиваются "вертикальные функциональные автократии". Таким образом, развитие преимущественно вертикальной кооперации между уровнями власти и отдельными ведомствами по их отдельным вопросам приводит к ослаблению горизонтальной интеграции внутри субъектов федерации.
3. Технократический федерализм, возникший в 19701980-х гг. одновременно с американским неоконсерватизмом. Технократический федерализм представляет собой дальнейшую трансформацию кооперативного федерализма. Для него характерна сугубо инструментальная роль субнационального уровня. В центре внимания оказывается профессионально-бюрократический комплекс, в который входят федеральные и региональные органы власти.
Создание устойчивого и безусловно единого американского государства позволяет центру вновь усиливать начала децентрализации и способствовать регионализации (или, по крайней мере, выдвигать такие лозунги на выборах). Однако речь не идет о возврате к ситуации параллелизма, которая была возможна лишь на первом этапе государственного строительства, когда требовалось интегрировать обособленные территории со своими идентичностями в соединенное государство. На новом витке развития федерализма и его концептуального осмысления возникает идеально-типическая ситуация, которую можно назвать конкуренцией.
Идеи конкурентного или нового федерализма ассоциируются с именем американского президента Р. Рейгана и 1980-ми гг. Впрочем, лозунг нового федерализма был выдвинут немного раньше президентом Р. Никсоном. Смысл этой концепции состоит в разгрузке федерального центра после многих лет дирижистской политики в духе кооперативного федерализма и последовавших за ним технократических и бюрократических форм и оживлении самостоятельности штатов. Центр как бы сознательно создает ситуацию конкуренции между управленческими уровнями, в то же время понимая, что его политика не несет никакой угрозы территориальной целостности, поскольку проводится в рамках уже хорошо интегрированного государства с мощной общей идентичностью. Другими словами, это сценарии "здоровой конкуренции", "честной борьбы", результат которой предполагается только положительным для развития государства и его регионов.
Подводя итоги анализа американских концепций федерализма, заметим, что во всех идеально-типических ситуациях складывался определенный баланс сил между центром и регионами. Интересно, что казалось бы наиболее соответствующий идеалам теории федерализма дуалистический федерализм рассматривался Э. Ко-руином как потенциально неравновесная структура, обладающая элементами нестабильности и скрытой напряженности. Действительно, в дуалистическом федерализме налицо элементы конфедерализма. Первоначально отношения между центром и регионами в США можно было характеризовать с точки зрения концепции баланса угроз (доказательством тому является гражданская война между северными и южными штатами). Баланс в рамках действительно интегрированного государства появился с развитием концепций взаимодействия и бюрократизации, которые в свою очередь позволили центральным элитам заново осознать выгоды децентрализации и предложить новую концепцию конкуренции.

15

Приложенные файлы

  • doc 8437480
    Размер файла: 54 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий